陳青山

(華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

一、問(wèn)題的提出

依法行政發(fā)軔于資本主義社會(huì)初期，是反專(zhuān)制、爭(zhēng)民權(quán)的資產(chǎn)階級(jí)憲政運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。[1]30然而，在現(xiàn)代社會(huì)它已成為行政機(jī)關(guān)普遍遵循的一項(xiàng)法治原則以及法治政府建設(shè)的必然要求。我國(guó)的依法行政建設(shè)工作在經(jīng)歷了十幾年的努力推進(jìn)后，各項(xiàng)制度建設(shè)日臻完善，在總體上也已取得顯著的成效，但是近年來(lái)卻呈現(xiàn)出“上快下慢”的不均衡性，主要表現(xiàn)為縣級(jí)政府層面難以與上級(jí)政府的依法行政推進(jìn)工作保持同步調(diào)，影響整個(gè)依法行政的實(shí)施進(jìn)展。筆者認(rèn)為造成這種不均衡局面主要是因?yàn)榭h級(jí)政府處在政府工作的第一線，承擔(dān)的任務(wù)繁重，面對(duì)的環(huán)境復(fù)雜；在經(jīng)濟(jì)GDP理念的導(dǎo)引以及政治晉升等因素的影響下，縣級(jí)政府的工作重點(diǎn)是“在有限的時(shí)間內(nèi)做盡可能多地體現(xiàn)政績(jī)的工作”，而不是把有限的資源浪費(fèi)在“見(jiàn)效慢”的依法行政推進(jìn)工作上，存在短期內(nèi)無(wú)法通過(guò)依法行政建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各方利益的片面認(rèn)識(shí)。換句話說(shuō)，造成縣級(jí)政府依法行政工作推進(jìn)困境的關(guān)鍵性緣由是其自身動(dòng)力不足?？h級(jí)政府在我國(guó)政權(quán)體系中處于基層，直接作出大量的涉及群眾利益的行政行為，其依法行政水平關(guān)系到我國(guó)的基本政策在基層的落實(shí)程度，關(guān)系到國(guó)家法律法規(guī)的執(zhí)行狀況，關(guān)系到我國(guó)法治政府目標(biāo)的實(shí)踐進(jìn)展。這說(shuō)明，在推進(jìn)依法行政建設(shè)方面，縣級(jí)政府在很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程。鑒于這種考量，筆者試圖以動(dòng)力作用機(jī)制為突破口探究推進(jìn)縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力要素構(gòu)成，改善依法行政的動(dòng)力結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政的整體動(dòng)力。

二、當(dāng)前我國(guó)基層依法行政的困境審視

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府以積極的姿態(tài)努力推進(jìn)依法行政建設(shè)：1993年，十四屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，首次以黨的文件形式確立了“各級(jí)政府要依法行政，依法辦事”；1997年，黨的十五大報(bào)告明確提出“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”；1999年7月國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)依法行政工作會(huì)議，并于同年11月出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》；2004年4月，國(guó)務(wù)院公布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》這一指導(dǎo)行政法治建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，明確提出：當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)依法行政的任務(wù)是“經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”；2008年，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，強(qiáng)調(diào)“充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)市縣政府依法行政的重要性和緊迫性”；2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，提出“加強(qiáng)法治政府建設(shè)的總體要求”。

縱覽依法行政這一演變歷程，可以清晰地發(fā)現(xiàn)我國(guó)依法行政的整體性發(fā)展軌跡是漸進(jìn)式的，而且是中央政府主導(dǎo)推進(jìn)的，這是由傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平等諸多因素共同決定的。盡管這種發(fā)展模式有效地推動(dòng)了我國(guó)的依法行政建設(shè)，法制建設(shè)迅速發(fā)展起來(lái)，但是也不可避免地帶來(lái)一系列問(wèn)題。這表明我國(guó)依法行政的實(shí)際推進(jìn)工作與現(xiàn)實(shí)社會(huì)治國(guó)理政的需求仍存在較大的差距，縣級(jí)政府層面尤為突出。筆者將其主要?dú)w納為以下幾個(gè)方面：

(一)縣級(jí)政府依法行政意識(shí)不科學(xué)

在我國(guó)縣級(jí)政府層面，人治思想、特權(quán)觀念普遍存在，科學(xué)的依法行政意識(shí)尚未普遍形成。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：其一，“視法為器”觀念根深蒂固，把法律視為治理地方事務(wù)的工具或手段；其二，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、地方政策凌駕于法律之上，出現(xiàn)只認(rèn)“簽字”、政策，不認(rèn)法律的現(xiàn)象；其三，縣級(jí)政府出于地方利益的考量，守法執(zhí)法帶有選擇性；其四，對(duì)依法行政的內(nèi)涵缺乏了解。簡(jiǎn)單地將“依法行政”理解為“律他”，缺少政府及其工作人員的“律己”。伴隨著法律意識(shí)的增強(qiáng)與權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，公眾對(duì)依法行政重要性的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻，行政權(quán)力得不到法律規(guī)范，任何違法行政、法外行政都會(huì)直接或間接侵犯公民的合法權(quán)益。[1]46

(二)縣級(jí)政府推進(jìn)依法行政的基礎(chǔ)薄弱

首先，2004年國(guó)務(wù)院公布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，進(jìn)一步明確“各級(jí)人民政府和政府各部門(mén)要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問(wèn)的作用?！盵2]然而，在目前的縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中，雖然設(shè)置了法制機(jī)構(gòu)但人員配備不足，法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)情況與承擔(dān)的實(shí)際工作任務(wù)不相適應(yīng)，根本不能發(fā)揮其在推進(jìn)依法行政工作中的作用。其次，依法行政的推進(jìn)過(guò)程是一個(gè)需要持續(xù)投入?yún)s見(jiàn)效緩慢的漸進(jìn)性工作。由于一些地方行政機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部工作調(diào)動(dòng)頻繁以及追求短期利益，導(dǎo)致一些地方發(fā)展思路經(jīng)常調(diào)整。因此，一些需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的發(fā)展方向和基礎(chǔ)性工作得不到長(zhǎng)期貫徹執(zhí)行。第三，存在“權(quán)與利相結(jié)合”、“權(quán)與責(zé)相分離”現(xiàn)象。尤其是當(dāng)本地方、部門(mén)利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，政府往往站在自身利益或官員個(gè)人利益最大化的角度思考，造成“做工作以部門(mén)利益為中心，辦事情以個(gè)人喜好為標(biāo)準(zhǔn)”。[3]162

(三)縣級(jí)政府依法行政的獎(jiǎng)懲不到位

在行政管理機(jī)制上，促進(jìn)基層政府依法行政的激勵(lì)機(jī)制和懲戒機(jī)制均沒(méi)有完全建立，導(dǎo)致基層政府沒(méi)有將依法行政真正擺上重要地位。[3]166中央如何實(shí)施對(duì)地方政府依法行政的監(jiān)督檢查，通過(guò)什么組織形式，運(yùn)用什么手段，如何調(diào)動(dòng)地方政府積極參與的積極性與責(zé)任感，國(guó)務(wù)院均沒(méi)有一個(gè)完整的計(jì)劃和組織安排，即缺少一個(gè)對(duì)地方政府依法行政監(jiān)督考核平臺(tái)。由于缺少這個(gè)有效平臺(tái)，導(dǎo)致地方政府對(duì)依法行政的重視程度大都處于自發(fā)狀態(tài)，地方政府有組織、有計(jì)劃、有安排的推進(jìn)依法行政自覺(jué)性不足。而在行政管理激勵(lì)機(jī)制方面，由于我們現(xiàn)在還未建立能夠有效整合地方政府推進(jìn)依法行政積極性與動(dòng)力支撐的地方政府“依法行政監(jiān)督考核平臺(tái)”，監(jiān)督考核工作沒(méi)有能夠硬性為年度考核具體指標(biāo)體系，導(dǎo)致國(guó)務(wù)院推進(jìn)依法行政的全面部署，在地方政府及其部門(mén)實(shí)踐中大打折扣。

(四)縣級(jí)政府依法行政的人員素質(zhì)不高

在縣級(jí)政權(quán)體系中，公務(wù)員習(xí)慣于用老辦法以及依據(jù)上級(jí)文件要求從事行政管理，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)業(yè)務(wù)和法律培訓(xùn)的為數(shù)不多，頻頻曝出“執(zhí)法的不懂法”、執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴等問(wèn)題，依法行政幾乎成為空談。近年來(lái)，在強(qiáng)制拆遷、城管執(zhí)法等領(lǐng)域發(fā)生的暴力執(zhí)法事件中就可以看出依法行政問(wèn)題的嚴(yán)峻性。

三、縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力機(jī)制分析

在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)情境下，加強(qiáng)縣級(jí)政府的依法行政具有重要意義。首先，縣級(jí)政府推進(jìn)依法行政能夠改善政府的形象和公眾對(duì)政府的信任，為政府更好地進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。第二，縣級(jí)政府依法行政可以為完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供有效的法律途徑。第三，縣級(jí)政府依法行政可以有力地推動(dòng)基層民主政治的發(fā)展，切實(shí)保障廣大基層群眾的政治權(quán)益。在此，筆者從縣級(jí)政府與依法行政的內(nèi)在關(guān)聯(lián)入手，找尋縣級(jí)政府依法行政的內(nèi)在動(dòng)力構(gòu)成。

(一)縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力作用模式：“利益—需要—?jiǎng)訖C(jī)—?jiǎng)恿Α袨椤蹦Ｊ?/h3>

在縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力作用模式中，將縣級(jí)政府和政府公務(wù)人員分別視為一個(gè)整體，每個(gè)整體都有自己的利益訴求并存在實(shí)現(xiàn)利益的需要。(見(jiàn)圖1)這種實(shí)現(xiàn)利益的需要?jiǎng)t決定了個(gè)體的行為動(dòng)機(jī)。在心理學(xué)中，動(dòng)機(jī)一般是指由特定需要引起的，欲滿足各種需要的特殊心理狀態(tài)和意愿。具有行為動(dòng)機(jī)的個(gè)體則被激發(fā)產(chǎn)生做出某種行為的動(dòng)力，最終個(gè)體借助產(chǎn)生的動(dòng)力作出各種行為。正是通過(guò)“利益產(chǎn)生需要，需要決定動(dòng)機(jī)，動(dòng)機(jī)激發(fā)動(dòng)力，動(dòng)力支配行為”這一作用鏈條，縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力源才得以形成。

圖1 “利益—需要—?jiǎng)訖C(jī)—?jiǎng)恿Α袨椤蹦Ｊ胶?jiǎn)圖

首先，將縣級(jí)政府作為一個(gè)整體，在我國(guó)現(xiàn)有的政治體制下，它必然要實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)公共利益最大化表達(dá)，繼而產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)本地公共利益最大化表達(dá)的需要，由此決定了縣級(jí)政府采取下一步行動(dòng)的動(dòng)機(jī)，正是從這種動(dòng)機(jī)出發(fā)縣級(jí)政府才獲得要推進(jìn)依法行政的動(dòng)力。此外，只要存在利益實(shí)現(xiàn)需要，就可以產(chǎn)生持續(xù)不斷的動(dòng)力，并且循環(huán)往復(fù)，直至最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其次，從需要?jiǎng)訖C(jī)理論出發(fā)，每個(gè)人都有自我實(shí)現(xiàn)的需要，在政府機(jī)關(guān)中工作的政府公務(wù)人員在利用工作為群眾謀取公共利益的同時(shí)，獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益是其應(yīng)有的選擇，即通過(guò)工作做出政績(jī)后被提拔重用，從而獲得政治晉升以及實(shí)現(xiàn)生活條件改善等。

(二)縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力構(gòu)成剖析

為了更好地把握縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力作用模式，必須剖析縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力源的構(gòu)成。在此，縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力主要包括兩類(lèi)：一類(lèi)是利益型動(dòng)力，一類(lèi)是內(nèi)壓型動(dòng)力。利益型動(dòng)力包括經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)力、政治利益動(dòng)力、理念轉(zhuǎn)變動(dòng)力、改革利益動(dòng)力；內(nèi)壓型動(dòng)力主要是指由政績(jī)考核和行政問(wèn)責(zé)對(duì)縣級(jí)政府及其工作人員造成的內(nèi)部壓力而形成的動(dòng)力源。借助“利益—需要—?jiǎng)訖C(jī)—?jiǎng)恿Α袨椤边@一動(dòng)力作用模式就可以較好地解釋這兩類(lèi)動(dòng)力是如何發(fā)揮推進(jìn)縣級(jí)政府依法行政作用的。

1.利益型動(dòng)力

第一，經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)力?？h級(jí)政府依法行政能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，依法行政與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，才能為依法行政不斷增添動(dòng)力。依法行政作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)力量和保障力量，其全面推進(jìn)無(wú)法脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)條件。[1]43按照馬克思主義的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑又反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，縣級(jí)政府依法行政屬于上層建筑的范疇，其建設(shè)程度則是由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的；而當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的水平又會(huì)受到縣級(jí)政府依法行政水平的影響。因此，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與縣級(jí)政府依法行政之間是一個(gè)相互依賴(lài)、相互作用的利益關(guān)系，只有堅(jiān)持依法行政與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，才能為依法行政不斷增添動(dòng)力。其次，加強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求。目前，我國(guó)正處在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行邏輯不能再依靠“全能型政府”的強(qiáng)力管控，而是需要一種公平正義的力量來(lái)維護(hù)，這就對(duì)政府提出了更高的要求。顯然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯的維持需要依靠法律制度來(lái)保證，具體地說(shuō)就是需要各級(jí)政府依法行政。第三，受我國(guó)歷史因素的影響，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”已經(jīng)內(nèi)化為各級(jí)政府工作的第一要?jiǎng)?wù)。然而，經(jīng)濟(jì)建設(shè)離不開(kāi)法律環(huán)境的影響，縣級(jí)政府要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，必然要尋求一種異于命令或政策指令管理方式的的新型管理方式——依法行政，因?yàn)樗哂泻戏ɑ臋?quán)威。通過(guò)這種合法化的權(quán)威，有助于構(gòu)造良好有序的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。

第二，政治利益動(dòng)力?？h級(jí)政府依法行政能夠提高政治社會(huì)穩(wěn)定。隨著社會(huì)主義民主政治建設(shè)的發(fā)展，公民權(quán)利意識(shí)迅速崛起以及非營(yíng)利組織的大量出現(xiàn)，公眾渴望更多地享有權(quán)利，更好地表達(dá)利益訴求。然而，受體制不順、機(jī)制不健全等因素的影響，公民的合理訴求無(wú)法得到及時(shí)滿足，久而久之就會(huì)導(dǎo)致矛盾積聚，甚至可能引發(fā)群體性事件，而且大多數(shù)群體性事件最初都發(fā)生在縣級(jí)政府層面及以下，給當(dāng)前中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定格局帶來(lái)較大的威脅?？h級(jí)政府則要扮演群體性事件的主要對(duì)象和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的實(shí)施主體兩個(gè)角色。[4]為了解決這種角色上的沖突，縣級(jí)政府必然要盡最大努力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，因而其會(huì)自覺(jué)地推進(jìn)依法行政，引導(dǎo)人民群眾在公平正義的法律框架內(nèi)合理合法地表達(dá)利益訴求，走制度化維權(quán)道路，這樣的方式既可以獲得民眾的信任和認(rèn)同感，又可以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

第三，理念轉(zhuǎn)變動(dòng)力。理念轉(zhuǎn)變有助于增加縣級(jí)政府依法行政自覺(jué)性。首先，黨的十七大報(bào)告中提出要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，將服務(wù)型政府確立為行政管理體制改革的目標(biāo)模式。在公共管理的學(xué)科領(lǐng)域中，我國(guó)服務(wù)型政府的內(nèi)涵包括廉潔、公正、高效、民主、法治、責(zé)任等，標(biāo)志著政府管理理念正在實(shí)現(xiàn)由“管理者”到“服務(wù)者”的轉(zhuǎn)變。理念的影響是一個(gè)逐漸滲透的過(guò)程，政府管理理念的完善和法治觀念的增強(qiáng)將提升縣級(jí)政府依法行政的道德自覺(jué)性，推進(jìn)政府治理轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供制度保障。其次，2011年《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)發(fā)布，這不僅標(biāo)志我國(guó)法律制度建設(shè)邁上新的臺(tái)階，把國(guó)家各項(xiàng)工作、社會(huì)各個(gè)方面納入了法治化軌道，而且還顯示出我國(guó)法治理念的增強(qiáng)，推進(jìn)政府依法行政、公民依法辦事、社會(huì)依法而建的局面的形成，這些都為依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第三，縣級(jí)政府依法行政的推進(jìn)需要與基層公務(wù)員觀念轉(zhuǎn)變和法律素質(zhì)提高形成良性互動(dòng)。公務(wù)員是一切行政活動(dòng)的最終實(shí)施者，他們的責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)和綜合素質(zhì)的高低，直接影響著依法行政的進(jìn)程。[1]44

第四，改革利益動(dòng)力。改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)倒逼縣級(jí)政府自覺(jué)推進(jìn)依法行政?！笆濉睍r(shí)期是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)體制改革還是政治體制改革，都存在諸多的問(wèn)題或者阻力，但是全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須通過(guò)改革才能實(shí)現(xiàn)，而發(fā)展也只有通過(guò)改革才能實(shí)現(xiàn)。我國(guó)目前進(jìn)行政治體制改革的目標(biāo)是，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治，健全社會(huì)主義法制，切實(shí)保障人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利；經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是，到2020年建立起完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。要想實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，就必須具備良好的法律環(huán)境，就必須推動(dòng)依法行政，不僅在國(guó)家層面，還要在基層層面推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政。縣級(jí)政府依法行政能夠合法處理各種基層社會(huì)矛盾，為改革掃清障礙，加快改革步伐；同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)改革成果民有、民享，更好地惠及民眾。

2.內(nèi)壓型動(dòng)力

內(nèi)壓型動(dòng)力是指在縣級(jí)政府及其工作人員組成的整個(gè)系統(tǒng)中，由政績(jī)考核、行政問(wèn)責(zé)對(duì)該系統(tǒng)造成的內(nèi)部壓力而產(chǎn)生的動(dòng)力源。這類(lèi)動(dòng)力能夠支持并強(qiáng)化以上四種利益型動(dòng)力，是內(nèi)在動(dòng)力的重要構(gòu)成。第一，縣級(jí)政府績(jī)效考核產(chǎn)生的“政績(jī)動(dòng)力”。近幾年，政府效能建設(shè)的研究熱潮興起，各地不同層級(jí)的政府紛紛加入政府績(jī)效建設(shè)的大潮。政府績(jī)效是地方發(fā)展水平或者地方競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)的綜合反映，不僅包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基本公共服務(wù)均等化水平、政府形象等指標(biāo)，還包括法治政府建設(shè)的指標(biāo)。依法行政實(shí)施情況則包括在法治政府建設(shè)當(dāng)中。因此，基層政府為了提高政府效能建設(shè)水平，必然要自覺(jué)推進(jìn)依法行政并以此創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。近年來(lái)，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域不少專(zhuān)家學(xué)者已經(jīng)探討法治政府建設(shè)的指標(biāo)，但是缺少縣級(jí)政府依法行政這一考核指標(biāo)的細(xì)化研究，在當(dāng)前國(guó)務(wù)院不斷推進(jìn)基層依法行政的進(jìn)程中這一方向?qū)⒊蔀閷W(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。第二，基層行政執(zhí)法問(wèn)責(zé)制產(chǎn)生的“大棒式”動(dòng)力。行政執(zhí)法責(zé)任制能夠促使行政職權(quán)和行政職責(zé)一體化，責(zé)任明確化，以責(zé)任制促使和保證法定職責(zé)的落實(shí)，通過(guò)約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)依法行政的目的，督促行政執(zhí)法人員樹(shù)立依法行政的觀念，維護(hù)政府權(quán)威。近年來(lái)，我國(guó)依法行政建設(shè)已取得一定成效，但是基層違法行政現(xiàn)象仍然普遍存在。因此，建立對(duì)不依法行政的責(zé)任追究制度顯得極其必要，通過(guò)這種威懾力量的干涉，使其成為政治官員的內(nèi)部動(dòng)力，進(jìn)而推動(dòng)政府依法行政。[5]

四、提升縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力作用的對(duì)策及建議

沒(méi)有法律是萬(wàn)萬(wàn)不能的，但有了法律也并不是萬(wàn)能的。制定好的法律得不到執(zhí)行，亦如同沒(méi)有法律。近年來(lái)，我國(guó)的法治建設(shè)正在發(fā)生轉(zhuǎn)變：從盲目追求立法到更加注重法律的執(zhí)行，從嚴(yán)格監(jiān)督行政相對(duì)人守法到一并注重行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事。[6]經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的努力，我國(guó)的依法行政已經(jīng)取得顯著成效，但是與形勢(shì)發(fā)展的要求還有不小差距，尤其是在縣級(jí)及以下層面。比如，一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的意識(shí)有待增強(qiáng)，依法辦事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的狀況亟須改變等?；谏衔膶?duì)縣級(jí)政府依法行政的現(xiàn)狀審視，以及縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力構(gòu)成分析，筆者認(rèn)為，在今后推進(jìn)縣級(jí)政府依法行政的道路上還需要做出以下努力：

(一)深植一種理念：增強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政的意識(shí)和能力

縣級(jí)政府在學(xué)法、守法和用法三個(gè)方面影響著全社會(huì)依法行政的生態(tài)環(huán)境。在公民意識(shí)崛起的現(xiàn)代社會(huì)，人民群眾的民主法治意識(shí)和政治參與積極性提高，維護(hù)自身合法權(quán)益的要求強(qiáng)烈，對(duì)政府工作提出了更高的要求，依法行政成為不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。優(yōu)化提升縣級(jí)政府依法行政的意識(shí)主要依賴(lài)以下途徑：(1)增強(qiáng)法治宣傳教育，培養(yǎng)法治信仰。法治就是法律之治，當(dāng)憲法法律在一個(gè)國(guó)家具有最高的權(quán)威和尊嚴(yán)的時(shí)候，社會(huì)才能形成依法辦事的意識(shí)，政府才能形成依法行政的意識(shí)，這樣才能形成良好的法治環(huán)境。[7]10“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)”[8]。因此，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，加強(qiáng)法治信仰的培養(yǎng)都是法治建設(shè)的重要任務(wù)，更是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。(2)健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度。鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！盵9]法治政府必須破除特權(quán)思想，實(shí)現(xiàn)“破人治、立法治”的轉(zhuǎn)變。因此，市縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法，增強(qiáng)依法行政、依法辦事意識(shí)，自覺(jué)運(yùn)用法律手段解決各種矛盾和問(wèn)題。市縣政府要建立健全政府常務(wù)會(huì)議學(xué)法制度；建立健全專(zhuān)題法制講座制度，制訂年度法制講座計(jì)劃并組織實(shí)施；建立健全集中培訓(xùn)制度，做到學(xué)法的計(jì)劃、內(nèi)容、時(shí)間、人員、效果“五落實(shí)”。(3)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職前的法律知識(shí)考查和測(cè)試。對(duì)擬任市縣政府及其部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，在任職前考察時(shí)要考查其是否掌握相關(guān)法律知識(shí)以及依法行政情況，必要時(shí)還要對(duì)其進(jìn)行相關(guān)法律知識(shí)測(cè)試，考查和測(cè)試結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為任職的依據(jù)。(4)加大公務(wù)員錄用考試法律知識(shí)測(cè)查力度。在公務(wù)員考試時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加法律知識(shí)在相關(guān)考試科目中的比重。對(duì)從事行政執(zhí)法、政府法制等工作的公務(wù)員，還要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的法律知識(shí)考試。(5)強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)。市縣政府及其部門(mén)要定期組織行政執(zhí)法人員進(jìn)行依法行政知識(shí)培訓(xùn)，培訓(xùn)情況、學(xué)習(xí)成績(jī)應(yīng)當(dāng)作為考核內(nèi)容和任職晉升的依據(jù)之一。[注]參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào))，2008年6月18日。

(二)改進(jìn)一項(xiàng)評(píng)估：提出更加符合實(shí)際的政府績(jī)效評(píng)估辦法

長(zhǎng)期以來(lái)，舊有的政府績(jī)效評(píng)估對(duì)經(jīng)濟(jì)GDP情有獨(dú)鐘，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是各級(jí)政府官員的首要任務(wù)。不可否認(rèn)的是，“經(jīng)濟(jì)GDP”的考核方式在很大程度上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，過(guò)度熱衷經(jīng)濟(jì)建設(shè)容易造成社會(huì)人文、法治建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等人性?xún)r(jià)值追求缺失，這種不均衡必然會(huì)為社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展埋下隱患，甚至有可能引發(fā)劇烈的社會(huì)沖突或矛盾。此外，2010年10月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，其中第26條規(guī)定：“加強(qiáng)依法行政工作考核、科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)并納人地方各級(jí)人民政府目標(biāo)考核、績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，將考核結(jié)果作為對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容?！边@項(xiàng)規(guī)定明確提出將依法行政考核結(jié)果作為各級(jí)人民政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，考核對(duì)象從一般的執(zhí)法人員擴(kuò)大到領(lǐng)導(dǎo)干部，突顯出更高的科學(xué)性。但分析現(xiàn)有的依法行政考核辦法得出，以政府機(jī)構(gòu)為主的自我評(píng)議在考核當(dāng)中占有絕對(duì)權(quán)重，政府以外(以問(wèn)卷調(diào)查、專(zhuān)家評(píng)審、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、人大政協(xié)評(píng)議等形式)的外部評(píng)議所占權(quán)重較低，有些地方甚至全都是政府自我測(cè)評(píng)。這樣的考核工作，其公正性受到質(zhì)疑是在所難免的。因而，必須優(yōu)化現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估辦法，深掘推進(jìn)各級(jí)政府依法行政的動(dòng)力。首先，引入“法治GDP”考核指標(biāo)，建立具體的、可操作的依法行政考核指標(biāo)體系。建設(shè)法治國(guó)家與發(fā)展經(jīng)濟(jì)一樣，需要來(lái)自政府方面的強(qiáng)大動(dòng)力，而包含了“法治GDP”在內(nèi)的較為全面的政績(jī)考核指標(biāo)則恰恰能夠提供這樣的動(dòng)力。[7]9其次，建立政府自我評(píng)價(jià)和政府外評(píng)價(jià)相結(jié)合的協(xié)同評(píng)價(jià)主體。評(píng)價(jià)主體既要包括一定比例的政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，如法制機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)等，又要包括一定比例的社會(huì)化主體，如專(zhuān)家學(xué)者、非營(yíng)利組織、普通公眾等，一方面要保證公眾參與度，另一方面還要保證考核評(píng)價(jià)的公正性。第三，優(yōu)化政府績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，保證依法行政考核辦法的穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)性。僵化的考核標(biāo)準(zhǔn)雖然能夠保證各級(jí)政府穩(wěn)步推進(jìn)依法行政工作，但是卻難以適應(yīng)不斷變化的法治實(shí)踐；變動(dòng)頻繁的考核標(biāo)準(zhǔn)雖然能夠符合變化發(fā)展的新情況，但卻破壞政策連續(xù)性，不利于調(diào)動(dòng)執(zhí)行者的積極性。因此，必須改進(jìn)考核標(biāo)準(zhǔn)，按照實(shí)際情況確定比例，依法行政考核工作的常規(guī)類(lèi)內(nèi)容占有一定的比例，依法行政定期推進(jìn)情況類(lèi)的內(nèi)容考核占有剩余的比例。同時(shí)，還要更好地體現(xiàn)出整體性協(xié)調(diào)、分階段推進(jìn)的工作原則?？傊ㄟ^(guò)對(duì)舊有的政府績(jī)效考核體系改善，引入“法治GDP”，以求達(dá)到增強(qiáng)政府推進(jìn)依法行政動(dòng)力的目的。

(三)實(shí)踐一種機(jī)理：保證依法行政常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)

1.形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府落實(shí)、協(xié)調(diào)推進(jìn)”的依法行政工作格局

推進(jìn)依法行政關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)在落實(shí)。首先，推進(jìn)依法行政的規(guī)劃與計(jì)劃，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第40條提出，“各級(jí)人民政府和政府各部門(mén)要結(jié)合本地方、本部門(mén)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，制定落實(shí)本綱要的具體辦法和配套措施，確定不同階段的重點(diǎn)，有計(jì)劃、分步驟地推進(jìn)依法行政，做到五年有規(guī)劃、年度有安排，將本綱要的規(guī)定落到實(shí)處。”其次，推進(jìn)縣級(jí)政府依法行政報(bào)告制度?？h政府每年要向本級(jí)人大常委會(huì)和上一級(jí)政府報(bào)告本地區(qū)推進(jìn)依法行政的進(jìn)展情況、主要成效、突出問(wèn)題和下一步工作安排。第三，加強(qiáng)市縣政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。健全市縣政府法制機(jī)構(gòu)，使機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與工作任務(wù)相適應(yīng)。政府法制機(jī)構(gòu)及其工作人員要切實(shí)增強(qiáng)做好新形勢(shì)下政府法制工作的責(zé)任感和使命感，不斷提高自身的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，努力當(dāng)好市縣政府及其部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在依法行政方面的參謀、助手和顧問(wèn)，在推進(jìn)本地區(qū)依法行政中充分發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、政策研究和情況交流等作用。[注]參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào))，2008年6月18日。

2.提高行政決策科學(xué)化水平

首先，縣級(jí)政府及其部門(mén)要建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序，推行重大行政決策聽(tīng)證制度，完善行政決策信息，增強(qiáng)行政決策透明度和公眾參與度。其次，堅(jiān)持以“決策前要合法性審查，決策中要集體決定制，決策后要評(píng)估反饋”的原則進(jìn)行決策，廣泛推行“五不決策”，即“未經(jīng)調(diào)研不決策、未經(jīng)專(zhuān)家咨詢(xún)不決策、未廣泛聽(tīng)取民意或多數(shù)群眾不擁護(hù)不決策、未經(jīng)合法性論證不決策、未經(jīng)會(huì)議集體討論不決策”，努力推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化和法制化。[10]第三，行政首長(zhǎng)是行政決策責(zé)任的第一人，按照“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則實(shí)施責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與決策責(zé)任相統(tǒng)一。

3.加大行政行為監(jiān)督力度

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵11]行政權(quán)是把雙刃劍，既有積極的一面，又有消極的一面，依法行政就是要合理使用行政權(quán)。第一，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，借助新媒體拓寬群眾監(jiān)督渠道，認(rèn)真調(diào)查、核實(shí)人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問(wèn)題，及時(shí)依法做出處理；對(duì)社會(huì)影響較大的問(wèn)題，要及時(shí)將處理結(jié)果向社會(huì)公布。第二，積極推進(jìn)政府信息公開(kāi)以及各類(lèi)公開(kāi)辦事制度。嚴(yán)格按照政府信息公開(kāi)條例規(guī)定的內(nèi)容、程序和方式，及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公開(kāi)政府信息，確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)都實(shí)現(xiàn)了巨大發(fā)展，依法行政工作成效顯著。但是我們必須明確，依法行政是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，必須兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)和階段性，不僅要不斷開(kāi)拓創(chuàng)新，推動(dòng)依法行政長(zhǎng)久持續(xù)向前發(fā)展；而且還要正視依法行政的現(xiàn)狀，充分認(rèn)識(shí)到依法行政的階段性，以及各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)的差異性和特殊性，有計(jì)劃、有步驟地分類(lèi)推進(jìn)，保證依法行政的實(shí)效性。惟有如此，依法行政才能有序、穩(wěn)步地向前發(fā)展，才能不斷走向法治政府。[1]52-53目前，依法行政的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在基層，通過(guò)探究縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力結(jié)構(gòu)和機(jī)制，借此推動(dòng)我國(guó)依法行政的整體發(fā)展則是當(dāng)前和今后一段時(shí)期的重要方向。

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