◎ 張 鵬

小產(chǎn)權(quán)房治理的緣由、途徑與政策
——以廣州市為例

◎ 張 鵬

小產(chǎn)權(quán)房是在我國特定土地等制度背景下，伴隨著城市化出現(xiàn)的社會問題。發(fā)生的制度根源在于國家有關(guān)制度供給不足，長期不承認(rèn)集體土地?fù)碛械耐恋匕l(fā)展權(quán)，不允許農(nóng)民參與土地收益分配，加之房價(jià)高企和逐利行為，使問題日益嚴(yán)重。治理的前提是建立合理的房地產(chǎn)稅制，將其納入房產(chǎn)稅和土地增值稅范圍，同時(shí)要通過補(bǔ)交稅費(fèi)的方式，分類型引導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房合法化。只有承認(rèn)集體土地的發(fā)展權(quán)，調(diào)整國家相關(guān)制度和政策，才能從根本上治理小產(chǎn)權(quán)房。

小產(chǎn)權(quán)房 治理 緣由 途徑

小產(chǎn)權(quán)房和城市拆遷、土地征收都是當(dāng)今矛盾最為尖銳和棘手的社會經(jīng)濟(jì)問題。一般而言，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市快速擴(kuò)張、房價(jià)高企、人口流入的城市，問題越是尖銳，如北上廣深等一線城市。雖然小產(chǎn)權(quán)房給社會帶來增加廉租房供給等好處，但帶來的成本超過其收益，其直接危害表現(xiàn)在每年巨額的拆遷補(bǔ)償、建設(shè)浪費(fèi)和腐敗等方面，尤其是大城市每年為此付出以十億元計(jì)的社會資源，可謂觸目驚心。

小產(chǎn)權(quán)房存量巨大，已呈尾大不掉之勢，威脅著城市規(guī)劃的權(quán)威和實(shí)施，挑戰(zhàn)著現(xiàn)行的法律法規(guī)，但由于社會普遍“法不責(zé)眾”心理的存在，部分地區(qū)瘋狂違建，治理極為困難。如廣州市白云區(qū)僅太和鎮(zhèn)大源村黃莊地區(qū)就有47處違法建設(shè)，而且違建者和城管之間已經(jīng)形成了“老鼠斗貓”的游戲，屢打不絕，越演越烈。天河智慧城周邊“城中村”違法建設(shè)也很多，衛(wèi)星圖片顯示，2011年天河智慧城龍洞街道和鳳凰街道區(qū)域現(xiàn)狀農(nóng)用地比2010年減少13.6萬平方米，未利用地比2010年減少3.8萬平方米，建設(shè)用地比2010年增加17.4萬平方米。如按4的容積率估算，該地區(qū)一年時(shí)間增加建筑面積為69.6萬平方米，相當(dāng)于建設(shè)了1萬套70平方米的住宅。大量的小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)，不僅存在貪腐可能，而且使得城市拆遷成本劇增，如廣州市中級法院宣判的周某行賄一案中，周某等人持非法獲取的《集體土地房地產(chǎn)證》獲得了4543萬元補(bǔ)償款，國家因此多支付了4119萬元補(bǔ)償款。在近年實(shí)施的“三舊改造”或城市建設(shè)中，時(shí)有被拆遷方自恃所謂“合法”產(chǎn)權(quán)人，公然與政府漫天要價(jià)、百般阻撓，加大拆遷難度，甚至嚴(yán)重影響國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)。深圳市的情況也不樂觀，截至2011年年底，在1953平方公里的范圍內(nèi)，小產(chǎn)權(quán)房違法建筑達(dá)到37.94萬棟，建筑面積高達(dá)4.05億平方米，占深圳市總建筑面積的49.27%。

2013年12月閉幕的中央農(nóng)村工作會議將城鎮(zhèn)化時(shí)間表進(jìn)一步細(xì)化，提出了三個(gè)“1億”目標(biāo)。即到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。其中，前兩個(gè)“1億”與小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)。如果政府能逐步破解難題，化害為利，將大大推進(jìn)城鎮(zhèn)化和其他社會事業(yè)的發(fā)展。小產(chǎn)權(quán)房治理是一場政府放松土地管制、賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)利的博弈，是土地權(quán)利和權(quán)力在國家和公民的重新分配，也是社會治理結(jié)構(gòu)在新形勢下的重新調(diào)適。所以正本清源的認(rèn)識、解決小產(chǎn)權(quán)房難題，具有深遠(yuǎn)的理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、文獻(xiàn)回顧

小產(chǎn)權(quán)房是我國特有的住房形式，主要是指在集體所有土地上建設(shè)的而由非集體成員租賃或購置的物業(yè)形態(tài)。其類型復(fù)雜，有的土地合法而建筑物不合法；有的兩者都不合法。有的是住宅，有的是工商業(yè)房地產(chǎn)。有關(guān)其定義、社會影響、優(yōu)缺點(diǎn)、產(chǎn)生原因、治理方式等是近年來房地產(chǎn)業(yè)界和學(xué)界熱烈討論的話題。

小產(chǎn)權(quán)房常與城中村伴生，存在一定合理性，不能一拆了之，而應(yīng)該實(shí)施城市更新，降低其負(fù)面影響，并改善村內(nèi)居民生活條件，這方面學(xué)界存在共識[1][2]。一些研究發(fā)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)以小區(qū)方式存在且居民多是外來人口，在南京市某區(qū)域隨機(jī)抽樣的所有住戶中，城鎮(zhèn)購房住戶占到了69.10%，租房住戶比例為20.27%，而集體土地的原住居民比例僅為10.63%。小產(chǎn)權(quán)房居住小區(qū)內(nèi)的住戶，是一個(gè)年齡呈現(xiàn)中老年化、中低等教育水平和收入水平的群體。多數(shù)居民仍抱著法不責(zé)眾的心態(tài)，對政策持觀望態(tài)度[3]。其危害性方面，從表象上看，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的規(guī)劃編制失控，城市整體的功能布局與發(fā)展設(shè)想難以落實(shí)，城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性受到挑戰(zhàn)。但從根源上看，小產(chǎn)權(quán)房所挑戰(zhàn)的正是中央政府和地方政府對空間資源的治理權(quán)力[4]。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)識到小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的主要原因是我國不合理的土地制度，尤其是城鄉(xiāng)二元分割、產(chǎn)權(quán)、土地征收和管制等制度。內(nèi)在的根本性原因則是在我國城鄉(xiāng)二元土地制度的背景下，集體建設(shè)用地使用權(quán)受到限制，集體土地不能自由流轉(zhuǎn)，且土地征收制度存在重大缺陷[5]。小產(chǎn)權(quán)房問題說到底，是農(nóng)村的土地能不能合法地進(jìn)入房地產(chǎn)市場的問題[6]。實(shí)踐表明，城鄉(xiāng)土地用途由政府管制不但未能解決公共品的效率問題，而且造成更糟糕的“兩不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，對土地用途的管制和對土地產(chǎn)權(quán)的剝奪不可相互混淆[7]。應(yīng)該修訂有關(guān)法律，加快土地產(chǎn)權(quán)制度改革，有條件地允許集體建設(shè)土地開發(fā)商品性住房，鼓勵(lì)城市居民到農(nóng)村購房，以此來打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度和土地制度固化所造成的城鄉(xiāng)隔離與分類治理的壁壘，盡快結(jié)束農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)存在的“所有制歧視”狀態(tài)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[8]。

隱藏在傳統(tǒng)土地制度背后的核心問題是土地發(fā)展權(quán)問題，即農(nóng)民對自己的土地有沒有、有多少開發(fā)的權(quán)利的問題，而不是只是被動(dòng)地等待被政府征收土地，拿走幾乎所有土地增值。程浩明確指出應(yīng)以地方立法或政府決策的形式，試點(diǎn)建立集體土地發(fā)展權(quán)分配制度。政府直接承認(rèn)集體土地的發(fā)展權(quán)，采取完全市場交易的形式實(shí)現(xiàn)權(quán)益合理分配。集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)在政府與村（居）集體組織之間按比例配置，或直接授予村（居）集體組織一定額度的發(fā)展權(quán)。創(chuàng)設(shè)集體土地發(fā)展權(quán)并將之導(dǎo)入小產(chǎn)權(quán)房占用的集體土地開發(fā)及其收益分配制度改革[9]。鐘凱指出在農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)束中，長期缺位的是土地轉(zhuǎn)讓、處分和土地發(fā)展權(quán)。國家有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待“小產(chǎn)權(quán)房”等民間自發(fā)的制度創(chuàng)新需求，有條件地逐步將這類自發(fā)制度創(chuàng)新納入正式的制度變遷軌道[7]。

關(guān)于治理，部分地區(qū)進(jìn)行了艱苦探索，成渝兩地試圖開展土地制度創(chuàng)新，在進(jìn)行土地指標(biāo)置換、推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（地票交易）的同時(shí)，通過房屋確權(quán)、放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，換回城鎮(zhèn)住房和社保的‘雙放棄’模式，試圖破解難題，但仍然存在巨大的障礙。多數(shù)意見認(rèn)為應(yīng)該分類處理，而不是一味打壓，處理建議包括拆除、補(bǔ)交出讓金、交稅、收購為保障性住房、共有產(chǎn)權(quán)、運(yùn)行集體建設(shè)用地進(jìn)入房地產(chǎn)市場等[10]。蔡繼明認(rèn)為城中村改造和小產(chǎn)權(quán)房治理只需按照城市規(guī)劃，而無需改變集體土地所有權(quán),城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要以農(nóng)民集體作為主體。對非法占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，也要區(qū)別對待[11][12]。在治理路徑上，確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)定將非常關(guān)鍵，標(biāo)準(zhǔn)太窄容易引發(fā)小產(chǎn)權(quán)房擁有者的不滿，標(biāo)準(zhǔn)寬泛則會鼓勵(lì)違建，甚至推高小產(chǎn)權(quán)房房價(jià)。應(yīng)從法理和技術(shù)層面同時(shí)觸及并找出解決辦法，讓這部分資產(chǎn)有活路，承認(rèn)、登記、分類分層次處理，應(yīng)該逐漸形成一種門類和規(guī)范后去慢慢轉(zhuǎn)化和解決[13]。鄭振源認(rèn)為在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)建房的補(bǔ)交城市維護(hù)建設(shè)稅；對占用耕地的補(bǔ)交耕地使用稅；出讓轉(zhuǎn)讓集體土地房地產(chǎn)的補(bǔ)交契稅，并補(bǔ)交與國有土地同樣的土地增值稅，但沒有理由補(bǔ)交出讓金。農(nóng)民出租、轉(zhuǎn)讓房屋的繳納個(gè)人所得稅。在交齊應(yīng)交稅金后，準(zhǔn)予登記，發(fā)給土地使用證和房產(chǎn)證，將所謂“小產(chǎn)權(quán)房”納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場，作為國有土地保障房的有益補(bǔ)充，并加強(qiáng)集體土地與國有土地同樣的規(guī)劃管理[14]。甘犁認(rèn)為應(yīng)通過補(bǔ)繳土地出讓金的方式允許存量小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”，2012年全國成交的小產(chǎn)權(quán)房可為地方財(cái)政貢獻(xiàn)5287億元。因政府不需負(fù)擔(dān)數(shù)額龐大的征地與拆遷成本，所獲收入可有效彌補(bǔ)土地出讓金凈收入的84%。如果現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房補(bǔ)繳2012年土地出讓金后全部轉(zhuǎn)正，可為政府貢獻(xiàn)4.9萬億元[15]?？捎删幼≌呃U納相應(yīng)費(fèi)用，最終讓“小產(chǎn)權(quán)房”通過補(bǔ)繳費(fèi)用來變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)完整的房屋。對于已在規(guī)劃圈內(nèi)的這一類“小產(chǎn)權(quán)房”，參照缺權(quán)利補(bǔ)費(fèi)用的原則處理。對于在規(guī)劃圈外的，保持現(xiàn)狀，直至城市規(guī)劃拓展到其所在區(qū)域。必須配套兩個(gè)方面的措施：一是加快建設(shè)城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場，讓集體土地也有平等入市的權(quán)利；二是強(qiáng)化用途管制和規(guī)劃控制[16]。歐國良、譚術(shù)魁認(rèn)為要構(gòu)建“小產(chǎn)權(quán)房”數(shù)據(jù)庫，做好分類處理方案，選取試點(diǎn)逐步推進(jìn)解決[17]。程浩認(rèn)為從法律、政治、管理途徑進(jìn)行治理。小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)所在社區(qū)(或鄉(xiāng)村集體行政組織或集體經(jīng)濟(jì)組織)比城市政府更清楚集體利益或當(dāng)?shù)毓怖嬷?，有可能?dú)自更好地管理集體土地等公共資源。因此，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)利益相關(guān)方參與合作共治[18]。要在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》引導(dǎo)下，統(tǒng)一土地使用規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，將符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、質(zhì)量通過認(rèn)證的小產(chǎn)權(quán)房納入合法化軌道[9]。郭罕卓、蔡繼明認(rèn)為短期政策要注意平衡各方利益，利用經(jīng)濟(jì)手段而非激烈的行政手段慎重地解決小產(chǎn)權(quán)房問題，在長期要著眼于土地制度的建設(shè)和完善[19]。張長宏、馮長春認(rèn)為應(yīng)以嚴(yán)格管理為前提，以符合規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)，以產(chǎn)權(quán)保障為核心，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，對符合規(guī)劃原則和建筑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的小產(chǎn)權(quán)房通過交易時(shí)征收和年化征收兩種方式征收土地出讓金，實(shí)現(xiàn)違法處罰，并最終通過頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房規(guī)范引導(dǎo)的治理方式[20]。李杰等人認(rèn)為可將小產(chǎn)權(quán)房納入到租賃型住房保障體系，實(shí)行“合作參與式共治”模式可以給目前存量小產(chǎn)權(quán)一個(gè)合法的出路，既保障了已購買群體的居住權(quán)益，又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民資產(chǎn)的合法收益[21]。李志明、段進(jìn)認(rèn)為對小產(chǎn)權(quán)房的治理應(yīng)該采取務(wù)實(shí)的策略，在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上分類型、分步驟地進(jìn)行。要實(shí)施城市規(guī)劃全覆蓋，提供公共產(chǎn)品，打擊違法用地[22]。

綜上，小產(chǎn)權(quán)房的治理應(yīng)厘清其產(chǎn)生的根源，在此基礎(chǔ)上，采取針對性、分類的措施，逐步加以解決。

二、小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的緣由

小產(chǎn)權(quán)房問題折射出我國目前土地管理、規(guī)劃管理、住房制度、財(cái)政稅收、社會治理等制度方面存在的弊病。在土地制度方面，征收制度、產(chǎn)權(quán)制度、有償使用制度、土地財(cái)政稅收制度等都存在廣闊的改革空間。產(chǎn)生問題的主要制度及經(jīng)濟(jì)原因如下：

（一）制度供給的嚴(yán)重缺失

國家是制度的主要供給者，在舊制度不能滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，需要及時(shí)推進(jìn)制度的變遷。目前土地制度已經(jīng)不能滿足新形勢的需要。第一是土地征收制度。政府通過高度限制集體土地入市，試圖維持現(xiàn)行的土地財(cái)政和建設(shè)用地只能由政府壟斷提供的格局。但由于農(nóng)民的抗?fàn)?，現(xiàn)在大城市周邊的土地征收難度越來越大。第二是土地產(chǎn)權(quán)制度。集體所有土地實(shí)際上處于從屬國有土地的地位，存在“產(chǎn)權(quán)歧視”，很難進(jìn)入市場并進(jìn)行市場化配置。另外，憲法規(guī)定城市土地屬于國有，而現(xiàn)實(shí)是由于沒有給予補(bǔ)償和辦理產(chǎn)權(quán)登記，很多城市土地仍然被集體經(jīng)濟(jì)組織控制和擁有。第三是宅基地制度。村民依法可無償或低價(jià)獲得宅基地，其轉(zhuǎn)讓只能在本村內(nèi)進(jìn)行，宅基地具有福利屬性，所以它很難真正進(jìn)入市場流通，供需嚴(yán)重失衡，即需要住房的人無權(quán)獲得宅基地，有宅基地的人住房剩余。而且很多城市已經(jīng)多年凍結(jié)宅基地供給。第四是土地市場制度。具體包括土地供給、有償使用制度。集體所有土地尤其是非農(nóng)土地基本不能獲得規(guī)劃條件并按照有償使用的規(guī)則形成有效供給（部分城市除外）。第五是規(guī)劃制度。很多城市的規(guī)劃制定滯后且嚴(yán)重不符合社會實(shí)際，未實(shí)行公眾廣泛參與，導(dǎo)致在小產(chǎn)權(quán)房分布地區(qū)，要么沒有規(guī)劃覆蓋，要么規(guī)劃過時(shí)，這使得合法的土地使用十分困難。

長期不合理的制度安排必然產(chǎn)生對制度的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)行為。由于村集體土地合法實(shí)施建設(shè)的制度渠道受到限制，政府把建設(shè)用地指標(biāo)和規(guī)模都用在國有土地上，集體土地實(shí)施建設(shè)只能靠少量政府征地返還的留用地指標(biāo)，而且還面臨手續(xù)不齊全等各種復(fù)雜問題，不是沒有報(bào)批指標(biāo)和規(guī)模，就是不符合城市規(guī)劃，要不就是權(quán)屬復(fù)雜難以理清，所以只能違法。另外，行政審批困難是產(chǎn)生違法建設(shè)的又一個(gè)因素，廣州市不少地區(qū)多年來幾乎已經(jīng)停止農(nóng)村宅基地的審批手續(xù)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，外來人口增多，房屋的需求量增加較快，本地村民的謀生方式已經(jīng)從“耕田”向“耕屋”轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)使不少村民違法建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。

（二）土地發(fā)展權(quán)的缺失和參與土地增值收益分割的激勵(lì)

一般而言，政府出于防止外部性、提供公共產(chǎn)品和財(cái)政收入獲取等目的，擁有對所有土地的規(guī)劃管制權(quán)，這是一種“警察權(quán)”。與此相對，土地所有者和使用者擁有一定的對土地進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利，稱為土地發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展權(quán)的大小與管制強(qiáng)度（規(guī)劃條件）二者緊密相關(guān)。政府一般不會禁止土地進(jìn)行任何開發(fā)而使其喪失價(jià)值，管制太過，反而不利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而目前，集體所有土地的發(fā)展權(quán)基本得不到國家的承認(rèn)。

在不影響耕地保護(hù)的前提下，集體所有土地應(yīng)該擁有一定的發(fā)展權(quán)。城市周邊的土地更加應(yīng)該擁有發(fā)展權(quán)，因?yàn)榘l(fā)展權(quán)是內(nèi)生于土地區(qū)位和需求的[23]。土地發(fā)展權(quán)價(jià)值是這些土地價(jià)值的主要構(gòu)成部分。在我國快速城市化和工業(yè)化過程中，城市周邊土地非農(nóng)化是必然的趨勢，即使是占用耕地，也有合理性。所以保護(hù)耕地不能成為禁止土地利用的政治借口。承認(rèn)和賦予集體土地的發(fā)展權(quán)是必然的趨勢，進(jìn)而土地發(fā)展權(quán)就具有價(jià)值，農(nóng)民就可以合法的參與土地增值收益分割，而不是通過建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房、對征地拆遷漫天要價(jià)等非正式方式來參與收益分割了。

（三）違法及機(jī)會主義行為

機(jī)會主義行為是指在信息不對稱的情況下人們不完全如實(shí)地披露所有的信息及從事其他損人利己的行為。在旺盛的工商業(yè)和住房物業(yè)需求之下，人們會權(quán)衡違法的收益和成本之比，村集體和農(nóng)民都明知道違法，仍然會采取機(jī)會主義行為去建設(shè)和銷售小產(chǎn)權(quán)房。據(jù)廣州市“三舊辦”2012年12月的統(tǒng)計(jì)，白云區(qū)小坪村村民住宅33.23萬平方米中有14.89萬平方米為無合法產(chǎn)權(quán)住宅，集體物業(yè)75.02萬平方米中有73.8萬平方米為無合法產(chǎn)權(quán)物業(yè)；黃浦區(qū)沙步村村民住宅87.43萬平方米中有15.95萬平方米為無合法產(chǎn)權(quán)住宅，集體物業(yè)72.65萬平方米中有15.45萬平方米為無合法產(chǎn)權(quán)物業(yè)；荔灣區(qū)五眼橋村村民住宅23.47萬平方米中有6.34萬平方米為無合法產(chǎn)權(quán)住宅，集體物業(yè)33.87萬平方米中有20.28萬平方米為無合法產(chǎn)權(quán)物業(yè)。說明集體物業(yè)比住宅的違法程度更嚴(yán)重。

廣州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村集體經(jīng)濟(jì)力量發(fā)展較快，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚，考慮到村集體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，必然有通過盤活集體土地參與房地產(chǎn)市場以獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)的需求，村集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，必然會規(guī)避法律和政策監(jiān)管，甚至明目張膽地建設(shè)集體廠房、商業(yè)、公寓等多種物業(yè)，村集體經(jīng)濟(jì)組織有組織、有計(jì)劃地實(shí)施違法建設(shè)，使得小產(chǎn)權(quán)房違法建設(shè)總量急劇膨脹，形成城市管理之瘤。同時(shí)，村民在旺盛的租房需求和“誰不違建誰吃虧”的心理下，紛紛搶建違建。

（四）高房價(jià)的壓迫刺激需求

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2013年11月的房價(jià)數(shù)據(jù)，自9月份房價(jià)同比漲幅上沖“破二”以來，北上廣深等大城市房價(jià)同比漲幅已連續(xù)3個(gè)月超20%。廣州房價(jià)11月同比上漲20.9%，環(huán)比上漲0.8%。據(jù)銀禧房地產(chǎn)數(shù)據(jù)庫公布的2013年11月城市房價(jià)排行榜，廣州排名第8，均價(jià)已經(jīng)達(dá)到18637元/m2，環(huán)比上漲0.90%，同比上漲12.35%。高昂的房價(jià)必然讓部分社會群體無力承擔(dān)而又缺乏保障性住房獲得資格和渠道，安家樂業(yè)、以房養(yǎng)老、融入城市的渴望驅(qū)使他們從事投機(jī)主義行為，明知道小產(chǎn)權(quán)房不安全，但幻想法不責(zé)眾，或者幻想即使拆遷還能拿回購房款，最終冒險(xiǎn)去買房。越是大規(guī)模的樓盤，越是讓人有安全感。

三、小產(chǎn)權(quán)房治理的基本經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和途徑

（一）概述

小產(chǎn)權(quán)房給社會帶來的社會利益小于其社會成本，尤其是給社會秩序和社會公平帶來的危害是治理的必要性所在。在城市化引致土地強(qiáng)烈需求、傳統(tǒng)土地制度變革需求、老百姓希望參與土地利益分配需求等背景下，小產(chǎn)權(quán)房治理不得不提上議事日程。國家制度供給不足是主要原因，應(yīng)該承擔(dān)部分責(zé)任。但小產(chǎn)權(quán)房治理，除了土地或者住房制度改革，必須綜合考慮其他社會經(jīng)濟(jì)制度的配套跟進(jìn)。

被稱為“60條”的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》表明，我國的各項(xiàng)重大社會經(jīng)濟(jì)制度處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，土地制度、財(cái)稅制度等亦不例外。目前，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對房地產(chǎn)業(yè)過度依賴，財(cái)政收支和城市建設(shè)對土地出讓金和房地產(chǎn)稅收過度依賴，已經(jīng)被人們所認(rèn)識。小產(chǎn)權(quán)房本質(zhì)都是土地發(fā)展權(quán)的界定和利益分配問題。它的根治，關(guān)鍵兩點(diǎn)在于財(cái)政稅收制度改革和集體建設(shè)用地制度改革，前者的核心是“漲價(jià)歸公”，后者的核心是土地發(fā)展權(quán)的落實(shí)。

（二）經(jīng)驗(yàn)借鑒

臺灣的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。我國臺灣地區(qū)土地法（2000）有以下主要規(guī)定：土地稅分地價(jià)稅及土地增值稅二種。土地所有權(quán)人依本法所申報(bào)之地價(jià)，為法定地價(jià)。地價(jià)調(diào)查，應(yīng)抽查最近二年內(nèi)土地市價(jià)或收益價(jià)格，以為查定標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)之依據(jù)，其抽查宗數(shù)，得視地目繁簡地價(jià)差異為之。土地所有權(quán)人聲請登記所有權(quán)時(shí)，應(yīng)同時(shí)申報(bào)地價(jià)，但僅得為標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)百分之二十以內(nèi)之增減。土地所有權(quán)人認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)過高，不能依前條為申報(bào)時(shí)，得聲請?jiān)摴苤陛犑谢蚩h（市）政府照標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)收買其土地。土地所有權(quán)人聲請登記而不同時(shí)申報(bào)地價(jià)者，以標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)為法定地價(jià)。地價(jià)申報(bào)滿五年，或一年屆滿而地價(jià)已較原標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)有百分五十以上之增減時(shí)，得重新規(guī)定地價(jià)地價(jià)稅照法定地價(jià)按年征收一次，必要時(shí)得準(zhǔn)分兩期繳納。土地增值稅照土地增值之實(shí)數(shù)額計(jì)算，于土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)時(shí)，或雖無移轉(zhuǎn)而屆滿十年時(shí)，征收之。依第一百四十七條實(shí)施工程地區(qū)，其土地增值稅于工程完成后屆滿五年時(shí)征收之。規(guī)定地價(jià)后十年屆滿，或?qū)嵤┕こ痰貐^(qū)五年屆滿，而無移轉(zhuǎn)之土地，其增值稅向土地所有權(quán)人征收之?！镀骄貦?quán)法》（2002）的主要規(guī)定有：規(guī)定地價(jià)，已規(guī)定地價(jià)之土地，應(yīng)按申報(bào)地價(jià)，依法征收地價(jià)稅。照價(jià)收買；為實(shí)施漲價(jià)歸公，土地所有權(quán)人于申報(bào)地價(jià)后之土地自然漲價(jià)，應(yīng)依第三十六條規(guī)定征收土地增值稅。土地增值稅之征收，應(yīng)依照土地漲價(jià)總數(shù)額計(jì)算，于土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)或設(shè)定典權(quán)時(shí)行之。但因繼承而移轉(zhuǎn)者，不征土地增值稅。

從法條可見其土地稅制的特點(diǎn)和社會的理念。第一，土地稅不僅涵蓋持有環(huán)節(jié)，還包括流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。第二，持有環(huán)節(jié)自主申報(bào)地價(jià)，逐年征收，定期調(diào)整；持有期間每十年征收一次增值稅，如果有交易，在交易時(shí)征收。第三，實(shí)施工程地區(qū)，縮減征收土地增值稅間隔，五年征收一次。上述規(guī)定，可將因社會發(fā)展和市政建設(shè)所帶來的土地增值收歸“政府”，歸全民所有。

（三）小產(chǎn)權(quán)房治理的前提是土地稅制的建立和完善

小產(chǎn)權(quán)房治理一定程度上是社會利益的再分配。一旦放行，其價(jià)值將迅速上升，持有者獲得“不勞而獲”，這種增值多數(shù)來自社會進(jìn)步、政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)外部性溢出、規(guī)劃條件下的發(fā)展權(quán)配置三個(gè)部分。對于多數(shù)遠(yuǎn)離城市、沒有小產(chǎn)權(quán)房的居民而言，他們沒有機(jī)會享受到這種好處。任憑少數(shù)人獲得不勞而獲的巨額收益，對社會而言是不公平的，對普通勞動(dòng)者而言也是不公平的。

所以，必須打破城鄉(xiāng)界限，優(yōu)先將國有土地（小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正后可能轉(zhuǎn)為國有土地）和集體土地上的所有小產(chǎn)權(quán)房納入統(tǒng)一的房產(chǎn)稅（或土地稅）征收范圍，在持有環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征稅，促進(jìn)資源使用中的社會公平。這樣做的另外一個(gè)好處是為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源，推動(dòng)公共產(chǎn)品的供給和市政建設(shè)，形成良性循環(huán)，既降低了政府土地財(cái)政的激勵(lì)，又增加了政府推動(dòng)制度變遷的動(dòng)力。在我國房地產(chǎn)市場供給和交易從增量為主逐步過渡到存量為主的階段，這一步遲早要走。

（四）小產(chǎn)權(quán)房合法化必須在持有者和政府之間建立土地增值分割機(jī)制

小產(chǎn)權(quán)房之所以能做到低成本、低價(jià)格，除了產(chǎn)權(quán)不規(guī)范之外，還在于它規(guī)避了很多稅收、建設(shè)規(guī)費(fèi)和土地出讓金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，稅費(fèi)和土地出讓金一般會占到商品房價(jià)格的50%甚至更高。實(shí)際上，這些費(fèi)用一部分屬于“影響費(fèi)”性質(zhì)，即房地產(chǎn)開發(fā)對城市帶來的負(fù)外部性如交通擁擠和教育資源緊張的治理費(fèi)用；一部分屬于服務(wù)性費(fèi)用，如水電等配套；還有一部分屬于稅收。土地出讓金本質(zhì)上是土地租金。由于小產(chǎn)權(quán)房用地一般不是國有土地，當(dāng)然不需要繳納出讓金，但其他費(fèi)用應(yīng)予繳納。

同時(shí)不能忽略的是土地發(fā)展權(quán)的分配。政府通過規(guī)劃等手段允許小產(chǎn)權(quán)房合法化，實(shí)際上就是賦予了該物業(yè)之下的土地?fù)碛邪l(fā)展權(quán)，不符合規(guī)劃的土地依然沒有獲得發(fā)展權(quán)，這實(shí)質(zhì)上屬于一種“規(guī)劃利得”，因?yàn)橐?guī)劃條件而獲得的利益。

因此，除了稅收方式參與土地價(jià)值分割之外，政府還應(yīng)該通過“影響費(fèi)”、“規(guī)劃利得”服務(wù)性收費(fèi)等方式參與小產(chǎn)權(quán)房合法化過程中的利益分割。要明確建立這樣的機(jī)制，設(shè)立這樣的“門檻”，允許或引導(dǎo)持有者邁過“門檻”，繳納費(fèi)用，將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正。

除非小產(chǎn)權(quán)房下的土地轉(zhuǎn)為國有，否則不存在補(bǔ)交土地出讓金的理由，之前的一些觀點(diǎn)屬于誤讀。同時(shí)，一些學(xué)者并不主張逼迫農(nóng)民將集體土地轉(zhuǎn)為國有。

四、小產(chǎn)權(quán)房治理的政策設(shè)計(jì)——以廣州市為例

（一）主要政策設(shè)計(jì)和指導(dǎo)思想

根據(jù)珠三角地區(qū)尤其是廣州市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，可用“固化宅地、規(guī)劃先行、承認(rèn)權(quán)利、設(shè)置門檻”16字來概括。

“固化宅地”是指以村社為單位，考慮平衡，在用地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上適量增加用地空間，一次性確定非農(nóng)用地總量指標(biāo)，即分配土地開發(fā)指標(biāo)。在指標(biāo)范圍內(nèi)由村社按年計(jì)劃使用，可進(jìn)行內(nèi)部分配，村內(nèi)部還可實(shí)行有償使用。指標(biāo)可在村社之間進(jìn)行交易。這樣可杜絕建設(shè)用地?zé)o限制增長的趨勢。對單棟建筑面積，可設(shè)定基準(zhǔn)面積（如320m2），需要超出的，內(nèi)部進(jìn)行購買性調(diào)劑。要像村級股份制經(jīng)濟(jì)那樣進(jìn)行宅基地權(quán)利固化。新增人口，除集體有指標(biāo)剩余可申請外，一般由購買或繼承等方式取得。

“規(guī)劃先行”是指按有堵有疏的原則，提前制定、檢討、修訂有關(guān)土地、村莊、控制性規(guī)劃。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)依照土地利用總體規(guī)劃，組織編制本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊規(guī)劃。城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員建造住宅應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊原則上不再安排單宗分散的宅基地。鼓勵(lì)集中建設(shè)村民公寓。支持在符合規(guī)劃的前提下，按照村集體經(jīng)濟(jì)組織配合政府征地情況、歷史留用地欠賬情況、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，拿出一部分用地規(guī)模和指標(biāo)專項(xiàng)用于解決村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求，并結(jié)合其土地守法情況具體分配，不違法用地的多給指標(biāo)，違法用地多的不給指標(biāo)，通過激勵(lì)機(jī)制把違法用地多發(fā)勢態(tài)控制住。

“承認(rèn)權(quán)利”是在前兩個(gè)原則的基礎(chǔ)上，逐步將小產(chǎn)權(quán)房分期分批合法化，中短期，宅基地及地上建筑物流轉(zhuǎn)允許在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）范圍內(nèi)進(jìn)行，遠(yuǎn)期允許在本市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。對集體工商業(yè)物業(yè)允許其進(jìn)行出售、出租、抵押等活動(dòng)。要承認(rèn)不少物業(yè)已經(jīng)被非本村戶籍家庭獲得的既成事實(shí)。但非本村戶籍家庭不得獲得新增宅基地指標(biāo)。

“設(shè)置門檻”針對目前無合法產(chǎn)權(quán)證的物業(yè)，如符合政府設(shè)定的轉(zhuǎn)正條件，可申請補(bǔ)繳有關(guān)稅費(fèi)，辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。門檻的設(shè)定既要鼓勵(lì)持有者主動(dòng)辦理手續(xù)，又要嚴(yán)厲打擊惡意違建等行為。

同時(shí)，還要堅(jiān)持制度建設(shè)和打擊違建結(jié)合，打擊和疏導(dǎo)結(jié)合的思路，嚴(yán)肅查處違法建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法。一是建立“首問負(fù)責(zé)制”，城管部門可與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）聯(lián)合建立打擊違建領(lǐng)導(dǎo)小組，在城管部門掛牌，公安、規(guī)劃、土地執(zhí)法等部門和村集體經(jīng)濟(jì)組織緊密配合，嚴(yán)肅工作紀(jì)律和作風(fēng)；二是加強(qiáng)制度建設(shè)，細(xì)化違法建設(shè)的處罰規(guī)定，通過罰款、拆除、治安處罰等多重懲罰措施對違法建設(shè)予以依法處理；三是部門聯(lián)動(dòng)開展綜合治理，對違法建設(shè)多發(fā)的“城中村”，嚴(yán)格執(zhí)行對違法建設(shè)停止供水、供電、供氣的規(guī)定，公安、消防、稅務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢等部門對涉嫌違法建設(shè)的村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民、所屬街道開展全面稽查工作，全力查找違法線索。

（二）“五維”模式下的“轉(zhuǎn)正”政策

針對小產(chǎn)權(quán)房權(quán)屬復(fù)雜、歷史遺留問題多、政策變遷等多種因素，必須區(qū)別對待，重點(diǎn)考慮五個(gè)維度的屬性，采取不同的政策：時(shí)間點(diǎn)、持有人和地權(quán)人分離、規(guī)劃條件、權(quán)源深度、土地用途。

時(shí)間點(diǎn)是指物業(yè)的建設(shè)時(shí)間不同，門檻不同。時(shí)間點(diǎn)主要有：①過去政府重大小產(chǎn)權(quán)房政策發(fā)布日；②最新的小產(chǎn)權(quán)房處理政策發(fā)布日；③政府確定的特定土地利用現(xiàn)狀或衛(wèi)星圖像拍攝日。一般在時(shí)間點(diǎn)之后發(fā)生的建設(shè)，從嚴(yán)處理，補(bǔ)交稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更高。

持有人和地權(quán)人分離是指要區(qū)分物業(yè)的現(xiàn)在持有人是不是土地使用權(quán)人，如果二者一致，由地權(quán)人辦理登記手續(xù)；如果土地上既有地權(quán)人，又有住房購買持有人，則由持有人辦理土地共有產(chǎn)權(quán)分割登記手續(xù)；如果全部住房由購房人持有，則由購房人單獨(dú)登記。原則上，持有人補(bǔ)交稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更高。

規(guī)劃條件是指按最新的規(guī)劃，如果不符合，則單列調(diào)查備案，不得辦理登記，保持現(xiàn)狀并擇機(jī)拆除，或者鼓勵(lì)異地集中建設(shè)，遷騰出來的土地用于實(shí)施城市規(guī)劃意圖。符合規(guī)劃的優(yōu)先予以登記。

權(quán)源深度是指考慮到我國在1980和90年代各項(xiàng)管理法律、政策本身不夠規(guī)范的環(huán)境下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至一些部門出于各種動(dòng)機(jī)批準(zhǔn)建設(shè)，但后期又未能辦理登記的情況，如果能提供部分真實(shí)權(quán)源的，可降低門檻；如果不能提供任何權(quán)源的（完全違法），不僅要補(bǔ)交稅費(fèi)，還應(yīng)該給予經(jīng)濟(jì)處罰。房地產(chǎn)登記不僅要審查土地權(quán)源，還要審查房屋權(quán)源。另外，超標(biāo)準(zhǔn)面積越多，稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越高。

土地用途是指占用耕地且不符合土地規(guī)劃的，一律拆除；占用存量建設(shè)用地和未利用地的，從寬處理。

有部分權(quán)源的物業(yè)補(bǔ)繳稅費(fèi)的基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)如下：在短期房產(chǎn)稅難以出臺的情況下，借鑒國有土地稅制，重點(diǎn)征收土地增值稅和行政性規(guī)費(fèi)：

1.土地增值稅。按照周邊國有土地同用途最新基準(zhǔn)地價(jià)的20%～50%，參照權(quán)源深度差別征收。轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物（以下簡稱轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)）并取得收入的單位和個(gè)人，為土地增值稅的納稅義務(wù)人（以下簡稱納稅人），應(yīng)當(dāng)依照本條例繳納土地增值稅。由于1993年頒布的《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》只對國有土地納稅，所以繼續(xù)修改該條例。目前也可以土地增值收益基金的方式收取此類費(fèi)用。

2.城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加。城市維護(hù)建設(shè)稅是對從事工商經(jīng)營，繳納增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅的單位和個(gè)人征收的一種稅。城建稅采用地區(qū)差別比例稅率，共分三檔。教育費(fèi)附加是對繳納增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅的單位和個(gè)人，就其實(shí)際繳納的稅額為計(jì)算依據(jù)征收的一種附加費(fèi)?？蓵壕徴魇?，待今后存量交易時(shí)進(jìn)行。

3.契稅和印花稅。契稅是以所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移變動(dòng)的不動(dòng)產(chǎn)為征稅對象，向產(chǎn)權(quán)承受人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅?？砂?%～2%差別征收。

4.城市建設(shè)配套費(fèi)。按地方標(biāo)準(zhǔn)足額征收。

另外，必須轉(zhuǎn)為國有土地的，方可補(bǔ)繳土地出讓金，村集體也可以土地抵交出讓金。

五、結(jié)論

本文討論了小產(chǎn)權(quán)房發(fā)生的制度根源在于國家有關(guān)制度供給不足，長期不承認(rèn)集體土地?fù)碛械耐恋匕l(fā)展權(quán)，不允許農(nóng)民參與土地收益分配，加之房價(jià)高企和逐利性機(jī)會主義等行為，使問題日益嚴(yán)重。在基本治理途徑上，前提是建立合理的房地產(chǎn)稅制，通過構(gòu)建政府和小產(chǎn)權(quán)房持有人之間的利益分割機(jī)制，誘導(dǎo)雙方合作，逐步將小產(chǎn)權(quán)房合法化，促進(jìn)土地資源利用的合理化和社會公平雙重目標(biāo)達(dá)成。基于經(jīng)濟(jì)學(xué)分析和經(jīng)驗(yàn)的借鑒，針對廣州市的特點(diǎn)，在具體治理政策上，應(yīng)采取“固化宅地、規(guī)劃先行、承認(rèn)權(quán)利、設(shè)置門檻”原則。通過有關(guān)稅收和行政規(guī)費(fèi)征繳的手段，分期分批分類型逐步破解小產(chǎn)權(quán)房難題。細(xì)節(jié)性的政策，應(yīng)廣泛征求社會各界意見，統(tǒng)籌兼顧各方利益，由地方人大以立法立法方式出臺。

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Causes,Methods and Policies of the Management of Houses with Limited Property Rights： A Case Study of Guangzhou

Zhang Peng

Under the specific institutions of land,with the development of urbanization,houses with limited property rights (HLPR) comes into being.The causes include: the shortage of institution supply,denying the right of land development belongs to village collectives,prohibiting the farmer involves in distribution of land revenues,high housing price and opportunistic action of chasing the interests in construction and purchase housing.It is obligatory to construct the real estate tax institution，to tax the profit of houses with limited property rights transactions,including property tax and land value increment tax.In the meantime,by the way of taxation and fee payment，HLPR can be legalization according to the types of different cases.It is necessary to approve the land development right of collectively owned land and adjustment certain institution and policy，in order to solve the HLPR problem thoroughly.

houses with limited property rights; management; cause; method

F293.3

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.06.010

張鵬，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院土地與房地產(chǎn)管理系副教授，博士，主要從事土地經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)政策、土地政策研究。

（責(zé)任編輯：盧小文）

教育部人文社科課題“土地準(zhǔn)征收與補(bǔ)償?shù)脑?、?biāo)準(zhǔn)與政策研究：土地發(fā)展權(quán)視角”（14YJA630090）資助、2014年廣州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“廣州建設(shè)用地市場體系研究：框架、規(guī)范和政策”（14G45）支持。