包宗華

建設(shè)住房需要大量的資金，因而在1988年頒發(fā)23號文以前的歷次房改文件中，都把理順住房資金（含建房與購房資金），作為一個(gè)重要的問題提出來。其中重要的理念有二：一是，住房資金由政府、単位和居民共同負(fù)擔(dān)；二是，房改前供應(yīng)住房資金的渠道在房改后不要改變。

在醞釀起草23號文送審稿時(shí)，情況有了一個(gè)較大的變化，就是23號文做出了實(shí)行住房分類供應(yīng)制度的決定，資金供應(yīng)理應(yīng)做相應(yīng)的改變。當(dāng)時(shí)的分析是：對高收入者供應(yīng)商品房，由房地產(chǎn)商籌措建設(shè)資金，高收入者出資買房，無須政府出資；對中低收入者供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用住房，在出讓土地和稅收方面給予優(yōu)惠的前提下，應(yīng)做到保本微利，政府只需提供啟動(dòng)資金；對最低收入者供應(yīng)廉租屋，建設(shè)資金和租金補(bǔ)貼都由政府負(fù)擔(dān)。

當(dāng)時(shí)有兩個(gè)問題存在不同意見而猶豫不決。一是，當(dāng)時(shí)了解到，英、美、新等國的保障房資金主要由中央政府撥給。而上世紀(jì)八九十年代我國中央財(cái)政比較緊迫。此前每年建設(shè)住房的資金，雖然中央政府的投資占有比較重要的地位，但大頭是地方政府和單位承擔(dān)的，因而應(yīng)否把中央政府負(fù)擔(dān)適當(dāng)比例的住房資金寫入文件就猶豫不決。二是，當(dāng)時(shí)媒體刊登了許多反對企事業(yè)單位“辦社會”的文章，并把單位幫助職工解決住房問題列為“辦社會”的一種表現(xiàn)予以反對。而另一種意見是，我國政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，應(yīng)該允許經(jīng)濟(jì)條件好的企事業(yè)單位參與建設(shè)保障房，讓他們在解決住房問題方面為國分憂。由于在以上兩個(gè)重要問題上有不同意見，又由于此前的房改文件都是具有法律效力的“國發(fā)”文件，因而決定在送審稿中不寫住房資金問題。也就是說，住房資金問題先按此前的文件執(zhí)行，在執(zhí)行中積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)再做補(bǔ)充修改。后來，在正式頒發(fā)的23號文中，卻加入一條資金來源的內(nèi)容，即在廉租屋條文中寫上廉租屋“也可以由政府或單位出資興建”。文件發(fā)出不久就收到不少反映：廉租屋是政府行為，應(yīng)刪去“單位”二字。這些年的實(shí)踐也證明，沒有發(fā)生過單位出資建廉租屋的事。

一、在執(zhí)行中碰到的一大遺憾

此前，中央政府下?lián)苜Y金主要是以下兩筆：一是財(cái)政部門向有關(guān)行政單位和事業(yè)單位下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)；二是國家計(jì)委向有關(guān)單位下?lián)艿幕ㄍ顿Y。23號文頒發(fā)后，曾向這兩個(gè)部門的同志了解，今后這兩個(gè)部門下?lián)苜Y金中所含的住房建設(shè)資金能否繼續(xù)下?lián)??；卮鹗?，這兩個(gè)部門以前每年下?lián)艿馁Y金從未注明過其中含有住房建設(shè)資金。那么，這些單位的住房建設(shè)資金是從哪里來的？經(jīng)向一些單位了解，他們以前的住房建設(shè)資金，是從能夠到手的各種資金（含中央政府下?lián)艿模┲泄?jié)省出來或者千方百計(jì)擠出來的。有的單位條件和運(yùn)氣好，一兩年就可以擠出建設(shè)一兩幢住房的資金；有的單位條件和運(yùn)氣不好，三五年甚至更長的時(shí)間都擠不出建房資金。事情弄清楚后使我們明白，靠房改文件中寫上一句原有住房建設(shè)資金渠道不變，并不能要求中央政府出資支持保障房。因而，從1998年頒發(fā)23號文以后的10年時(shí)間里，我國的保障房建設(shè)一直沒有得到中央政府的資金支持，成為這一段時(shí)間我國保障房建設(shè)嚴(yán)重偏少的一條重要原因，并成為一大遺憾。

后來我們又進(jìn)一步了解到，英美等國的住房保障資金，都是作為?？盍腥雵邑?cái)政預(yù)算，經(jīng)議會通過后由中央政府?？钕?lián)?。此前我國那種沒有專款下?lián)?，而靠各單位千方百?jì)、通過各種渠道去擠資金的辦法，是一種不規(guī)范、無法律保障的辦法。

這才使我們逐步地弄清楚造成這一大遺憾有兩條原因：一是，對此前中央政府沒有專款下?lián)茏》抠Y金的情況不了解；二是，對中央政府注資保障房的重大作用認(rèn)識不夠。后一條是通過“十二五”規(guī)劃才提高了認(rèn)識。

二、在執(zhí)行中碰到的另一大遺憾

中央政府沒有資金支持，解決建設(shè)保障房資金的擔(dān)子就全部落在地方政府、特別是城市政府肩上。而進(jìn)入21世紀(jì)后，卻出現(xiàn)了地方財(cái)政收入比重不斷下降的問題，并主要表現(xiàn)在共享稅的調(diào)整上。此前，共享稅都是地方得“大頭”或全部歸地方，幾經(jīng)調(diào)整，轉(zhuǎn)成了中央得“大頭”。這些年對幾項(xiàng)重要共享稅做的調(diào)整如下：增值稅中央與地方的分成比例原為50：50，2001年調(diào)整為75：25；印花稅原為50：50，1997年調(diào)整為80：20，2001年再次調(diào)整為94：6，2002年又調(diào)整為97：3；企業(yè)所得稅原為40：60，后來調(diào)整為50：50，2003年再次調(diào)整為60：40。個(gè)人所得稅，在1995-2001年為地方稅，2002年調(diào)整為50：50，2003年再次調(diào)整為60：40。

與此同時(shí)，地方有些其他稅收還在減少。以工商業(yè)稅收為例。對“三資”企業(yè)（港澳臺企業(yè)享受同等待遇）的所得稅，從獲利年度起“兩年免稅三年減半”，使得稅收甚少；企業(yè)增值稅3/4上繳中央，1/4省市分成，城市拿不到1/10；營業(yè)稅和附加費(fèi)歸地方，但是地方政府為招商采取退稅優(yōu)惠政策，通常退稅50%，許多城市退稅高達(dá)80%以上。特別是沿海“三資企業(yè)”比較集中的城市，出口退稅額度更大。2005年分稅制再次作了調(diào)整后，城市政府對“兩頭在外的企業(yè)”不但沒有直接的稅收，還要倒貼。民營企業(yè)也基本上享受這個(gè)政策。有人著文指出，全國的稅收，中央拿走52%，省和自治區(qū)拿走28%，留給省轄市縣只有20% （這幾個(gè)數(shù)字本人沒有條件核對，請有條件的同仁核實(shí)）。城市政府財(cái)政收入緊迫，就成為前些年保障房建設(shè)供應(yīng)嚴(yán)重偏少的另一個(gè)重要原因，并成為另一大遺憾。

由于稅收減少，許多城市政府不得不在土地出讓和房地產(chǎn)稅收方面“狠下功夫”，此“增”彼“減”，致使土地出讓和房地產(chǎn)稅收在城市財(cái)政收入的比重中占據(jù)了近一半或超過一半，成了廣大群眾批評的“土地財(cái)政”。

三、執(zhí)行中還有一個(gè)遺憾

行政和企事業(yè)單位可以建經(jīng)濟(jì)適用住房，我國有關(guān)文件是“放行”的。遺憾的是，在前些年的執(zhí)行中，可能受到反對單位“辦社會”的影響，對它的支持和重視都不夠，因而建設(shè)量相對偏少。在“十二五”規(guī)劃中，沒有包括單位建設(shè)保障房的內(nèi)容，就是明證。

順便指出，有些大型企事業(yè)單位，在出售完房改房后制定了一條“土政策”，主要內(nèi)容是：本單位職工住本單位大院，就近上下班，有利于工作和生活。因此本單位大院的住房如要出售，均由本單位回購，再賣給本單位新增加無住房的職工。因而，有人說這些單位的“土政策”，已經(jīng)把自己大院內(nèi)的住房改成了“另類的”經(jīng)濟(jì)適用住房。還有，有些城市已開始為公務(wù)員建設(shè)供應(yīng)“專用的”經(jīng)濟(jì)適用住房，雖然數(shù)量不多，卻已呈現(xiàn)方興未艾的態(tài)勢。以上情況，都值得重視和因勢利導(dǎo)。

四、幾點(diǎn)建議

（一）建議重申我國建設(shè)供應(yīng)保障房的資金，實(shí)行中央政府、地方政府、單位和居民共同負(fù)擔(dān)的原則。

（二）明確規(guī)定：保障房的建設(shè)和運(yùn)行資金，主要由中央政府和地方政府承擔(dān)，并通過規(guī)劃規(guī)定各方應(yīng)承擔(dān)的適當(dāng)比例；保障房資金應(yīng)列入中央和地方的規(guī)劃和財(cái)政預(yù)算，經(jīng)人大通過后作為?？钕?lián)軐?shí)施。

（三）解決“土地財(cái)政”問題。城市的財(cái)政收入，40%甚至50%以上來自土地（含房地產(chǎn)），世所罕見，很不正常。其要害是嚴(yán)重地影響城市可持續(xù)發(fā)展能力，并使土地出讓價(jià)格猛漲?，F(xiàn)在已經(jīng)到了下決心解決問題的時(shí)候。

（四）大力支特單位建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房。有人說，讓單位建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房，富的單位就會多建房，窮的單位只能少建甚至建不起房，很不公平。其實(shí)，在我國現(xiàn)有的條件下，出現(xiàn)一些不公平很難避免。例如，逐步地消減貧富差距，是社會主義制度的一項(xiàng)重要特征。由于這些年我們在這方面的工作不力，貧富差距反而有所擴(kuò)大。一些富豪，不僅住著套型碩大的豪宅，而且手里還握著幾套、十幾套甚至更多用以保值增值的住宅。與廣大中低收入者的住房難相比，就很不“公平”。又如，我國每年建設(shè)的保障房供不應(yīng)求，只好搖號供應(yīng)。搖到號的歡天喜地，搖不到號的垂頭喪氣，這也很不“公平”?？梢?，只有做到保障房供應(yīng)能全覆蓋中低收入者，全面實(shí)現(xiàn)中低收入者的住有所居，才能算得上基本做到了住房供應(yīng)的“大公平”。而讓單位力所能及地參與建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房，并完善規(guī)章、加強(qiáng)管理，使之健康運(yùn)行，就能增加一股建設(shè)保障房的力量。這正是一條加快保障房建設(shè)步伐，盡早實(shí)現(xiàn)住房供應(yīng)“大公平”的重要措施。

王春敏/責(zé)任編輯endprint