溫寶璇

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

根據(jù)新民事訴訟法第208條、第209條的規(guī)定，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)不限于抗訴方式，還包括提出檢察建議。檢察建議權(quán)的適用范圍包括符合民事訴訟法第200條情形的同級法院作出的已生效的判決、裁定，或損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書；也包括其他審判程序中審判人員的違法行為。

一、 我國檢察建設(shè)權(quán)的基本理論闡述

(一)我國檢察建議權(quán)的概念解讀

檢察建議權(quán)的概念源于最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》第1條規(guī)定，檢察機關(guān)可以向法院或有關(guān)單位提出檢察建議。前者基于法院在司法審判中存在的違反法律行為或提起監(jiān)督意見；后者是檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位存在制度漏洞或管理缺陷提出檢察建議[1]9。故檢察建議是檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)和參與社會綜合治理的形式[2]30。本文重點評述民事訴訟中的檢察建議權(quán)的適用問題。

我國民事訴訟中的檢察建議與抗訴存在明顯區(qū)別，其性質(zhì)決定檢察建議不具有強制性效力，故不能適用和執(zhí)行像法律那樣去強制被建議對象執(zhí)行[3]351。檢察建議權(quán)的行使缺乏法律強制力，且法律效力有待明確。

結(jié)合最高院《關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的會議紀要》第17條及《中華人民共和國民事訴訟法》第208條、209條的規(guī)定，民事檢察建議權(quán)是指檢察機關(guān)對人民法院訴訟中的違法行為和錯誤裁判提出有關(guān)糾正錯案、改進工作等建議和措施，進行法律監(jiān)督職能的過程。

(二)我國檢察建議權(quán)的特征分析

檢察建議權(quán)與抗訴權(quán)存在相似與區(qū)別。依據(jù)張衛(wèi)平教授的觀點，民事檢察權(quán)與抗訴權(quán)在立法上都體現(xiàn)于民事訴訟法第200條，故兩種法律監(jiān)督方式的效力與法律依據(jù)有重合之處。對比抗訴權(quán)，檢察建議權(quán)具有四個特征。

適用范圍上，檢察建議適用范圍大于抗訴。《民事訴訟訴法》第208條第3款規(guī)定：“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提起檢察建議?！惫蕶z察建議包括再審抗訴情形提出的檢察建議，也包括其他審判程序(立案、執(zhí)行、非訴程序)中因?qū)徟腥藛T違法行為提出的建議；而抗訴受審級限制，只針對已生效的判決、裁定，或損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書進行監(jiān)督、糾正。

法律強制力上，檢察建議的法律強制力較弱?！敖ㄗh是希望或是要求，對方可接受或不接受，它本身并沒有約束力，更不具有法律效力?！盵3]351檢察建議能否切實地實施取決于法院是否采納。如再審程序中檢察院行使檢察建議權(quán)，經(jīng)法院同意再審的才能啟動再審程序，法院不同意則檢察機關(guān)只能以抗訴形式進行法律監(jiān)督；而抗訴經(jīng)檢察機關(guān)啟動，法院無條件啟動再審程序。

與法院的關(guān)系上，檢察建議較抗訴與法院之間的對立關(guān)系弱。檢察建議權(quán)是由檢察院向同級法院提出，并報上級檢察院備案；而抗訴是向上一級法院提起。因檢察建議賦予法院選擇權(quán)，法院可決定聽取或不聽取而適用檢察抗訴的內(nèi)容，且檢察建議的對象是同級法院，故檢察建議較抗訴有靈活性[4]，與法院之間的對立性較弱。

監(jiān)督階段上，檢察建議的監(jiān)督階段覆蓋面廣。檢察建議適用再審及再審以外的其他審判人員的違法行為，屬“事前監(jiān)督和事后監(jiān)督”；而抗訴是針對法院作出已生效的民事判決、裁定不服提出的，屬“事后監(jiān)督”。

二、 我國檢察建議權(quán)的立法背景和實踐探索

(一)我國檢察建議權(quán)的立法背景

我國檢察監(jiān)督權(quán)較早的法律依據(jù)是《憲法》第129條，《人民檢察院組織法》第1條、第4條及《民事訴訟法》第14條等。上述法條僅規(guī)定檢察機關(guān)為法律監(jiān)督機關(guān)，對檢察建議權(quán)的規(guī)定較少提及。隨著檢察建議在司法實踐中的作用日益凸顯，我國立法進一步確立了其法律依據(jù)。

《中華人民共和國檢察官法》第33條規(guī)定：“提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的，應(yīng)當(dāng)給予獎勵?！边@是第一次以法律的形式明確檢察建議權(quán)行使的作用。2001年最高檢《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第47條、第48條及最高院《關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》第17條，以司法解釋的形式對個案再審檢察建議的監(jiān)督方式予以明確[5]。2009年11月最高檢頒布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》對檢察建議制作、備案、審核作了詳細規(guī)定。2012年新民事訴訟法第208條及第209條規(guī)定，將檢察建議作為與抗訴并列的法律監(jiān)督方式，推動了檢察監(jiān)督權(quán)的運作。

(二)我國檢察建議權(quán)的實踐探索

根據(jù)最高檢向全國人大所作報告中的數(shù)據(jù)顯示，同期檢察機關(guān)提出的再審檢察建議數(shù)量約占法院受理民事案件的0.12%，抗訴占0.18%[6]731。2010—2012年全國再審檢察建議案件為33 887件，抗訴案件為32 977件，再審檢察建議與抗訴比值為102.76%[6]729。檢察建議的出現(xiàn)彌補了檢察抗訴的不足，呈現(xiàn)出較廣闊的發(fā)展態(tài)勢。

自2009年以來，廣東省檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議涉及交通管理、金融管理、房地產(chǎn)監(jiān)管等領(lǐng)域，回復(fù)率高于85%，采納率高于95%[7]。典型案例如2012年9月11日，深圳市檢察院在查處本市供電局工作人員利用偷漏電受賄案時，對以往偷漏電查處進行全面復(fù)核一項向市供電局提出檢察建議，為國家收回偷漏電補繳和罰款收入計3250.84萬元。

綜上，檢察建議權(quán)較抗訴相對緩和，有利于與法院建立良好的工作機制，并在維護社會秩序、社會治安管理等方面發(fā)揮著有效作用。

三、我國民事檢察建議權(quán)行使中存在的問題及原因分析

(一)人民法院對檢察機關(guān)行使檢察建議權(quán)的排斥

檢察建議權(quán)是檢察監(jiān)督權(quán)的一種，其行使的程序、方式、產(chǎn)生的法律后果均是法定的。實踐中常出現(xiàn)法院對再審檢察建議反饋不及時等現(xiàn)象。以江西省人民檢察院的數(shù)據(jù)為例，該省檢察機關(guān)2003—2004年向同級法院發(fā)出民事行政再審檢察建議403件，6個月后反饋的占3.7%，沒有反饋的占27.8%[8]。人民法院對檢察機關(guān)行使檢察建議權(quán)的排斥現(xiàn)象是存在的。

究其原因，我國立法賦予法院獨立行使審判權(quán)，而檢察權(quán)的介入可能使法院獨立審判權(quán)受干涉；由于立法對檢察建議的提出方式、適用范圍和內(nèi)容、法律效力等缺乏法律規(guī)定，導(dǎo)致檢察建議的規(guī)范化行使缺乏立法標(biāo)準，降低了檢察建議的說服力。

從規(guī)范檢察建議權(quán)的行使及提高檢察建議說服力的角度看，立法應(yīng)明確檢察建議的提出方式和適用范圍；擴大檢察建議的內(nèi)容包括說明存在的事實與引用的法律依據(jù)、實施檢察建議的具體要求；明確檢察建議的法律效力。

(二)檢察建議的程序設(shè)置有待立法明確

民事訴訟立法存在著對檢察建議的程序設(shè)置規(guī)定不明確，體現(xiàn)在：第一，檢察院提出檢察建議的程序設(shè)置。如對法院反饋信息的備案登記；對檢察建議執(zhí)行或履行情況的回訪，以跟蹤或糾正其履行效果；法院不采納檢察建議時檢察機關(guān)的應(yīng)對措施。第二，法院接收和審查檢察建議的程序設(shè)置。如法院內(nèi)部如何審查和受理檢察建議，法院以何種形式將審查結(jié)果反饋給檢察院，如何對檢察院的檢察建議權(quán)進行監(jiān)督等。

由于檢察建議不具有法律約束力和強制性，被建議方的法院可能不答復(fù)或不采納，導(dǎo)致檢察建議權(quán)的行使喪失法律的嚴肅性，故有必要明確檢察建議的程序運行機制。

(三)檢察建議的制作、審批過程有待立法規(guī)范

檢察建議書的制作、簽發(fā)及審批環(huán)節(jié)缺乏法律規(guī)范。即便是同一地市內(nèi)的不同檢察機關(guān)之間，檢察建議書的行文格式存在差異，內(nèi)容編排、字體、字號、文書標(biāo)題樣式繁多[9]199-200。行文格式的混亂損害法律文書的規(guī)范性、權(quán)威性。

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》第9條規(guī)定：各級人民檢察院辦公室統(tǒng)一負責(zé)檢察建議書的文稿審核、編號工作。因各部門制發(fā)檢察建議缺乏協(xié)調(diào)合作，這項規(guī)定未落到實處[2]31，故應(yīng)通過立法規(guī)范檢察建議書的行文格式與內(nèi)容要求，完善審批程序。

(四)對檢察機關(guān)的監(jiān)督制度有待立法完善

檢察監(jiān)督權(quán)是獨立于立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)之外的權(quán)力。我國的監(jiān)督體制較注重內(nèi)部監(jiān)督，未建立起有效的外部監(jiān)督體制，重實體性監(jiān)督，輕程序性監(jiān)督[10]。檢察建議應(yīng)用于所有審判活動和執(zhí)行活動中，“誰來監(jiān)督檢察機關(guān)”這一命題引發(fā)理論界的關(guān)注。

實踐中部分檢察官存在不善監(jiān)督、不敢監(jiān)督的情況[1]17。為防止檢察機關(guān)權(quán)力不當(dāng)行使，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督并舉，以避免檢察院不當(dāng)或濫用檢察建議權(quán)。

四、規(guī)范我國民事檢察建議權(quán)的行使

(一)完善檢察建議權(quán)的立法規(guī)定

1.確立檢察建議的提出方式

檢察建議提出遵循的原則是“法院自我糾錯在先，檢察監(jiān)督在后”[11]。依新民事訴訟法的規(guī)定，檢察建議可分為依職權(quán)提起或依申請?zhí)崞饳z察建議兩種。首先，民訴法第208條規(guī)定檢察機關(guān)可依職權(quán)對已生效的再審判決、裁定、調(diào)解書，以及再審程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。其次，民事訴訟法第209條規(guī)定，對“法院駁回再審申請的，法院逾期未對再審申請作出裁定的，再審判決、裁定有明顯錯誤”三種情形,當(dāng)事人可向檢察院申請檢察建議或抗訴。當(dāng)事人申請再審的檢察監(jiān)督受到訴訟時效限制，必須在裁判生效后6個月內(nèi)先向法院申請再審，不能立即申請檢察院監(jiān)督。

2.確定檢察建議的內(nèi)容要求

檢察建議權(quán)屬于法律強制力較弱的法律監(jiān)督權(quán)，只有針對性強、說理充分、有操作性的檢察建議才能被采納而不流于形式。檢察建議書的格式內(nèi)容需由法律加以明確，以規(guī)范檢察建議的制作，提高說服力。那么，檢察建議書至少應(yīng)包含: 提出檢察建議的事實根據(jù)和證據(jù)；提出檢察建議的法律依據(jù)；針對問題提出詳細建議內(nèi)容及理由；實現(xiàn)建議內(nèi)容或落實建議提出的具體要求。

3.擴大檢察建議的適用范圍

首先，民事再審提審中加強檢察建議權(quán)的運用，有利于縮短案件審理時間。其次，針對民事調(diào)解程序、實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序及督促程序等非訴程序中審判人員的不當(dāng)、違法行為，也可通過檢察建議的方式予以糾正。最后，檢察建議糾正的應(yīng)是審判人員的“程序性違法行為”[12]，而非實體問題的判斷，避免成為“法官的法官”。

4.明確檢察建議的法律效力

因民事檢察建議的法律定位不明，導(dǎo)致其缺少法律行為的約束力、強制力和執(zhí)行力。從目前的立法來看,被建議方對于檢察建議在程序上應(yīng)做出怎樣的處理沒規(guī)定。作為與抗訴并列的檢察監(jiān)督方式，不賦予檢察建議必要的強制性是存在缺陷的。要想讓檢察建議有剛性，惟一的辦法是法律賦予這種監(jiān)督以強制措施作保障，對拒絕監(jiān)督者有懲戒的權(quán)力[13]。建議入法后,應(yīng)盡快賦予檢察機關(guān)提出的檢察建議應(yīng)有的法律效力。

(二)完善檢察建議權(quán)的程序設(shè)置

檢察建議的程序設(shè)置分為檢察院提出檢察建議的程序設(shè)置和法院受理檢察建議的程序設(shè)置兩種。

1.檢察院提出檢察建議的程序設(shè)置

第一，規(guī)范檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的行使。檢察院對民事活動進行監(jiān)督時，有權(quán)向有關(guān)單位和個人調(diào)查取證，其不得拒絕。檢察院對當(dāng)事人調(diào)查核實信息，不超出對生效判決、裁定、調(diào)解書提出檢察建議的所需范圍。檢察機關(guān)應(yīng)把“調(diào)查核實信息”作為閱卷的補充手段，不破壞舉證責(zé)任規(guī)則。

第二，確立檢察院的備案登記制度。為保障檢察機關(guān)處理案件的有效和公正，檢察機關(guān)在做出檢察建議之前，應(yīng)聽取被建議方人民法院的意見，做好案件備案登記。檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，法院應(yīng)進行必要的復(fù)查、審核，并對檢察建議作出必要的答復(fù)[14]

第三，檢察院對檢察建議的實施情況進行回訪。檢察院應(yīng)加強與法院的溝通和協(xié)調(diào)，以便及時了解檢察建議的落實，必要時對執(zhí)行效果進行回訪。如對于執(zhí)行裁定及執(zhí)行行為本身不具違法性，但導(dǎo)致不當(dāng)結(jié)果的，檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議，并督促執(zhí)行法院予以解決，對后續(xù)執(zhí)行進行案件跟蹤回訪等。

第四，針對法院不予再審決定違法或不予采納檢察建議的理由不充分的，檢察機關(guān)有三種選擇[15]692：一是向同級法院提出“糾正違法通知書”[16]；二是通過上一級檢察院向上一級法院提出異議，請求上一級法院督辦[17]，上一級法院認為檢察院意見正確時，監(jiān)督下級法院糾正；三是提請上級檢察院抗訴，強制啟動再審程序。

2.法院受理檢察建議的程序設(shè)置

第一，接收檢察建議案件。檢察機關(guān)將檢察建議書連同申訴材料、證據(jù)材料組成檢察卷宗，及時送達給人民法院的立案庭，立案庭接收后，視檢察建議書的類型將案件轉(zhuǎn)交至審判庭(訴中檢察建議)、審判監(jiān)督庭(對生效裁判和調(diào)解書的檢察建議)或執(zhí)行庭(執(zhí)行檢察建議)。法院的工作人員收到檢察建議后應(yīng)在送達回執(zhí)上簽收。

第二，審查檢察建議案件。借鑒檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議采取的“三級審查制度”，法院審查部門應(yīng)確定承辦人，由承辦人提出具體意見報部門負責(zé)人審查；部門負責(zé)人審查同意后，報庭長或分管院長審查；涉及影響重大、案情疑難復(fù)雜，經(jīng)院長提交檢察委員會討論決定。

第三，反饋檢察建議案件。對檢察院發(fā)出的檢察建議，法院審查的法律依據(jù)是：已生效的判決、裁定符合民訴法第200條規(guī)定情形，或調(diào)解書侵害國家利益、社會公共利益。若發(fā)現(xiàn)有錯誤，需提交院長送審委會決定是否立審監(jiān)，函告當(dāng)事人及檢察院，并在回復(fù)中闡明異議理由；經(jīng)審查沒有錯誤，應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)函告檢察院，對案件進行再審理[15]689-690。

(三)規(guī)范檢察建議的制作、審批程序

首先，完善檢察建議的制作、審批程序需解決由誰作出檢察建議、由誰負責(zé)審批，檢察建議以什么方式作出等。規(guī)范檢察建議書的制作形式及內(nèi)容，檢察建議作為一種法律文書，需以公文形式發(fā)出。檢察建議書的內(nèi)容至少包括：提出檢察建議的事實、證據(jù)與法律依據(jù)；針對問題的詳細建議內(nèi)容及理由，實現(xiàn)建議內(nèi)容或督促單位落實建議的具體要求。其次，規(guī)范檢察建議的審批過程，檢察建議由承辦案件的檢察官起草，經(jīng)負責(zé)人同意交分管檢察長審批后發(fā)出，重大案件須經(jīng)檢察長審批。再次，檢察建議應(yīng)以檢察機關(guān)名義而不以辦案部門名義作出。最后，為保障檢察建議的效力，檢察機關(guān)在發(fā)出檢察建議時應(yīng)將檢察建議抄送被監(jiān)督單位的上級單位[5]200，以便上級機關(guān)監(jiān)督。

(四)加強檢察建議權(quán)的內(nèi)部制約與外部監(jiān)督

為避免濫用、錯用檢察建議的情形，有必要對檢察監(jiān)督權(quán)進行內(nèi)部制約和外部監(jiān)督，以解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。

首先，內(nèi)部制約上加強檢察長對本院的監(jiān)督、上級檢察院對下級檢察院的監(jiān)督。《人民檢察院檢察工作規(guī)定(試行)》第9條第2款規(guī)定，檢察長對本院提出的檢察建議，上級人民檢察院對下級人民檢察院提出的檢察建議，認為確有不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)撤銷。這樣可以確保準確及時了解檢察建議的發(fā)放情況，以便在程序上進行必要的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。

其次，外部監(jiān)督上賦予法院對檢察建議的異議權(quán)。若法院發(fā)現(xiàn)檢察建議本身存在問題時，一定期限內(nèi)可以向作出檢察建議的機關(guān)提出異議并說明理由，對異議結(jié)果不服的，可向上級檢察機關(guān)申請復(fù)核。對于再審檢察建議，法院開庭時應(yīng)通知檢察機關(guān)派員出席。

最后，促進檢察監(jiān)督與社會輿論監(jiān)督的合力，落實監(jiān)督效果[2]32。具體措施如加強權(quán)力機關(guān)和社會監(jiān)督等外部監(jiān)督，鼓勵社會公眾和新聞媒體參與監(jiān)督。及時總結(jié)檢察院履行監(jiān)督職能中關(guān)于檢察建議的典型的優(yōu)秀案例，供專家學(xué)者討論，以提高檢察機關(guān)的技能，擴大檢察建議的公認度。同時確保檢察建議的行使是在監(jiān)督下合法、有效、規(guī)范地進行。

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