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        中國油氣上游市場松動(dòng)?

        2014-03-27 10:08:20徐沛宇
        能源 2014年3期
        關(guān)鍵詞:探礦權(quán)競爭性國土

        徐沛宇

        盡管中國油氣上游市場長期被壟斷和禁錮,但此番國土資源部高調(diào)宣布退出機(jī)制的執(zhí)行,或許將是一道口子,從這里能看到打破壁壘、放開門檻的希望。

        2014年年初,國土資源部網(wǎng)站發(fā)布了一條貌似平淡無奇的小消息——“國土資源部成功競爭出讓14個(gè)區(qū)塊油氣探礦權(quán)”。這則消息看似不起眼,背后隱藏的深意卻引發(fā)了各界的高度關(guān)注和猜想。

        此次進(jìn)行競爭性出讓的油氣勘查區(qū)塊共17個(gè),分別位于銀額、南黃海、塔里木3個(gè)盆地,成功出讓的區(qū)塊有14個(gè)、面積67935.5平方千米。

        這是國土資源部有史以來第二次競爭性出讓油氣探礦權(quán),不過,這次出讓的區(qū)塊卻有點(diǎn)與眾不同,因?yàn)檫@些區(qū)塊里包括了曾被石油公司登記但未按法律要求完成最低投入,而被國土資源部依法收回的區(qū)塊。

        在改革的大趨勢下,中石化將下游銷售市場放開給民資入股,而能源局在中游輸配環(huán)節(jié)出臺(tái)了油氣管道公平開放的政策。根據(jù)公開信息來看,這是第一次油氣區(qū)塊被國土部從石油公司手中收回,這是否意味著國內(nèi)油氣上游市場閘門的開啟呢?

        國土部的“內(nèi)部困擾”?

        在中國的油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域,一向都是中石油、中石化、中海油三大石油央企,以及地方國企延長石油集團(tuán)這四家公司說了算,目前全國已登記的油氣資源勘查開發(fā)區(qū)域中,95%以上由中石油、中石化和中海油三大石油公司所控制。即使是后來成為獨(dú)立礦種的頁巖氣,也已有80%的區(qū)塊被四大油氣公司登記。

        盡管地盤已經(jīng)基本瓜分完畢,但勘探開發(fā)的效果并不盡如人意。國土資源部發(fā)布的《全國油氣資源動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)2010》顯示,全國石油資源探明程度僅為34%,天然氣的探明程度則更低,只有18%。這表明大量的油氣資源尚未探明,潛力還很大。

        這一現(xiàn)狀的形成是有相關(guān)歷史淵源的。我國的油氣勘探開發(fā)起步較晚,在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件下,為了規(guī)范開發(fā)和提高效率,國家對(duì)油氣勘探開發(fā)制定了專營的政策。國務(wù)院1998年發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定:申請(qǐng)勘查石油、天然氣的,應(yīng)當(dāng)提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行石油、天然氣勘查的批準(zhǔn)文件,以及具有勘查單位法人資格。

        在此規(guī)定下,我國只有中石油、中石化、中海油和延長石油4家企業(yè)具有在國內(nèi)從事石油和天然氣勘查開發(fā)資質(zhì)。

        在準(zhǔn)入門檻高的同時(shí),我國《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》還規(guī)定,探礦權(quán)申請(qǐng)主要按照申請(qǐng)?jiān)谙鹊脑瓌t進(jìn)行登記,也就是說誰先申請(qǐng)就登記在誰名下。這就更容易導(dǎo)致四大油氣企業(yè)做出“圍而不探”的行為,也直接導(dǎo)致了目前油氣資源勘查高度集中的局面。

        其實(shí),監(jiān)管部門也想了一些辦法防止企業(yè)“跑馬圈地”,最直接的限制則是1998年國務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》對(duì)探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)作出了明確規(guī)定,希望增加探礦權(quán)的持有成本,使探礦權(quán)(申請(qǐng))人根據(jù)自身能力適度申請(qǐng)登記探礦權(quán),及時(shí)退出沒有取得勘查突破的區(qū)域。

        當(dāng)時(shí)規(guī)定,從第三個(gè)勘查年度起,探礦權(quán)每平方公里最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)最低為1萬元,1998年至今已過去了15年時(shí)間,探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)一直沒有調(diào)整,探礦權(quán)持有成本并不高。一旦登記了探礦權(quán),很少有企業(yè)主動(dòng)退出的。

        在1998年提出退出制之后,國土部2009年年底出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)有關(guān)問題的通知》再次強(qiáng)調(diào)了要建立退出制,該通知明確提出要建立勘查區(qū)塊退出機(jī)制,探礦權(quán)延續(xù)時(shí),不能提高勘查階段的,要縮減相應(yīng)勘查面積。

        “退出機(jī)制并不是完全沒有施行,只是沒有公開,沒有像此次一樣公開發(fā)布消息?!眹敛績?nèi)部某知情人士對(duì)《能源》記者說道。

        盡管曾有過退出事實(shí),但并不意味著這一規(guī)定被落在實(shí)處。一方面企業(yè)自身不想退出,另一方面,監(jiān)管部門的內(nèi)部也缺乏監(jiān)管的機(jī)制和能力。

        “作為監(jiān)管部門的國土部地質(zhì)勘查司力量比較薄弱,而礦產(chǎn)開發(fā)司則相對(duì)強(qiáng)勢,油氣資源勘探時(shí)經(jīng)常會(huì)涉及到固體礦產(chǎn),而兩司意見不免會(huì)有矛盾,地質(zhì)勘查司在發(fā)放和回收探礦權(quán)許可證時(shí)就往往受制于礦產(chǎn)開發(fā)司……”一位長期和國土部打交道的能源企業(yè)高管向記者解釋道。

        但這一解釋,被地質(zhì)勘查司的某官員否認(rèn),并向記者說道:“這是兩碼事,油氣勘查的事都?xì)w我司管理,跟開發(fā)司沒直接關(guān)系。”不過,該官員也坦陳:“之前可能存在人手不足的問題,現(xiàn)在要逐步規(guī)范起來,進(jìn)一步完善對(duì)相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行。”

        在區(qū)塊退出難以執(zhí)行的情況下,部分油氣資源區(qū)塊就難免存在投入不足的問題。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示,2006—2008年,我國油氣勘查投資分別為447億元、552億元和564億元,呈現(xiàn)出持續(xù)增長的勢頭,但每平方公里勘查投入在平均值上僅略高于法定最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)。由于一些重點(diǎn)勘查區(qū)域勘查投入較大,則可以推斷出有部分勘查區(qū)塊投入不足或沒有投入。

        收回或成常態(tài)

        盡管國土部此次發(fā)布的新聞稿中涉及區(qū)塊退出的文字僅有寥寥數(shù)語,但這背后卻有多年的籌備和醞釀。

        要清理石油公司投入不足的區(qū)塊,就要想好后路,如果不能進(jìn)行競爭性出讓,區(qū)塊收回后又該如何處置?因此,率先推出競爭性出讓政策,對(duì)執(zhí)行退出制,收回區(qū)塊尤為重要。

        在常規(guī)石油天然氣專營的情況下引入競爭機(jī)制并不容易,國土部從籌劃到實(shí)施前后歷時(shí)五年。據(jù)《能源》記者了解,國土部相關(guān)部門從2007年就開始準(zhǔn)備讓常規(guī)油氣區(qū)塊進(jìn)行競爭性出讓,但直到2012年才首次成功出讓。

        2012年2月15日,國土資源部完成首次常規(guī)油氣探礦權(quán)競爭性出讓——南黃海油氣探礦權(quán)競爭性出讓。當(dāng)時(shí)國土部發(fā)布的新聞稿稱,在油氣資源領(lǐng)域引入競爭機(jī)制,有利于促進(jìn)石油企業(yè)加大勘察投入,合理部署,優(yōu)化方案,加快勘察進(jìn)度,快速突破,對(duì)于提高我國油氣資源保障能力具有積極作用。

        時(shí)隔近兩年,常規(guī)油氣探礦權(quán)才進(jìn)行第二次競爭性出讓,同時(shí),國土部首次公開了其收回油氣區(qū)塊的消息。

        事情的進(jìn)展表面上看起來波瀾不驚,但平靜的水面下往往隱藏著暗涌?!耙?yàn)橛蜌忾_發(fā)是專營的,也就只能在四家中來回倒騰,所以過去退出制的執(zhí)行力度一直不是很大。正是因?yàn)檫@樣,常規(guī)油氣區(qū)塊競爭出讓的事情籌備了好幾年才推出來,這個(gè)過程一直不是很順利?!币晃徊辉妇呙膰敛肯嚓P(guān)工作人員對(duì)《能源》記者說道。

        在油氣區(qū)塊競爭性出讓的準(zhǔn)備過程中,退出制也在各方的角力下艱難前行。上述國土部工作人員表示,這些年國土部一直在盡力收回石油公司沒有達(dá)到要求的區(qū)塊,只是一直都比較低調(diào),收回的區(qū)塊雖不多,但有一些區(qū)塊的確已經(jīng)收回了。

        “現(xiàn)在國家要求要嚴(yán)格執(zhí)法,油氣勘探開發(fā)也會(huì)更加嚴(yán)格地按照規(guī)定來執(zhí)行,不達(dá)標(biāo)的就要求退出。尤其是現(xiàn)在頁巖氣作為獨(dú)立礦種進(jìn)行公開招標(biāo)后,如果不嚴(yán)格執(zhí)行退出制,那么可招標(biāo)的頁巖氣區(qū)塊就沒多少了,這也是推動(dòng)退出制更加嚴(yán)格執(zhí)行的一個(gè)因素?!?/p>

        盡管國土部多年來力推退出制更加嚴(yán)格的執(zhí)行,但作為“圈中人”的四大石油公司對(duì)此似乎并不在意。

        “現(xiàn)在收回區(qū)塊再重新出讓,不還是在這四家內(nèi)部倒騰嘛?對(duì)我們來說沒什么意義,對(duì)外界、從宏觀層面上來說也沒實(shí)際意義。”某油企人士略帶不屑的口吻說道。

        在其看來,在中石油和中石化之間,之前本來就有劃撥、轉(zhuǎn)讓的先例,即使不實(shí)施退出制,資源豐富并且好開發(fā)的區(qū)塊也總是會(huì)想辦法開發(fā)。如果更嚴(yán)格執(zhí)行退出制,對(duì)推動(dòng)勘探開發(fā)有一定的積極意義,但或許更大的意義還在于有助于提高相關(guān)部門監(jiān)管執(zhí)法的力量。

        松動(dòng)的口子?

        不管是執(zhí)行退出制,還是推出競爭性出讓政策,最終的目的都是為了進(jìn)一步促進(jìn)我國油氣資源勘探開發(fā),而達(dá)到這一目的更重要的一招恐怕是放開油氣勘探開發(fā)的準(zhǔn)入門檻。

        如果說退出制和競爭性出讓已經(jīng)基本上算是水到渠成了,那么下一步似乎就到了該討論是否要放開油氣專營政策的時(shí)候。

        經(jīng)過60多年的勘查,我國資源儲(chǔ)量豐富、易發(fā)現(xiàn)的大型和特大型油氣田多數(shù)應(yīng)該都已被開發(fā),未來勘查發(fā)現(xiàn)新油氣田的難度將進(jìn)一步加大,要實(shí)現(xiàn)油氣資源開發(fā)的大突破,引入更多社會(huì)資金或許是最好的選擇,也就是說,需要進(jìn)一步規(guī)范或者說完全放開準(zhǔn)入門檻。

        目前國土部官方尚未對(duì)是否放開準(zhǔn)入門檻做出明確回應(yīng)和表態(tài),只是有很多業(yè)內(nèi)人士在多個(gè)場合都曾呼吁國土部以及相關(guān)部門能夠盡早出臺(tái)相關(guān)的政策,而從如今的綜合條件來看,油氣區(qū)塊準(zhǔn)入門檻的放開很有可能將是未來的趨勢。頁巖氣被設(shè)為獨(dú)立礦種并公開招標(biāo)則可算是油氣開發(fā)領(lǐng)域改革的探路者。

        多位接受《能源》記者采訪的非油氣企業(yè)人士都表示如果門檻放開,都愿意在國內(nèi)尋找進(jìn)入油氣開發(fā)行業(yè)的機(jī)會(huì)。事實(shí)上,此前神華集團(tuán)旗下子公司曾公告稱,將在美國設(shè)立子公司與ECA公司合作開發(fā)美國賓夕法尼亞州格林縣的頁巖氣項(xiàng)目,民營企業(yè)中也有南方石化、杰瑞股份等不少公司在海外購買了油氣項(xiàng)目。

        盡管,石油上游市場長期被壟斷和禁錮,但此番退出機(jī)制的高調(diào)宣布,或許將是一道口子,從這里能看到打破壁壘、放開門檻的希望。

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