東 鋒，吳 健，汪君民

(南通大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院，江蘇南通226019)

學(xué)校體育作為學(xué)校教育事業(yè)的一個(gè)組成部分，其學(xué)校體育政策也往往引入教育政策的基本特征進(jìn)行研究。雖然我國(guó)憲法、法律和其它規(guī)范性法規(guī)文件中有關(guān)教育和體育的規(guī)定都適用于學(xué)校體育，但是相對(duì)一般公共政策而言，學(xué)校體育政策本身又同時(shí)具有外延的特殊性。從法律層面上講，學(xué)校體育的相關(guān)政策法規(guī)制度作為一種實(shí)體法，為學(xué)生參加體育活動(dòng)提供了明確的法律依據(jù)，保障學(xué)生在各種體育活動(dòng)和體育事務(wù)中以享有身心自由，追求生命健康，參與公平利益競(jìng)爭(zhēng)，也符合教育法中所體現(xiàn)的宗旨。加強(qiáng)對(duì)學(xué)校體育政策問(wèn)題的挖掘，既能拓展教育政策研究領(lǐng)域?qū)W(xué)校體育領(lǐng)域研究的滲透度，又能提升體育研究領(lǐng)域?qū)W(xué)校體育政策執(zhí)行理論研究的重視度，同時(shí)對(duì)于保障學(xué)生體育權(quán)利，增進(jìn)青少年身體機(jī)能提升具有積極的社會(huì)價(jià)值意義。

一、學(xué)校體育政策執(zhí)行問(wèn)題概述

學(xué)校體育事業(yè)的健康發(fā)展是與某一特定時(shí)期國(guó)家和相關(guān)政府所制定的宏觀學(xué)校體育發(fā)展戰(zhàn)略行為準(zhǔn)則導(dǎo)向密不可分。隨著我國(guó)教育體制改革的不斷邁進(jìn)，體育法制建設(shè)的逐層完善，尤其是2008年北京奧運(yùn)會(huì)成功的舉辦，由體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)思維戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。對(duì)于這一戰(zhàn)略性改革思想導(dǎo)向，諸多領(lǐng)域?qū)W者依據(jù)我國(guó)國(guó)情現(xiàn)狀，進(jìn)行了大量的理論與實(shí)踐探索，也涌現(xiàn)出了非常卓越的理論成果，提出符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的建設(shè)性改革策略。以體育領(lǐng)域行政管理部門牽頭，為我國(guó)量身定制了體育發(fā)展在這一時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)，又頒布了一系列制度性的法規(guī)文件，規(guī)劃了體育事業(yè)發(fā)展的行為準(zhǔn)則，規(guī)定和指引體育的發(fā)展方向。學(xué)校教育事業(yè)是培養(yǎng)人才機(jī)構(gòu)的重要組成部分，更需要相關(guān)新型政策法規(guī)的指引。宏觀講體育政策是有別于文化政策、科技政策的一種政策形態(tài)，愈來(lái)愈多的體育學(xué)者涉足這一研究領(lǐng)域，亦做出了驕人的成績(jī)。［1］根據(jù)我國(guó)當(dāng)前教育體制，國(guó)情現(xiàn)狀，以及今后學(xué)校體育教育發(fā)展趨勢(shì)，針對(duì)學(xué)校青少年學(xué)生體育發(fā)展問(wèn)題也受到了廣泛學(xué)者的關(guān)注，如何更好的完成青少年身心健康發(fā)展的目標(biāo)、提升民族自身國(guó)際形象的目標(biāo)、提高國(guó)民整體素質(zhì)的目標(biāo)、提高競(jìng)技運(yùn)動(dòng)水平的目標(biāo)，以及如何更好的去完成這一目標(biāo)，都激發(fā)了我們?nèi)パ芯课覈?guó)學(xué)校體育政策這一領(lǐng)域的研究熱情。但面對(duì)學(xué)生體育權(quán)利受到侵害以及出現(xiàn)的大學(xué)生體質(zhì)不斷下滑的事實(shí)，相關(guān)執(zhí)行機(jī)制問(wèn)題仍然沒(méi)有得到更有效的解決，學(xué)校體育政策執(zhí)行問(wèn)題的本質(zhì)研究仍需深入探索。

二、學(xué)校體育政策執(zhí)行問(wèn)題研究理論現(xiàn)狀

(一)學(xué)校體育政策的本質(zhì)及內(nèi)涵

一般政策研究主要從政策的本質(zhì)，政策的價(jià)值和政策的過(guò)程三個(gè)層面進(jìn)行剖析。學(xué)校體育政策本身就具有多元性，筆者認(rèn)為學(xué)校體育政策應(yīng)該屬于教育政策的嫡系，大部分學(xué)者將學(xué)校體育政策拉到體育政策門下，但是沒(méi)有對(duì)它進(jìn)行過(guò)多的關(guān)照。目前體育學(xué)對(duì)體育經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，體育競(jìng)技方面的要求需求偏重，但是這些問(wèn)題目前還未有太好的發(fā)展空間或者前景。體育學(xué)本身就是一門交叉互溶性很強(qiáng)的一門科學(xué)，多少年來(lái)都不被認(rèn)為是一門獨(dú)立的學(xué)科，很少有專門的體育學(xué)研究范式可以參考，只能大致劃分體育人文社會(huì)學(xué)、運(yùn)動(dòng)人體科學(xué)、體育教育訓(xùn)練學(xué)等，其中本身的交融又沒(méi)有得到更加科學(xué)具體的歸類劃分。筆者認(rèn)為不管任何學(xué)科，都有交叉需要共進(jìn)融入的特質(zhì)。根據(jù)學(xué)者從政策調(diào)節(jié)的不同體育領(lǐng)域劃分，是將體育政策分成了綜合類政策、群眾體育政策、競(jìng)技體育政策、學(xué)校體育政策、體育產(chǎn)業(yè)政策。分類方式及范圍雖然全面，但對(duì)學(xué)校體育政策中的劃分沒(méi)有細(xì)致考量。筆者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)中小學(xué)體育政策增加學(xué)前體育即幼兒體育的培養(yǎng)制度形成以及對(duì)高等學(xué)校畢業(yè)后即學(xué)后繼續(xù)體育運(yùn)動(dòng)的政策支持。(見(jiàn)圖1)

圖1

(二)目前我國(guó)學(xué)校體育政策在法律法規(guī)體系中現(xiàn)狀

學(xué)校體育政策本質(zhì)上要為社會(huì)需求服務(wù)。從目前我國(guó)教育事業(yè)政策規(guī)劃來(lái)講，學(xué)校體育政策屬于公共政策，具有公共政策的特征和要素。如果劃分到體育政策，雖然感覺(jué)是近親，其實(shí)不然，體育政策把體育產(chǎn)業(yè)含在其內(nèi)，畢竟公共政策和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策還是有細(xì)微區(qū)別。在學(xué)校體育政策特征和具體分類之前，兩者應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。本文所涉及的學(xué)校體育政策范圍確定在專門為規(guī)范學(xué)校體育而制定的政策。我國(guó)的學(xué)校體育政策法規(guī)文件數(shù)量不斷增加，涉及規(guī)范指導(dǎo)的政策內(nèi)容不斷地明細(xì)化，不同級(jí)別不同類型的政策法規(guī)出臺(tái)機(jī)制也日臻完善。但是從法律權(quán)威敢于立法的較少，最高級(jí)別頒布了相關(guān)法律文件，為何到了地方就戛然而止，不敢運(yùn)用法律，也讀不懂法律了。筆者收集國(guó)家及地方目前關(guān)于學(xué)校體育政策包括法規(guī)，數(shù)量雖然龐大，但是能以法律表現(xiàn)的權(quán)威性文件數(shù)量較少，有的還較為宏觀，較為籠統(tǒng)，其中能作為申訴法律依據(jù)的較少。另外也很難有相關(guān)的司法機(jī)構(gòu)受理，監(jiān)管制度不到位，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，是目前最大的障礙。關(guān)于目前我過(guò)學(xué)校體育政策法規(guī)級(jí)別類型舉例如下(見(jiàn)表1)。

表1 學(xué)校體育政策法規(guī)類型舉例

三、學(xué)校體育管理領(lǐng)域在公共政策研究的滲透

在政策學(xué)、公共政策學(xué)以及公共管理學(xué)領(lǐng)域的理論研究日臻成熟，政策執(zhí)行過(guò)程各要素構(gòu)造日趨完備。與其他領(lǐng)域的政策執(zhí)行研究相比，學(xué)校體育政策執(zhí)行研究較為落后，從當(dāng)前研究數(shù)量和質(zhì)量上看，雖然有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但相比其他領(lǐng)域的政策研究還有一定的差距，但是令人欣慰的是已經(jīng)有越來(lái)越多的學(xué)者對(duì)這一研究領(lǐng)域開始關(guān)注。

(一)政策執(zhí)行理論研究

1.關(guān)于政策執(zhí)行內(nèi)涵

政策執(zhí)行需要政策配置必要資源，適當(dāng)?shù)墓芾矸椒?，采取必要的?duì)應(yīng)行動(dòng)，使政策方案付諸實(shí)施，以達(dá)成預(yù)定目標(biāo)的所有相關(guān)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。［2］168-192綜述幾年來(lái)國(guó)內(nèi)不少學(xué)者對(duì)政策執(zhí)行研究滿懷興致，各抒己見(jiàn)。他們從不同的角度就政策執(zhí)行問(wèn)題就行了論述，代表人物有陳慶云、寧騷、查爾斯·瓊斯(美國(guó))、謝明等學(xué)者。通過(guò)閱讀梳理總結(jié)這些學(xué)者的著作論文成果，筆者發(fā)現(xiàn)他們對(duì)政策執(zhí)行本質(zhì)內(nèi)涵問(wèn)題研究觀點(diǎn)基本一致，即政策執(zhí)行就是把政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的一種行為過(guò)程。比如陳慶云在《公共政策分析》中提到，政策執(zhí)行就是“為了實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)，把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的動(dòng)態(tài)性優(yōu)化過(guò)程?！保?］寧騷在自己的《公共政策學(xué)》論著中，把政策執(zhí)行的本質(zhì)含義歸結(jié)為“為了實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)，通過(guò)各種措施和手段作用于政策對(duì)象，將政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的一種行動(dòng)過(guò)程?！保?］美國(guó)的查爾斯·瓊斯也認(rèn)為政策執(zhí)行是將一種政策付諸實(shí)施的各項(xiàng)一系列活動(dòng)或行為，同時(shí)強(qiáng)調(diào)解釋、組織和施用三者在這些活動(dòng)或者行為中的重要性。［5］我國(guó)著名學(xué)者謝明在《政策分析概論》著作中，講政策執(zhí)行的本質(zhì)內(nèi)涵及價(jià)值，表述的更加具體深入。他認(rèn)為政策執(zhí)行就是通過(guò)建立相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)，整合各種政策資源，采用解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)方式，將政策觀念思想形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為一種實(shí)際效果，使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程?！保?］271綜上所述，筆者將學(xué)校體育政策執(zhí)行概念進(jìn)行歸納，認(rèn)為學(xué)校體育政策執(zhí)行即政策制定者為實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育教育各項(xiàng)政策目標(biāo)，通過(guò)相關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或執(zhí)行者，運(yùn)用各種政策資源與措施，在最大化加強(qiáng)政策協(xié)同配合特征的情況下，將保障青少年學(xué)生體育權(quán)利以及增強(qiáng)體質(zhì)等相關(guān)政策法規(guī)形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化成實(shí)際效果的一種行為過(guò)程。

2.關(guān)于公共政策執(zhí)行機(jī)制

我國(guó)學(xué)者周國(guó)雄運(yùn)用利益分析、博弈分析、實(shí)證分析和制度分析等方法，建立了公共政策執(zhí)行博弈的關(guān)系模型，解析政策執(zhí)行相關(guān)制度體系存在問(wèn)題和不足。［7］同時(shí)引入了“執(zhí)行文化和培育公民精神”的概念。［8］34臺(tái)灣學(xué)者林水波則在早年出版的《強(qiáng)化政策執(zhí)行能力之理論建構(gòu)》研究報(bào)告中，建立了政策執(zhí)行理論架構(gòu):政策內(nèi)容本身的設(shè)計(jì)、執(zhí)行主體(包括執(zhí)行組織與執(zhí)行人員)、政策標(biāo)的團(tuán)體。建議強(qiáng)化政策執(zhí)行應(yīng)做到:強(qiáng)化行政院所屬各機(jī)關(guān)的政策設(shè)計(jì)(法規(guī)訂定)的能力，建立并強(qiáng)化機(jī)關(guān)咨詢系統(tǒng)管理能力，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)效果，強(qiáng)化標(biāo)的團(tuán)體的政策順?lè)?dòng)機(jī)，妥善提供合理的執(zhí)行資源，建立各種計(jì)劃執(zhí)行力的指標(biāo)，密切追蹤其執(zhí)行情況。

(二)關(guān)于我國(guó)學(xué)校體育政策執(zhí)行研究

1.學(xué)校體育政策執(zhí)行的價(jià)值研究

政策價(jià)值研究范式可以分為“應(yīng)然”性研究和“實(shí)然”性研究。前者主要是分析政策主體，主要針對(duì)的是政策決策主體以及執(zhí)行主體，分析研究提出政策應(yīng)該具有或者體現(xiàn)的價(jià)值取向;后者則是通過(guò)對(duì)政策法規(guī)文本內(nèi)容的深入分析揭示政策文本內(nèi)容所揭示政策執(zhí)行主體實(shí)際表現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值取向等。彭雪涵從學(xué)校體育的功能與任務(wù)視角對(duì)我國(guó)改革開放時(shí)期的學(xué)校體育政策法規(guī)文件進(jìn)行分析，認(rèn)為改革開放時(shí)期我國(guó)學(xué)校體育政策法規(guī)的重心已從“增強(qiáng)體質(zhì)”向“健康第一”這一價(jià)值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變豐富了學(xué)校體育教育目標(biāo)，使得學(xué)校體育教育內(nèi)涵更加深刻，理念更加科學(xué)。［9］76-79陶克祥從倫理學(xué)研究視角，把學(xué)校體育政策倫理定義為一般倫理原則在體育政策活動(dòng)中的全面實(shí)踐，是對(duì)學(xué)校體育政策活動(dòng)進(jìn)行的倫理論證與考察。［10］93-96李洪川等學(xué)者對(duì)近20年國(guó)家出臺(tái)學(xué)校體育法規(guī)政策進(jìn)行整理，認(rèn)為我國(guó)學(xué)校體育法規(guī)、政策的指導(dǎo)性很強(qiáng)，對(duì)化解學(xué)校體育發(fā)展中的問(wèn)題與矛盾發(fā)揮了重要的規(guī)范作用，同時(shí)我國(guó)學(xué)校體育法規(guī)、政策出臺(tái)是應(yīng)各時(shí)期學(xué)校體育發(fā)展的需要。［11］1-5李翠琴通過(guò)分析學(xué)校體育課程教學(xué)政策內(nèi)容，指出以學(xué)生體質(zhì)與健康為基點(diǎn)，從對(duì)體育課程性質(zhì)、形式與內(nèi)涵的規(guī)定，到以開放與規(guī)制、權(quán)利與義務(wù)理念為關(guān)鍵點(diǎn)，再到規(guī)范化、現(xiàn)代化發(fā)展的體育課程教學(xué)政策范式的相對(duì)連續(xù)的一系列行政決定。［12］85-88以上研究多從學(xué)校體育政策的“實(shí)然”性價(jià)值出發(fā)，暗淡冷落了政策的“應(yīng)然”性實(shí)踐調(diào)研分析，因此或多或少缺乏了指導(dǎo)性的成果借鑒意義。

2.學(xué)校體育政策執(zhí)行的過(guò)程研究

政策過(guò)程研究是政策執(zhí)行研究的重點(diǎn)，筆者通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)資料進(jìn)行梳理分類，發(fā)現(xiàn)關(guān)于學(xué)校體育政策過(guò)程性方向研究的成果并不多，比較有代表性的有馮火紅、羅建河、王書彥等體育學(xué)者。馮火紅以沈陽(yáng)市群眾體育執(zhí)行為研究對(duì)象，對(duì)改革開放以來(lái)我國(guó)地方政府社會(huì)體育政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行研究，建議通過(guò)建立政策執(zhí)行的民主參與、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督、激勵(lì)及責(zé)任追究機(jī)制，同時(shí)加大政府經(jīng)費(fèi)投入，通過(guò)完善居住區(qū)健身配套設(shè)施，加強(qiáng)群眾身邊場(chǎng)地建設(shè)，使得體育政策執(zhí)行效率進(jìn)一步得到提升。［13］34羅建河從學(xué)生體育學(xué)習(xí)態(tài)度角度對(duì)我國(guó)陽(yáng)光體育政策執(zhí)行的阻力進(jìn)行探討，認(rèn)為我國(guó)陽(yáng)光體育政策的執(zhí)行效果在一定程度上決定于學(xué)生體育學(xué)習(xí)態(tài)度的狀態(tài)。建議提升體育教師的素質(zhì)，推進(jìn)體育教學(xué)改革。［14］14王書彥將企業(yè)和行政管理領(lǐng)域的“執(zhí)行力”引入學(xué)校體育領(lǐng)域，對(duì)學(xué)校體育政策執(zhí)行力問(wèn)題進(jìn)行分析。［15］109-110為學(xué)校體育政策執(zhí)行問(wèn)題的理論深入及有效執(zhí)行的客觀因素實(shí)證分析研究，進(jìn)一步拓寬了研究的思路創(chuàng)新。

四、當(dāng)前我國(guó)學(xué)校體育政策執(zhí)行問(wèn)題研究的不足與建議

目前，在我國(guó)體育政策研究領(lǐng)域，具體以教育政策和學(xué)校體育政策執(zhí)行為方向進(jìn)行的研究成果不斷涌現(xiàn)，但是研究的主題內(nèi)容、方向和范圍的針對(duì)性方面還很欠缺，被實(shí)證應(yīng)用的成果也不多，政策執(zhí)行的理論和實(shí)踐亟待朝務(wù)實(shí)應(yīng)用的方向發(fā)展。

(一)當(dāng)前我國(guó)學(xué)校體育政策執(zhí)行研究的不足

首先學(xué)校體育政策執(zhí)行研究的主題內(nèi)容沒(méi)有得到全面、共性的認(rèn)識(shí)。在我國(guó)，大多學(xué)者認(rèn)為政策執(zhí)行研究是決策者的事情，學(xué)校體育理論及研究長(zhǎng)期以來(lái)僅僅充當(dāng)機(jī)械解釋或執(zhí)行的角色。因此，缺乏獨(dú)立、專門性是學(xué)校體育政策分析和研究。其次是在學(xué)校體育政策執(zhí)行的研究方向上缺乏理論引導(dǎo)性成果。學(xué)校體育政策執(zhí)行研究方向不夠明確細(xì)化。以公共政策還是以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策管理為研究方向上不明確。學(xué)前體育研究剛剛起步，中小學(xué)屬于義務(wù)教育階段，將兩者劃分到公共政策中的教育政策體系去研究毋容置疑，但是面對(duì)高等體育教育這個(gè)特殊階段，僅僅依靠單一的政策執(zhí)行模式去研究顯然不夠。最后從我國(guó)學(xué)校體育政策執(zhí)行研究范圍還不夠完整，研究種類欠缺。無(wú)論是關(guān)于學(xué)校體育政策執(zhí)行本質(zhì)的研究，還是關(guān)于學(xué)校體育政策執(zhí)行價(jià)值研究，其實(shí)是對(duì)學(xué)校體育政策執(zhí)行過(guò)程研究。從當(dāng)前檢索的相關(guān)文獻(xiàn)成果來(lái)看，并沒(méi)有形成一套穩(wěn)定的研究體系“堡壘”。這也說(shuō)明了我國(guó)當(dāng)前學(xué)校體育政策執(zhí)行研究范圍的不完整性。

(二)促進(jìn)我國(guó)學(xué)校體育政策執(zhí)行研究的建議

第一，從研究主題和內(nèi)容上看，學(xué)校體育政策執(zhí)行研究多從宏觀整體或公共服務(wù)角度展開，以教育政策作為目標(biāo)對(duì)象的政策執(zhí)行研究。對(duì)于學(xué)校體育政策執(zhí)行的本質(zhì)內(nèi)涵及特征研究不夠細(xì)化和深入。隨著學(xué)校教育事業(yè)的不斷改革，制度格局文化的不斷滲透，學(xué)校體育尤其是高校體育文化的不斷更新與社會(huì)性的融合，學(xué)校體育產(chǎn)業(yè)化的多元因素交織學(xué)校體育公共事業(yè)各要素而產(chǎn)生了互溶效應(yīng)。因?yàn)楣舱吲c經(jīng)濟(jì)政策研究范式的差異性，所以學(xué)校體育政策執(zhí)行的概念界定、特征、分類及價(jià)值取向都應(yīng)做具體深入研究。

第二，在研究方向上，學(xué)校體育政策價(jià)值問(wèn)題研究的“應(yīng)然”性研究較少，較多的則為一種“實(shí)然”性研究。學(xué)校體育政策作為公共政策的一部分，一方面體現(xiàn)了后者的基本特征，另一方面又有自己獨(dú)特的地方。建議將學(xué)校體育政策執(zhí)行的理論研究和案例分析研究相結(jié)合，依據(jù)政策執(zhí)行過(guò)程相關(guān)理論，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行主體(機(jī)構(gòu))、政策目標(biāo)群體、政策執(zhí)行資源、政策執(zhí)行成本、政策執(zhí)行環(huán)境以及政策執(zhí)行效果評(píng)估等方面的研究。

第三，從研究范圍上看，學(xué)校作為各項(xiàng)教育政策的最終執(zhí)行者，是基層的教育組織，也是整個(gè)政策執(zhí)行鏈條上的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。雖然決策團(tuán)體的政策目標(biāo)是清晰的，但是政策的“利害相關(guān)人”、“執(zhí)行行為所引起的總體性后果”、“問(wèn)題解決”等角度則難以觀察。因此，學(xué)校體育政策執(zhí)行問(wèn)題的后繼研究重點(diǎn)應(yīng)主要以學(xué)校為研究層次，加強(qiáng)對(duì)政策過(guò)程及效果評(píng)價(jià)研究，為學(xué)校體育政策的制定主體和執(zhí)行主體提供科學(xué)、客觀的決策及行動(dòng)依據(jù)。

［1］ 楊青松.我國(guó)體育政策研究述評(píng)［J］.武漢體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，1(45):19.

［2］ 賀恒信.政策科學(xué)原理(第二版)［M］.蘇州大學(xué)出版社，2010.

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