徐沛宇

盡管中國油氣上游市場長期被壟斷和禁錮，但此番國土資源部高調(diào)宣布退出機制的執(zhí)行，或許將是一道口子，從這里能看到打破壁壘、放開門檻的希望。

2014年年初，國土資源部網(wǎng)站發(fā)布了一條貌似平淡無奇的小消息——“國土資源部成功競爭出讓14個區(qū)塊油氣探礦權(quán)”。這則消息看似不起眼，背后隱藏的深意卻引發(fā)了各界的高度關(guān)注和猜想。

此次進行競爭性出讓的油氣勘查區(qū)塊共17個，分別位于銀額、南黃海、塔里木3個盆地，成功出讓的區(qū)塊有14個、面積67935.5平方千米。

這是國土資源部有史以來第二次競爭性出讓油氣探礦權(quán)，不過，這次出讓的區(qū)塊卻有點與眾不同，因為這些區(qū)塊里包括了曾被石油公司登記但未按法律要求完成最低投入，而被國土資源部依法收回的區(qū)塊。

在改革的大趨勢下，中石化將下游銷售市場放開給民資入股，而能源局在中游輸配環(huán)節(jié)出臺了油氣管道公平開放的政策。根據(jù)公開信息來看，這是第一次油氣區(qū)塊被國土部從石油公司手中收回，這是否意味著國內(nèi)油氣上游市場閘門的開啟呢？

國土部的“內(nèi)部困擾”？

在中國的油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，一向都是中石油、中石化、中海油三大石油央企，以及地方國企延長石油集團這四家公司說了算，目前全國已登記的油氣資源勘查開發(fā)區(qū)域中，95%以上由中石油、中石化和中海油三大石油公司所控制。即使是后來成為獨立礦種的頁巖氣，也已有80%的區(qū)塊被四大油氣公司登記。

盡管地盤已經(jīng)基本瓜分完畢，但勘探開發(fā)的效果并不盡如人意。國土資源部發(fā)布的《全國油氣資源動態(tài)評價2010》顯示，全國石油資源探明程度僅為34%，天然氣的探明程度則更低，只有18%。這表明大量的油氣資源尚未探明，潛力還很大。

這一現(xiàn)狀的形成是有相關(guān)歷史淵源的。我國的油氣勘探開發(fā)起步較晚，在當(dāng)時的經(jīng)濟、社會條件下，為了規(guī)范開發(fā)和提高效率，國家對油氣勘探開發(fā)制定了專營的政策。國務(wù)院1998年發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定：申請勘查石油、天然氣的，應(yīng)當(dāng)提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進行石油、天然氣勘查的批準(zhǔn)文件，以及具有勘查單位法人資格。

在此規(guī)定下，我國只有中石油、中石化、中海油和延長石油4家企業(yè)具有在國內(nèi)從事石油和天然氣勘查開發(fā)資質(zhì)。

在準(zhǔn)入門檻高的同時，我國《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》還規(guī)定，探礦權(quán)申請主要按照申請在先的原則進行登記，也就是說誰先申請就登記在誰名下。這就更容易導(dǎo)致四大油氣企業(yè)做出“圍而不探”的行為，也直接導(dǎo)致了目前油氣資源勘查高度集中的局面。

其實，監(jiān)管部門也想了一些辦法防止企業(yè)“跑馬圈地”，最直接的限制則是1998年國務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》對探礦權(quán)使用費和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)作出了明確規(guī)定，希望增加探礦權(quán)的持有成本，使探礦權(quán)（申請）人根據(jù)自身能力適度申請登記探礦權(quán)，及時退出沒有取得勘查突破的區(qū)域。

當(dāng)時規(guī)定，從第三個勘查年度起，探礦權(quán)每平方公里最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)最低為1萬元，1998年至今已過去了15年時間，探礦權(quán)使用費和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)一直沒有調(diào)整，探礦權(quán)持有成本并不高。一旦登記了探礦權(quán)，很少有企業(yè)主動退出的。

在1998年提出退出制之后，國土部2009年年底出臺《關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)有關(guān)問題的通知》再次強調(diào)了要建立退出制，該通知明確提出要建立勘查區(qū)塊退出機制，探礦權(quán)延續(xù)時，不能提高勘查階段的，要縮減相應(yīng)勘查面積。

“退出機制并不是完全沒有施行，只是沒有公開，沒有像此次一樣公開發(fā)布消息。”國土部內(nèi)部某知情人士對《能源》記者說道。

盡管曾有過退出事實，但并不意味著這一規(guī)定被落在實處。一方面企業(yè)自身不想退出，另一方面，監(jiān)管部門的內(nèi)部也缺乏監(jiān)管的機制和能力。

“作為監(jiān)管部門的國土部地質(zhì)勘查司力量比較薄弱，而礦產(chǎn)開發(fā)司則相對強勢，油氣資源勘探時經(jīng)常會涉及到固體礦產(chǎn)，而兩司意見不免會有矛盾，地質(zhì)勘查司在發(fā)放和回收探礦權(quán)許可證時就往往受制于礦產(chǎn)開發(fā)司……”一位長期和國土部打交道的能源企業(yè)高管向記者解釋道。

但這一解釋，被地質(zhì)勘查司的某官員否認，并向記者說道：“這是兩碼事，油氣勘查的事都歸我司管理，跟開發(fā)司沒直接關(guān)系?！辈贿^，該官員也坦陳：“之前可能存在人手不足的問題，現(xiàn)在要逐步規(guī)范起來，進一步完善對相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行?！?/p>

在區(qū)塊退出難以執(zhí)行的情況下，部分油氣資源區(qū)塊就難免存在投入不足的問題。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2006—2008年，我國油氣勘查投資分別為447億元、552億元和564億元，呈現(xiàn)出持續(xù)增長的勢頭，但每平方公里勘查投入在平均值上僅略高于法定最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)。由于一些重點勘查區(qū)域勘查投入較大，則可以推斷出有部分勘查區(qū)塊投入不足或沒有投入。

收回或成常態(tài)

盡管國土部此次發(fā)布的新聞稿中涉及區(qū)塊退出的文字僅有寥寥數(shù)語，但這背后卻有多年的籌備和醞釀。

要清理石油公司投入不足的區(qū)塊，就要想好后路，如果不能進行競爭性出讓，區(qū)塊收回后又該如何處置？因此，率先推出競爭性出讓政策，對執(zhí)行退出制，收回區(qū)塊尤為重要。

在常規(guī)石油天然氣專營的情況下引入競爭機制并不容易，國土部從籌劃到實施前后歷時五年。據(jù)《能源》記者了解，國土部相關(guān)部門從2007年就開始準(zhǔn)備讓常規(guī)油氣區(qū)塊進行競爭性出讓，但直到2012年才首次成功出讓。

2012年2月15日，國土資源部完成首次常規(guī)油氣探礦權(quán)競爭性出讓——南黃海油氣探礦權(quán)競爭性出讓。當(dāng)時國土部發(fā)布的新聞稿稱，在油氣資源領(lǐng)域引入競爭機制，有利于促進石油企業(yè)加大勘察投入，合理部署，優(yōu)化方案，加快勘察進度，快速突破，對于提高我國油氣資源保障能力具有積極作用。

時隔近兩年，常規(guī)油氣探礦權(quán)才進行第二次競爭性出讓，同時，國土部首次公開了其收回油氣區(qū)塊的消息。

事情的進展表面上看起來波瀾不驚，但平靜的水面下往往隱藏著暗涌?！耙驗橛蜌忾_發(fā)是專營的，也就只能在四家中來回倒騰，所以過去退出制的執(zhí)行力度一直不是很大。正是因為這樣，常規(guī)油氣區(qū)塊競爭出讓的事情籌備了好幾年才推出來，這個過程一直不是很順利?！币晃徊辉妇呙膰敛肯嚓P(guān)工作人員對《能源》記者說道。

在油氣區(qū)塊競爭性出讓的準(zhǔn)備過程中，退出制也在各方的角力下艱難前行。上述國土部工作人員表示，這些年國土部一直在盡力收回石油公司沒有達到要求的區(qū)塊，只是一直都比較低調(diào)，收回的區(qū)塊雖不多，但有一些區(qū)塊的確已經(jīng)收回了。

“現(xiàn)在國家要求要嚴格執(zhí)法，油氣勘探開發(fā)也會更加嚴格地按照規(guī)定來執(zhí)行，不達標(biāo)的就要求退出。尤其是現(xiàn)在頁巖氣作為獨立礦種進行公開招標(biāo)后，如果不嚴格執(zhí)行退出制，那么可招標(biāo)的頁巖氣區(qū)塊就沒多少了，這也是推動退出制更加嚴格執(zhí)行的一個因素?！?/p>

盡管國土部多年來力推退出制更加嚴格的執(zhí)行，但作為“圈中人”的四大石油公司對此似乎并不在意。

“現(xiàn)在收回區(qū)塊再重新出讓，不還是在這四家內(nèi)部倒騰嘛？對我們來說沒什么意義，對外界、從宏觀層面上來說也沒實際意義?！蹦秤推笕耸柯詭Р恍嫉目谖钦f道。

在其看來，在中石油和中石化之間，之前本來就有劃撥、轉(zhuǎn)讓的先例，即使不實施退出制，資源豐富并且好開發(fā)的區(qū)塊也總是會想辦法開發(fā)。如果更嚴格執(zhí)行退出制，對推動勘探開發(fā)有一定的積極意義，但或許更大的意義還在于有助于提高相關(guān)部門監(jiān)管執(zhí)法的力量。

松動的口子？

不管是執(zhí)行退出制，還是推出競爭性出讓政策，最終的目的都是為了進一步促進我國油氣資源勘探開發(fā)，而達到這一目的更重要的一招恐怕是放開油氣勘探開發(fā)的準(zhǔn)入門檻。

如果說退出制和競爭性出讓已經(jīng)基本上算是水到渠成了，那么下一步似乎就到了該討論是否要放開油氣專營政策的時候。

經(jīng)過60多年的勘查，我國資源儲量豐富、易發(fā)現(xiàn)的大型和特大型油氣田多數(shù)應(yīng)該都已被開發(fā)，未來勘查發(fā)現(xiàn)新油氣田的難度將進一步加大，要實現(xiàn)油氣資源開發(fā)的大突破，引入更多社會資金或許是最好的選擇，也就是說，需要進一步規(guī)范或者說完全放開準(zhǔn)入門檻。

目前國土部官方尚未對是否放開準(zhǔn)入門檻做出明確回應(yīng)和表態(tài)，只是有很多業(yè)內(nèi)人士在多個場合都曾呼吁國土部以及相關(guān)部門能夠盡早出臺相關(guān)的政策，而從如今的綜合條件來看，油氣區(qū)塊準(zhǔn)入門檻的放開很有可能將是未來的趨勢。頁巖氣被設(shè)為獨立礦種并公開招標(biāo)則可算是油氣開發(fā)領(lǐng)域改革的探路者。

多位接受《能源》記者采訪的非油氣企業(yè)人士都表示如果門檻放開，都愿意在國內(nèi)尋找進入油氣開發(fā)行業(yè)的機會。事實上，此前神華集團旗下子公司曾公告稱，將在美國設(shè)立子公司與ECA公司合作開發(fā)美國賓夕法尼亞州格林縣的頁巖氣項目，民營企業(yè)中也有南方石化、杰瑞股份等不少公司在海外購買了油氣項目。

盡管，石油上游市場長期被壟斷和禁錮，但此番退出機制的高調(diào)宣布，或許將是一道口子，從這里能看到打破壁壘、放開門檻的希望。