王瑞雪

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京100871)

當(dāng)今美國(guó)擁有一部聯(lián)邦憲法，上百部國(guó)會(huì)制定的法律，上千部由行政機(jī)關(guān)頒布的行政規(guī)章或行政規(guī)則，上萬(wàn)部行政解釋和行政指導(dǎo)性文件，以及無(wú)數(shù)條由行政官員書(shū)寫(xiě)的建議、行政機(jī)構(gòu)通過(guò)新聞發(fā)布的信息以及其他說(shuō)明。［1］隨著議會(huì)立法給行政規(guī)則留下的空間越來(lái)越大，行政立法對(duì)社會(huì)和公民的影響也越來(lái)越深遠(yuǎn)。［2］以聽(tīng)證為代表的聽(tīng)取意見(jiàn)程序不斷發(fā)展完善，以保證行政規(guī)則不至于過(guò)分偏離民主要義，增強(qiáng)行政規(guī)則的可接受性，并保護(hù)利害關(guān)系人被聽(tīng)取意見(jiàn)的權(quán)利。美國(guó)的行政規(guī)則聽(tīng)證程序主要有三種類(lèi)型，分別是通告與評(píng)論程序、非正式的口頭聽(tīng)證會(huì)以及正式聽(tīng)證程序。

我國(guó)的行政立法聽(tīng)證程序也處于不斷發(fā)展之中，目前有關(guān)行政立法聽(tīng)證的法律法規(guī)主要有《立法法》①《立法法》第五十八條?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》②《行政法規(guī)制定程序條例》第十二條、第二十二條?！兑?guī)章制定程序條例》③《規(guī)章制定程序條例》第十四條、第十五條、第十七條、第二十三條。，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》④?chē)?guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》⑤國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》⑥國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)。中也包含了對(duì)行政立法制定過(guò)程中聽(tīng)證的要求。一些地區(qū)還進(jìn)行了良好的嘗試，譬如，無(wú)錫市發(fā)布的《規(guī)章審查聽(tīng)證辦法》①該辦法于2004年12月6日發(fā)布，規(guī)定了規(guī)章制定過(guò)程中聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)條件與程序，規(guī)定在下列情況下召開(kāi)聽(tīng)證會(huì):(一)對(duì)是否制定規(guī)章或者對(duì)規(guī)章主要內(nèi)容有較大爭(zhēng)議的;(二)規(guī)章草案涉及的不同利益群體之間有明顯利益沖突的;(三)對(duì)自然人、法人或者其他組織切身利益有重大影響，自然人、法人或者其他組織普遍要求進(jìn)行聽(tīng)證的;(四)需要進(jìn)一步收集信息、了解民意的;(五)市法制辦認(rèn)為需要進(jìn)行聽(tīng)證的其他情形。法律、法規(guī)明確規(guī)定必須舉行聽(tīng)證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)依法舉行聽(tīng)證。和徐州市發(fā)布的《政府規(guī)章立法聽(tīng)證規(guī)定》②該規(guī)定于2007年7月12日發(fā)布，規(guī)定聽(tīng)證報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為市政府法制工作機(jī)構(gòu)在審查政府規(guī)章草案時(shí)的重要參考依據(jù)。在向市政府常務(wù)會(huì)議提交政府規(guī)章草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)作為重要資料一并提交或作出說(shuō)明。市政府法制工作機(jī)構(gòu)可以公開(kāi)聽(tīng)證結(jié)果，并以適當(dāng)方式向聽(tīng)證會(huì)陳述人說(shuō)明意見(jiàn)采納情況。等。

然而，在我國(guó)的法律規(guī)范體系中，行政立法的聽(tīng)證程序雖成了“書(shū)本中的法”，但卻沒(méi)有完全成為“行動(dòng)中的法”，法條規(guī)定較為籠統(tǒng)，聽(tīng)證會(huì)的組織也往往流于形式。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)行政規(guī)則制定中的聽(tīng)證制度進(jìn)行全面梳理，以期為中國(guó)行政立法程序的完善提供借鑒。

一、一般聽(tīng)證程序——通告與評(píng)論程序

(一)聽(tīng)證制度的基礎(chǔ)——向公眾通告規(guī)則草案的具體信息

1．通告發(fā)布的載體

所謂“通告”，就是行政機(jī)關(guān)向公眾，尤其是向利害關(guān)系人，告知行政規(guī)則草案的具體內(nèi)容，并適當(dāng)進(jìn)行解釋。根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第553(b)條的規(guī)定，規(guī)則草案應(yīng)當(dāng)在《聯(lián)邦公報(bào)》上發(fā)布，也可以單獨(dú)通知當(dāng)事人或以法律規(guī)定的其他方式進(jìn)行實(shí)際通知(actual notice)。未經(jīng)公布即實(shí)施的行政規(guī)則，法院有權(quán)撤銷(xiāo)，或?qū)⑵浒l(fā)回行政機(jī)關(guān)以進(jìn)行程序上的完善。很多時(shí)候，實(shí)際通知的方式與公報(bào)通知同樣有效，甚至更優(yōu)于公報(bào)通知。必須承認(rèn)，通告的標(biāo)準(zhǔn)手段——《聯(lián)邦公報(bào)》——是一個(gè)大多數(shù)人都不會(huì)閱讀的文件。［3］在MCI通訊公司訴聯(lián)邦通訊委員會(huì)③MCITelecomm．Corp．V．FCC ，57 F．3d 1136(D．C．Cir．1995)．案中法院表明，如果其他方式可以在實(shí)際意義上將有效信息傳遞給利害關(guān)系人，則視為有效通告。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電子化規(guī)則制定程序，相當(dāng)于我國(guó)的網(wǎng)上征求立法意見(jiàn)，已經(jīng)成為美國(guó)行政規(guī)則制定程序研究中最重要的議題之一。頗負(fù)盛名的賓夕法尼亞大學(xué)法學(xué)院卡里·科格里安內(nèi)斯(Cary Coglianese)教授對(duì)此發(fā)表了一系列專(zhuān)門(mén)研究，并指出，規(guī)則制定過(guò)程中的聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，已經(jīng)不再停留在將草案發(fā)布在制定規(guī)則的相關(guān)部門(mén)官方網(wǎng)站、跨部門(mén)的政府綜合性網(wǎng)站、社會(huì)影響力較大的門(mén)戶網(wǎng)站以及非政府機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)網(wǎng)站上了。還應(yīng)當(dāng)考慮到更加具體、有效、公平的舉措，以提高行政規(guī)則的質(zhì)量與合法性(quality and legitimacy)，譬如考慮如何開(kāi)通殘障人士的無(wú)障礙獲取行政規(guī)則草案信息的通道。［4］

不過(guò)，雖然電子媒介大大提升了行政規(guī)則制定中的公眾參與，但由美國(guó)律師協(xié)會(huì)編纂的《聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)規(guī)章制定指南》也對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了嚴(yán)肅提醒，認(rèn)為放棄在《聯(lián)邦公報(bào)》上進(jìn)行傳統(tǒng)發(fā)布的做法，會(huì)給行政機(jī)關(guān)自身帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)。因而，即使以其他方式對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為的利害關(guān)系人進(jìn)行了實(shí)際通知，也最好在《聯(lián)邦公報(bào)》上發(fā)布通告。［5］

此外，為讓其他可能的利害關(guān)系人獲得信息，行政機(jī)關(guān)還可以在專(zhuān)業(yè)出版物上發(fā)布新聞消息，或者委托行業(yè)組織協(xié)助通告。受2002年《電子政務(wù)法》的推動(dòng)，電子化通告評(píng)論的方式近年來(lái)也迅速普及，這一舉措旨在通過(guò)數(shù)字技術(shù)推動(dòng)規(guī)則制定過(guò)程的透明度與參與性。

2．通告發(fā)布的內(nèi)容要求

根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第553(b)條的規(guī)定，通告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括(1)對(duì)如何進(jìn)行評(píng)論進(jìn)行說(shuō)明，包括評(píng)論的時(shí)間、地點(diǎn)及該過(guò)程的性質(zhì);(2)規(guī)則草案的法律依據(jù);(3)規(guī)則草案的條款或者實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

對(duì)于時(shí)間要求，根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第553(d)的規(guī)定，實(shí)質(zhì)性規(guī)則的發(fā)布或?qū)嵤┍仨氃谄渖Р簧儆?0天之前。因此，評(píng)論的時(shí)間底線要求是30日。但第12866號(hào)總統(tǒng)命令規(guī)定大多數(shù)的行政規(guī)則至少應(yīng)當(dāng)有60日評(píng)論期間，因此事實(shí)上，多數(shù)行政機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)有爭(zhēng)議的行政規(guī)則提供60日評(píng)論期。也有更加嚴(yán)格的規(guī)定，譬如，第12889號(hào)總統(tǒng)命令要求普遍適用的聯(lián)邦技術(shù)規(guī)則或者任何聯(lián)邦衛(wèi)生或植物措施至少應(yīng)留出75日的評(píng)論期。對(duì)于關(guān)涉重大事項(xiàng)的行政規(guī)則，行政機(jī)關(guān)有延長(zhǎng)評(píng)論期的裁量權(quán)，但是延長(zhǎng)的決定必須也在《聯(lián)邦公報(bào)》上進(jìn)行通告，以保障每個(gè)人擁有平等的評(píng)論權(quán)。

規(guī)則草案的法律依據(jù)，是通告內(nèi)容中極為重要的事項(xiàng)，在1978年的國(guó)家旅行社聯(lián)合會(huì)訴美國(guó)①Nat’L Tour Brokers Ass’n v．United State，591 F．2d 896，900(D．C．Cir．1978)．案中，法院即以法律依據(jù)不符為由宣布規(guī)則無(wú)效。至于全文內(nèi)容，由于全部公示會(huì)給《聯(lián)邦公報(bào)》帶來(lái)不必要的負(fù)擔(dān)，所以行政機(jī)構(gòu)對(duì)此享有裁量權(quán)，但概括的公示不能減少原文本所包含的重要信息。

重要的數(shù)據(jù)與信息，也是通告的重要內(nèi)容。在1973年的波特蘭水泥協(xié)會(huì)訴魯科梭②Porland Cement Ass’n v．Ruckelshau，486 F．2d 375(D．C．Cir．1973)．案中，為了確定新的水泥加工標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署擬制定一項(xiàng)行政規(guī)則，而該規(guī)則的依據(jù)是未公布的科學(xué)測(cè)試結(jié)果，法院認(rèn)為，由于該數(shù)據(jù)信息只有行政機(jī)關(guān)知曉，公眾無(wú)法獲得，因而該規(guī)則制定程序有重大瑕疵。

此外，在每一輪通告評(píng)論程序結(jié)束后，如果行政機(jī)關(guān)接受公眾評(píng)論修改了行政規(guī)則草案，修改后的事項(xiàng)也可以在《聯(lián)邦公報(bào)》上進(jìn)行補(bǔ)充公布。不過(guò)這并不是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，而是為提高規(guī)則可接受性的一種手段。

總之，任何與該規(guī)則草案相關(guān)并且重要的事實(shí)，如果沒(méi)有通告，一旦利害關(guān)系人提請(qǐng)司法審查，該行政規(guī)則就極有可能被法院撤銷(xiāo)。

(二)聽(tīng)取意見(jiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——評(píng)論程序

美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第553(c)條規(guī)定，在本部分的通告要求被滿足后，行政機(jī)構(gòu)必須給予利害關(guān)系人通過(guò)提交書(shū)面數(shù)據(jù)和觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)，使其參與規(guī)則制定過(guò)程，在對(duì)相關(guān)因素(relevant matter)進(jìn)行考量之后，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)其基礎(chǔ)與意圖進(jìn)行簡(jiǎn)明的整合陳述?？傮w上，行政規(guī)則的提案會(huì)通過(guò)評(píng)論程序向更有意義的方向改變，以戴維斯(Davis)教授為代表的一些學(xué)者認(rèn)為，書(shū)面評(píng)論在促進(jìn)行政規(guī)則制定過(guò)程民主化方面是非常有效的。［6］

并且，法律可以在《聯(lián)邦行政程序法》的基礎(chǔ)上，在某個(gè)具體領(lǐng)域提出更高的程序性要求。譬如聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局在行政規(guī)則制定過(guò)程中即需遵循更嚴(yán)格的程序:首先，僅僅清晰披露行政機(jī)關(guān)想要采取什么樣的措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須指出這些措施所意欲解決的問(wèn)題，至少要證明這些措施能夠?qū)崿F(xiàn)所公示的結(jié)果。其次，利害關(guān)系人在評(píng)論中能夠表達(dá)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不合理的意見(jiàn)，即使當(dāng)事人對(duì)事實(shí)或者判斷表達(dá)了錯(cuò)誤的意見(jiàn)，也要充分尊重當(dāng)事人表達(dá)的權(quán)利。最后，行政機(jī)構(gòu)有義務(wù)在規(guī)則正式發(fā)布時(shí)回應(yīng)對(duì)其草案的所有異議，并解釋其為什么在收到異議后沒(méi)有改變最初的結(jié)論。在規(guī)則最終發(fā)布時(shí)，食品藥品管理局會(huì)為每一條款分別注明這樣訂立受到了何種因素的影響。［7］

二、介于一般程序與嚴(yán)格程序之間——非正式的口頭聽(tīng)證會(huì)

(一)非正式口頭聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)規(guī)則

非正式的口頭聽(tīng)證會(huì)通常是應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)召開(kāi)的。首先應(yīng)當(dāng)公布草案，直到有一個(gè)或一個(gè)以上的人要求口頭聽(tīng)證時(shí)，在評(píng)估該聽(tīng)證要求的基礎(chǔ)上，再安排聽(tīng)證。行政機(jī)關(guān)通常來(lái)說(shuō)享有決定是否召開(kāi)聽(tīng)證的裁量權(quán)。譬如，《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》規(guī)定:“任何利害關(guān)系人皆可通過(guò)書(shū)面意見(jiàn)的形式向勞動(dòng)行政部門(mén)對(duì)行政規(guī)則草案提出反對(duì)意見(jiàn)，并要求對(duì)該反對(duì)意見(jiàn)舉行聽(tīng)證”。如果法律未強(qiáng)制要求聽(tīng)證，則行政機(jī)關(guān)有權(quán)裁量是否舉行聽(tīng)證。在1973年的國(guó)際收割公司訴科魯梭案③International Harvester Co．v．Ruckelshaus，478 F．2d 615(D．C．Cir．1973)．中，法院指出，在非正式口頭聽(tīng)證會(huì)之前，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)其所掌握的信息進(jìn)行完整和及時(shí)地披露。在該案中，原告無(wú)法在規(guī)則制定過(guò)程中召開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)上挑戰(zhàn)環(huán)保署的規(guī)則制定程序，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)一直沒(méi)有披露直到科技附錄發(fā)布。利文索爾(Leventhal)法官認(rèn)為這是一個(gè)極其嚴(yán)重的問(wèn)題，正確的做法是，每當(dāng)行政機(jī)關(guān)打算考慮一個(gè)因素時(shí)，就應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行通告，并給予利害關(guān)系人平等的評(píng)論機(jī)會(huì)。

雖然在很多情況下，行政機(jī)關(guān)擁有決定是否召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的裁量權(quán)，但是一旦召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，就必須保證公眾必須被告知，也必須保障公眾有權(quán)參加。行政機(jī)關(guān)不能以當(dāng)事人不是利害關(guān)系人為由將其排除在聽(tīng)證會(huì)之外，但可能會(huì)通過(guò)聽(tīng)證代表人制度將具體的個(gè)人排除在外，所以，個(gè)體利益的組織化是聽(tīng)證制度的重要議題。譬如，《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》規(guī)定，只要消費(fèi)者安全委員會(huì)認(rèn)定希望參加聽(tīng)證會(huì)的人中有人與其他與會(huì)人員利益相同，即構(gòu)成同類(lèi)與會(huì)人，委員會(huì)即可限該類(lèi)人員指派一名代表參加聽(tīng)證會(huì)，如其未能指派代表，則由該委員會(huì)代為指派。

即便如此，如果參加聽(tīng)證會(huì)的人員過(guò)多，有發(fā)言意愿的聽(tīng)證代表人也不一定能夠獲得均等的發(fā)言機(jī)會(huì)，所以聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始時(shí)聽(tīng)證主持人會(huì)宣讀聽(tīng)證秩序規(guī)則，通常會(huì)規(guī)定每次每個(gè)人發(fā)言的時(shí)間限制。與正式聽(tīng)證不同，非正式的口頭聽(tīng)證會(huì)不會(huì)錄音，形成的聽(tīng)證筆錄也并不是行政規(guī)則制定的唯一依據(jù)，但具有重要參考價(jià)值。

(二)對(duì)弱勢(shì)群體公平聽(tīng)證權(quán)的重點(diǎn)保障

顯然，在穩(wěn)健運(yùn)行的行政規(guī)則制定過(guò)程中，所有相關(guān)利益代表與觀點(diǎn)都應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵咨瓶紤]。只有如此，負(fù)有責(zé)任的官員才能對(duì)其所制定的規(guī)則的安定性有信心;利害關(guān)系人才能對(duì)該規(guī)則的正當(dāng)性有信心。

然而，經(jīng)濟(jì)實(shí)力占優(yōu)的富有階層所組成的意見(jiàn)代表組織，往往更能保證他們特殊的利益得以充分表達(dá);弱勢(shì)群體的利益卻很容易被忽略，他們?nèi)狈€(gè)人經(jīng)濟(jì)資源，也沒(méi)有中高收入者那般組織良好的機(jī)構(gòu)，通常無(wú)法與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效溝通，難以在新規(guī)則訂立或舊規(guī)則修訂中充分表達(dá)意見(jiàn)。對(duì)弱勢(shì)群體利益的忽視造成了難以估量的惡果，譬如，大量的訴訟、不服從甚至混亂。

為解決這一問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)雇傭一些知識(shí)豐富的人來(lái)對(duì)他們進(jìn)行幫助，可是這一嘗試收效甚微。一個(gè)有益的嘗試是建立窮人代表顧問(wèn)會(huì)(Independent Poor People’s Counsel)，這一組織的創(chuàng)立就是為了代表窮人，在各個(gè)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的行政規(guī)則制定過(guò)程中收集窮人的意見(jiàn)并代表其參加聽(tīng)證，某種意義上來(lái)說(shuō)，這是一種政策層面的、特殊性質(zhì)的法律援助組織。

三、最嚴(yán)格的聽(tīng)證程序——正式聽(tīng)證程序

依據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第553(c)條的規(guī)定，當(dāng)法律要求規(guī)則必須根據(jù)行政機(jī)關(guān)聽(tīng)證后的筆錄制定時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用556和557條所規(guī)定的正式聽(tīng)證程序。行政機(jī)關(guān)在使用正式聽(tīng)證程序制定行政規(guī)則時(shí)，會(huì)用一套司法化的聽(tīng)證程序取代非正式程序中的評(píng)論程序，其他諸如通告、公布等與非正式聽(tīng)證程序相同。

可以說(shuō)，正式聽(tīng)證程序是用于厘清狹義的裁決性事實(shí)的，如“誰(shuí)做了什么，何時(shí)，何地，如何做，何種動(dòng)機(jī)或意圖”，而非正式程序處理政策性質(zhì)的立法性事實(shí)。［8］

(一)行政機(jī)構(gòu)決定是否聽(tīng)證的裁量權(quán)

總體上說(shuō)，利害關(guān)系人并不享有請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)召開(kāi)正式聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利，這得到了法院的一貫尊重。譬如，在1951年的老年協(xié)會(huì)訴社保部①Senior Citizens League，Inc．v．Dep’t of Social Security，38 Wash．2d 142，168-70，228 P．2d 478，492-93(1951)(en banc)．案和1956年的阿爾伯特訴公共服務(wù)委員會(huì)②Albert v．Public Serv．Comm’n，209 Md．27，120 A．2d 346(1956)．案中，當(dāng)原告尋求正式聽(tīng)證時(shí)，法院均明確表示，在行政規(guī)則制定過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有義務(wù)召開(kāi)正式的聽(tīng)證會(huì)。

但根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第553(e)條規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)尊重任何利害關(guān)系人請(qǐng)求發(fā)布、修正或廢止某一項(xiàng)規(guī)則的權(quán)利。行政機(jī)構(gòu)決定是否聽(tīng)證的裁量權(quán)極有可能成為這種權(quán)利的阻礙。

以食品藥品領(lǐng)域?yàn)槔?lián)邦食品藥品管理局行政規(guī)則制定的公共聽(tīng)證程序遵循兩條基本原則:第一，由產(chǎn)業(yè)界提出的規(guī)則提案，如果沒(méi)有合理證據(jù)的支持，那么未經(jīng)公共聽(tīng)證不得被批準(zhǔn)。第二，由食品藥品管理局自己提出的規(guī)則提案，或者由產(chǎn)業(yè)界提出但是有合理理由的，也應(yīng)該舉行公共聽(tīng)證，并且應(yīng)當(dāng)基于聽(tīng)證會(huì)上提出的證據(jù)進(jìn)行詳細(xì)的事實(shí)認(rèn)定。

換言之，在這樣的程序規(guī)則下，就沒(méi)有任何行政規(guī)則可以繞過(guò)公共聽(tīng)證會(huì)而直接生效。但是，在產(chǎn)業(yè)界提案的背景下，草案是否有合理理由其實(shí)取決于聽(tīng)證的結(jié)果。而行政機(jī)關(guān)是否舉行聽(tīng)證的裁量權(quán)，實(shí)際上決定了行政機(jī)關(guān)是否希望將一個(gè)提案變成一個(gè)議案，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)可以提案不具合理理由為由不給予提案者聽(tīng)證機(jī)會(huì)，阻斷提案成為議案進(jìn)而獲得通過(guò)的可能性。

在1947年的庫(kù)克巧克力公司訴米勒①Cook Chocolate Company v．Miller，72 F．Supp．573(D．D．C．1947)．案中，原告庫(kù)克巧克力公司提出修改關(guān)于巧克力的認(rèn)證規(guī)則的方案，希望在巧克力中加入維生素，提出的支持依據(jù)為英國(guó)食品管理局(British Ministry of Food)認(rèn)為巧克力是維生素最好的載體，并且美國(guó)軍隊(duì)和紅十字協(xié)會(huì)曾經(jīng)使用大量維生素含量豐富的巧克力改善軍人和體質(zhì)虛弱的人的身體素質(zhì)。行政機(jī)關(guān)拒絕就此進(jìn)行聽(tīng)證，認(rèn)為它不具有合理理由。庫(kù)克巧克力公司提起訴訟要求聽(tīng)證。后在法院聽(tīng)證過(guò)程中該公司沒(méi)有能夠有效證明該修改提案的合理性，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的拒絕聽(tīng)證并不是恣意與反復(fù)無(wú)常的?？梢哉f(shuō)，庫(kù)克巧克力案中的法院推理，使得食品藥品管理局明確得到了是否制定規(guī)則的裁量權(quán)。

(二)正式聽(tīng)證程序的要求

正式聽(tīng)證的主持人是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行政法法官或者咨詢(xún)委員會(huì)成員。對(duì)聽(tīng)證主持人的首要要求是客觀中立原則，聽(tīng)證主持人必須公正無(wú)偏私。除了主持人主動(dòng)回避之外，利害關(guān)系人也可以提出回避申請(qǐng)。同時(shí)還有“禁止單方面接觸”的要求，利害關(guān)系人不得在行政程序之外，和行政機(jī)關(guān)的任何成員、行政法法官或者其他利害關(guān)系人，就案情作任何單方面的接觸。如果已經(jīng)接觸，必須將這些接觸資料列入正式的記錄。

值得注意的是，《聯(lián)邦行政程序法》第553條下的非正式規(guī)則制定程序完全排除了行政法法官的角色。在第556(b)條中，行政法法官必須統(tǒng)領(lǐng)證據(jù)采納，除非行政機(jī)關(guān)或其成員負(fù)擔(dān)了這一責(zé)任。類(lèi)似地，在第557(b)條中，主持聽(tīng)證會(huì)的行政法法官有權(quán)作出初步?jīng)Q定或者推薦決定(initial or recommended decision)，而這一點(diǎn)在行政規(guī)則制定程序中則被忽略，聽(tīng)證主持人大多數(shù)情況下并不是行政法法官，而是由行政機(jī)關(guān)指定的負(fù)責(zé)人員或者咨詢(xún)委員會(huì)的專(zhuān)家。

聽(tīng)證程序的進(jìn)行，利害關(guān)系人可以自己出席，也可以聘請(qǐng)律師，針對(duì)事實(shí)認(rèn)定，以口頭或書(shū)面的形式提出各種證明或證據(jù)，并對(duì)他方的證據(jù)進(jìn)行反駁。在所有事實(shí)資料公開(kāi)的情況下，進(jìn)行交叉質(zhì)詢(xún)(cross examination)，也稱(chēng)為“辨明型聽(tīng)證”。聽(tīng)證程序進(jìn)行完畢之后，除非機(jī)關(guān)首長(zhǎng)要求先行審查并確認(rèn)整個(gè)聽(tīng)證記錄，否則就應(yīng)由聽(tīng)證主持人做出初步?jīng)Q定。如果利害關(guān)系人并未針對(duì)初步?jīng)Q定提出異議，那么初步?jīng)Q定就成為最終決定(final decision)。

通常情況下，正式聽(tīng)證會(huì)被全程錄音，其聽(tīng)證筆錄是行政規(guī)則制定的唯一依據(jù)，也是司法審查時(shí)法院要求必須提供的證據(jù)。按照《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，正式聽(tīng)證是在相關(guān)法律明確要求的情況才采取的聽(tīng)證形式。所以除卻《聯(lián)邦行政程序法》第556條和第557條的要求之外，正式聽(tīng)證程序還必須遵循相關(guān)領(lǐng)域的法律要求。

四、美國(guó)行政規(guī)則制定中的聽(tīng)證程序?qū)ξ覈?guó)的啟示

美國(guó)的行政規(guī)則聽(tīng)證制度，既包括我們所理解的聽(tīng)證會(huì)，又包括通告與評(píng)論程序，由于新媒體的發(fā)展，電子化通告與評(píng)論程序也被法院認(rèn)定為一種適宜的聽(tīng)證方式。更準(zhǔn)確地說(shuō)，美國(guó)的行政規(guī)則聽(tīng)證制度可以對(duì)應(yīng)中國(guó)的聽(tīng)取意見(jiàn)制度，除了聽(tīng)證會(huì)，還包括我們國(guó)家行政立法草案的網(wǎng)上公布與聽(tīng)證。必須承認(rèn)，隨著中國(guó)法治化程度的加深、公民社會(huì)的崛起、權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒以及程序理念逐漸深入人心，聽(tīng)證制度的應(yīng)用范圍越來(lái)越廣。但是，我們聽(tīng)到的最多的仍然是民眾對(duì)聽(tīng)證的抱怨，諸如“逢聽(tīng)必漲”“聽(tīng)證會(huì)就是走過(guò)場(chǎng)”之類(lèi)。對(duì)美國(guó)行政規(guī)則聽(tīng)證的評(píng)介，可以為我國(guó)行政立法聽(tīng)取意見(jiàn)制度的完善提供參考。

(一)在法律層面明確行政立法聽(tīng)證要求

美國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)行政規(guī)則的聽(tīng)證程序進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，其他法律對(duì)監(jiān)管不同領(lǐng)域的行政機(jī)構(gòu)的行政規(guī)則行為作出了不同的要求，使行政規(guī)則聽(tīng)證處于一個(gè)有法可依的狀態(tài)，明確了制定哪些行政規(guī)則不需要進(jìn)行聽(tīng)證，哪些適用正式聽(tīng)證程序，哪些適用非正式聽(tīng)證程序以及各自程序的要求。這對(duì)于規(guī)范行政規(guī)則聽(tīng)證程序大有助益，同時(shí)也為法院進(jìn)行司法審查提供了一個(gè)基本的框架。

而我國(guó)的《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》對(duì)行政立法聽(tīng)證的規(guī)定可操作性不強(qiáng)，隨意性過(guò)大，賦予行政機(jī)關(guān)過(guò)度的行政裁量權(quán)。以《行政法規(guī)制定程序條例》為例，該條例第十五條規(guī)定了行政規(guī)章起草過(guò)程中向社會(huì)聽(tīng)證和召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的條件，“起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見(jiàn)分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見(jiàn);起草單位也可以舉行聽(tīng)證會(huì)?！睏l文中的“重大利益”“重大意見(jiàn)分歧”都屬于不確定概念，公眾從該條文中無(wú)法知曉究竟可以在什么樣的規(guī)章起草過(guò)程中表達(dá)自己的意見(jiàn)，事實(shí)上，大到房屋征收與補(bǔ)償，小到郵遞資費(fèi)，都能夠?qū)娎娈a(chǎn)生影響。反觀美國(guó)，雖然上文中提及的四種排除行政立法聽(tīng)證的情形在美國(guó)學(xué)界受到了一些批評(píng)，但畢竟作出了相對(duì)明確的界定，保障了這些排除于聽(tīng)證程序之外的行政立法必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證才可以發(fā)布。

在未來(lái)，可以通過(guò)法律使行政立法聽(tīng)證的要求法定化，弱化行政機(jī)關(guān)在頒布行政法規(guī)、規(guī)章時(shí)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的裁量權(quán)，確立以聽(tīng)取意見(jiàn)為原則，不聽(tīng)取意見(jiàn)為例外的制度體系。

(二)區(qū)別不同聽(tīng)證制度發(fā)揮其應(yīng)有作用

在美國(guó)行政規(guī)則制定過(guò)程中，正式聽(tīng)證要求行政機(jī)關(guān)決策人員只能以聽(tīng)證筆錄為根據(jù)進(jìn)行決定，這在學(xué)理上稱(chēng)為案卷排他原則，然而，這是正式聽(tīng)證的核心，卻不是非正式聽(tīng)證的必然要求。在適用最多的非正式聽(tīng)證程序中，聽(tīng)證筆錄并不是行政立法的唯一依據(jù)，在整個(gè)行政立法過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)需要考量國(guó)會(huì)的意圖，需要接受書(shū)面評(píng)論，還有可能與利害關(guān)系人進(jìn)行多次非正式的座談會(huì)、討論會(huì)，聽(tīng)證只是擬議規(guī)則在《聯(lián)邦公報(bào)》上發(fā)布后舉行的一種聽(tīng)證方式，因此，嚴(yán)格的案卷排他原則在行政立法領(lǐng)域并不是無(wú)條件適用的。

姜明安教授曾在2002年的一篇短評(píng)中指出，“如果混淆不同聽(tīng)證制度及其功能、作用的差別，有可能使整個(gè)聽(tīng)證制度變質(zhì)、變味，產(chǎn)生對(duì)社會(huì)有害而不是有益的結(jié)果:在許多應(yīng)該和能夠發(fā)揮這一制度作用的地方?jīng)]有發(fā)揮它的作用，而在某些方面，又賦予它一些非其所應(yīng)有或在相應(yīng)領(lǐng)域非其所能或非其所長(zhǎng)的作用。結(jié)果導(dǎo)致要么效率不高，經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)有余，要么民主、公正、公開(kāi)不夠，程序司法化有余?！保?］然而，十余年過(guò)去了，我國(guó)行政聽(tīng)證中的混亂狀態(tài)依然沒(méi)有改變，面對(duì)“聽(tīng)證會(huì)只是走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)狀，一些富有改革精神的建議卻忽視了不同聽(tīng)證類(lèi)型的不同作用，譬如，建議中國(guó)的行政立法聽(tīng)證全部仿照美國(guó)的正式聽(tīng)證程序，忽視了非正式聽(tīng)證程序的靈活性;［10］一刀切地建議中國(guó)的行政立法聽(tīng)證嚴(yán)格依據(jù)筆錄，遵照案卷排他原則，卻忽視了行政立法過(guò)程通常是一個(gè)綜合的政策權(quán)衡過(guò)程，聽(tīng)證是聽(tīng)取意見(jiàn)的一種重要方式，卻不是唯一的方式。［11］

我們或許可以采取這樣的思路處理我國(guó)行政立法聽(tīng)證程序的選擇問(wèn)題。

在一般領(lǐng)域，與美國(guó)的電子化通告與評(píng)論程序相類(lèi)似，行政立法通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)聽(tīng)取意見(jiàn)即可。一方面，創(chuàng)辦類(lèi)似于美國(guó)《聯(lián)邦公報(bào)》一樣的政府出版物成本過(guò)高，且受眾過(guò)窄;另一方面，在《聯(lián)邦公報(bào)》上進(jìn)行公示的一個(gè)主要原因是應(yīng)對(duì)法院的司法審查，而我國(guó)現(xiàn)有的行政審判機(jī)制目前還無(wú)法納入本文所討論的行政立法。

但在涉及人身健康、衛(wèi)生與安全的特殊領(lǐng)域，或可模仿美國(guó)的正式聽(tīng)證程序。雖然美國(guó)行政規(guī)則制定的正式聽(tīng)證程序由于成本過(guò)于高昂受到了美國(guó)學(xué)界的廣泛批評(píng)，但是中國(guó)的主要問(wèn)題還是聽(tīng)證會(huì)流于形式而不是過(guò)于正式，因此，建議在這些重要領(lǐng)域，行政立法采取正式的公共聽(tīng)證程序，公開(kāi)聽(tīng)證筆錄，遵循案卷排他原則進(jìn)行決策。

無(wú)論是采取網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證的方式，還是采取正式聽(tīng)證的方式，都可以同時(shí)舉行非正式的口頭聽(tīng)證會(huì)，非正式的口頭聽(tīng)證會(huì)較為隨意，在遵守聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)秩序的前提下，參加人可以暢所欲言地表達(dá)自己的觀點(diǎn)，不受交叉詢(xún)問(wèn)的壓力，行政機(jī)關(guān)在這個(gè)過(guò)程中并不是為了明晰孰是孰非，而是為了收集各方觀點(diǎn)，聽(tīng)證會(huì)討論的結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，并作為行政立法的重要參考依據(jù)，但不要求嚴(yán)格遵循案卷排他原則。

(三)落實(shí)行政立法聽(tīng)證的回應(yīng)機(jī)制

落實(shí)行政立法聽(tīng)證的回應(yīng)機(jī)制是研究美國(guó)行政立法聽(tīng)證制度的一個(gè)重要啟示。行政機(jī)關(guān)在發(fā)布擬議行政規(guī)則后，必須認(rèn)真對(duì)待每一條評(píng)論，雖然逐條回應(yīng)將耗費(fèi)大量的行政資源，很多時(shí)候并不可行。但行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到的是，必須在最終發(fā)布行政規(guī)則時(shí)分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行回應(yīng)，換言之，行政機(jī)關(guān)對(duì)于自己所有的考量因素必須公開(kāi)，并說(shuō)明理由。

落實(shí)聽(tīng)證的回應(yīng)機(jī)制是避免聽(tīng)證淪為“走過(guò)場(chǎng)”的制度保障。在聽(tīng)證中彼此交鋒的意見(jiàn)，當(dāng)然不可能全部反映在最終的立法文本中，但是根據(jù)這些或相似、或相佐的意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)如何做出最終的決策，是涉及行政機(jī)關(guān)是否認(rèn)真對(duì)待相關(guān)信息輸入(inputs)的重要問(wèn)題。制度設(shè)計(jì)必須為利益相關(guān)者與公眾提供參與規(guī)則制定的平衡而有效的路徑。只有這樣，包括聽(tīng)證在內(nèi)的行政立法聽(tīng)證程序才能真正落到實(shí)處，才能真正提高行政立法的民主正當(dāng)性和可接受性。

［1］張千帆．美國(guó)簡(jiǎn)易立法程序的司法控制［J］．行政法學(xué)研究，2006(4)．

［2］［美］肯尼斯·沃倫．政治體制中的行政法［M］．王叢虎，等，譯．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005:263．

［3］William West．Administrative Rulemaking:An Old and Emerging Literature［J］．65 Public Administration 2005，(6)．

［4］ Cary Coglianese．Enhancing Public Access to Online Rulemaking Information［J］．Michigan Journal of Environmental＆ Administrative Law．2012(12)．

［5］陳里程．廣州公眾參與行政立法實(shí)踐探索［M］．北京:中國(guó)法制出版社，2006:324-325．

［6］Davis Kenneth Culp．Discretionary Justice:A Preliminary Inquiry［M］．Baton Rouge:Louisiana State University Press，1969:34．

［7］Richard A．Merrill．Administrative Rule-Making［J］．Food Drug Cosmetic Law Journal．1975，(8)．

［8］Davis Kenneth Culp．Administrative Law and Government［M］．St．Paul，MN:West Publishing，1975:65．

［9］姜明安．區(qū)別不同聽(tīng)證制度發(fā)揮其應(yīng)有作用［N］．市場(chǎng)報(bào)，2002-01-23．

［10］畢雁英．憲政權(quán)力架構(gòu)中的行政立法程序［M］．北京:法律出版社，2010:97．

［11］幺孝盛．論行政立法性聽(tīng)證的運(yùn)作機(jī)理［J］．行政法學(xué)研究，1999(3)．