陳潔

(中共政和縣委黨校 基層黨校指導(dǎo)室，福建 政和 353600)

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)通過(guò)一系列公共政策的制定和實(shí)施，有力推地動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，并取得了舉世矚目的巨大成就。在充分肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也必須注意到，現(xiàn)實(shí)中，有部分公共政策并沒(méi)有得到有效的執(zhí)行，公共政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象屢屢發(fā)生。這嚴(yán)重影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。劉易斯說(shuō)：“即使有了最好的政策，也難以確保獲得成功。”[1]艾利森也認(rèn)為：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%則取決于有效的執(zhí)行?！盵2]由此可見(jiàn)，公共政策執(zhí)行應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐虻闹匾?，而如何有效地解決公共政策執(zhí)行偏差這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)納入我們的研究視野。

一、公共政策執(zhí)行偏差及其危害

公共政策執(zhí)行偏差，是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行公共政策的過(guò)程中，由于受到各種主客觀因素的影響，致使政策執(zhí)行結(jié)果偏離了既定的政策目標(biāo)，并產(chǎn)生不良后果的現(xiàn)象。[3]公共政策執(zhí)行偏差不僅在中國(guó)存在，其也是世界各國(guó)普遍面臨的問(wèn)題。這一問(wèn)題，在西方國(guó)家尤其是美國(guó)，得到了人們的高度關(guān)注；而在我國(guó)，學(xué)者們的研究重點(diǎn)仍然是政策制定，至于制定出來(lái)的政策如何有效地執(zhí)行，以及其是否達(dá)到預(yù)期的目的，對(duì)此，學(xué)者們還缺乏足夠的重視。

現(xiàn)實(shí)中的公共政策執(zhí)行偏差，主要體現(xiàn)在兩個(gè)維度上：一是方向上的偏離，比方說(shuō)政策目標(biāo)是指向東的，但政策執(zhí)行卻走向了東北或者東南，甚至南轅北轍，導(dǎo)致政策設(shè)想與實(shí)際狀況之間，形成巨大的反差；二是程度上的不足，比如為了幫助家庭貧困學(xué)生順利完成大學(xué)學(xué)業(yè)，國(guó)家自1999年開(kāi)始，出臺(tái)并實(shí)施了大學(xué)生助學(xué)貸款政策，但由于助學(xué)貸款不需要辦理貸款擔(dān)?；虻盅?，導(dǎo)致不良貸款率非常高(2006年高達(dá)28%)，致使很多銀行不愿意發(fā)放助學(xué)貸款，有些銀行在開(kāi)展助學(xué)貸款業(yè)務(wù)時(shí)，只針對(duì)211學(xué)校或者重點(diǎn)院校，對(duì)其他院校則少發(fā)或不發(fā)。2005年8月，在國(guó)家助學(xué)貸款工作新聞發(fā)布會(huì)上，教育部副部長(zhǎng)張保慶直言，助學(xué)貸款政策執(zhí)行工作抓了六年，但到目前為止，仍有八個(gè)省份沒(méi)有動(dòng)作，其中兩個(gè)省份一個(gè)學(xué)生都沒(méi)有貸出去。這種做法，使這項(xiàng)備受關(guān)注的公共政策受益人數(shù)大打折扣，其政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度極為有限。

政策執(zhí)行偏差雖然只是公共政策執(zhí)行過(guò)程中某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題，但它所造成的危害卻不容忽視：一是公共政策執(zhí)行偏差會(huì)損害社會(huì)公共利益，使社會(huì)的整體福利下降，因?yàn)楣舱叩哪康闹痪褪窃鲞M(jìn)社會(huì)福祉，如果大量的公共政策制定出來(lái)后，卻得不到有效的執(zhí)行，那么民眾預(yù)期的政策所帶來(lái)的福利不僅無(wú)法真正兌現(xiàn)，還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)；二是公共政策執(zhí)行偏差會(huì)破壞社會(huì)公平正義，如果某項(xiàng)中央政策在一些地方得到不折不扣的執(zhí)行，而在另一些地方卻出現(xiàn)明顯的執(zhí)行偏差，這必然會(huì)進(jìn)一步加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧；三是公共政策執(zhí)行偏差會(huì)影響執(zhí)政黨和政府的形象與權(quán)威，因?yàn)檎咧械某兄Z如果不能通過(guò)有效的執(zhí)行得以?xún)冬F(xiàn)，民眾可能就會(huì)對(duì)執(zhí)政黨和政府的公信力與能力產(chǎn)生懷疑，并進(jìn)而對(duì)以后一系列公共政策能否切實(shí)執(zhí)行心存疑慮。

二、公共政策執(zhí)行偏差成因

公共政策本身缺乏科學(xué)性。一項(xiàng)公共政策是否可行，首先取決于政策本身是不是具有科學(xué)性。美國(guó)學(xué)者霍爾珀林認(rèn)為，政策執(zhí)行之所以失敗，既因政策執(zhí)行人員無(wú)法準(zhǔn)確地了解上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或決策人員所要求他們做的事情，也因?yàn)檎邎?zhí)行人員所得到的政策指令往往是含糊籠統(tǒng)的，很容易引起誤解?，F(xiàn)實(shí)中，一些公共政策或過(guò)于抽象，或含糊不清，缺乏明顯的可操作性，故而其出現(xiàn)執(zhí)行偏差，就成為大概率事件。還有一些公共政策因缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，使政策執(zhí)行者無(wú)所適從，由此導(dǎo)致等待、觀望、拖延執(zhí)行、象征性執(zhí)行等一系列執(zhí)行偏差現(xiàn)象的產(chǎn)生。政策不配套也是公共政策缺乏科學(xué)性的重要表現(xiàn)之一。由于現(xiàn)代社會(huì)的多元化與復(fù)雜性，某一公共問(wèn)題的解決，往往不能僅靠單個(gè)政策，而需要一系列相關(guān)配套政策才能真正奏效，比如高房?jī)r(jià)問(wèn)題，僅僅出臺(tái)限購(gòu)或限貸政策，不會(huì)達(dá)到預(yù)期的效果，還需要土地、戶(hù)籍、貨幣、稅收、教育等等相關(guān)配套政策形成合力，才能真正實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。

政策制定者與執(zhí)行者利益不一致。中央在制定公共政策時(shí)，一般是從國(guó)家利益出發(fā)，考慮的是社會(huì)的整體利益，而地方政府作為政策執(zhí)行者，往往有著自己的利益訴求。當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，公共政策執(zhí)行偏差就難以避免。比如，2010年以來(lái)，為解決群眾住房難問(wèn)題，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了多輪房?jī)r(jià)調(diào)控政策，但一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)卻公開(kāi)表態(tài)說(shuō)，本地房?jī)r(jià)并不高，將來(lái)還有上漲的空間。其之所以執(zhí)行國(guó)務(wù)院房?jī)r(jià)調(diào)控政策意愿不強(qiáng)，究其原因，還在于政策制定者與執(zhí)行者利益不一致。中央制定房?jī)r(jià)調(diào)控政策，更多是出于解決民生問(wèn)題和保障國(guó)家金融安全的考慮，而作為政策執(zhí)行者的地方政府，考慮得更多的則是因房?jī)r(jià)上漲而為其帶來(lái)的更多的財(cái)政收入和更高的GDP數(shù)字，以及由此而來(lái)的政績(jī)。

公共政策執(zhí)行主體素質(zhì)不高。再好的政策也要靠人來(lái)執(zhí)行。一項(xiàng)公共政策的實(shí)現(xiàn)程度，與執(zhí)行主體素質(zhì)的高低有著直接的關(guān)系。這里的公共政策執(zhí)行主體，既包括政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也包括政策執(zhí)行人員。如果地方政府存在機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清等問(wèn)題，那么其在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，就常常會(huì)出現(xiàn)互相扯皮，互相推諉等現(xiàn)象。比如備受關(guān)注的食品安全問(wèn)題之所以難以解決，就在于其相關(guān)管理部門(mén)太多，使得不少政策執(zhí)行不到位。此外，如果政策執(zhí)行人員素質(zhì)欠佳，也會(huì)影響政策執(zhí)行效果。比如在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)政策的執(zhí)行過(guò)程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部沒(méi)有準(zhǔn)確理解中央的政策意圖，往往把扶貧開(kāi)發(fā)與救濟(jì)相混淆，致使國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)政策沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的鼓勵(lì)勤勞致富的目的，反而助長(zhǎng)了懶惰依賴(lài)的思想。另外，農(nóng)村低保政策執(zhí)行過(guò)程中所存在的部分地方搞按戶(hù)平均分配的“戶(hù)保一人”，以及不講政策講人情的人情入?，F(xiàn)象，也與部分基層政策執(zhí)行人員素質(zhì)不高，有著直接的關(guān)系。

沒(méi)有適宜的政策執(zhí)行環(huán)境。公共政策的執(zhí)行，總是根植于特定的自然與社會(huì)環(huán)境之中。一項(xiàng)公共政策成功與否，執(zhí)行環(huán)境對(duì)其的影響不容忽視。比如北京市早在1993年，就出臺(tái)了《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，但其政策在執(zhí)行過(guò)程中，暴露出執(zhí)行成本高、阻力大等一系列問(wèn)題。究其原因，主要是因?yàn)榻谷挤艧熁ū竦墓舱撸诒本┠酥琳麄€(gè)中國(guó)大陸，都缺乏適宜的政策執(zhí)行環(huán)境。燃放煙花爆竹是我國(guó)的傳統(tǒng)民俗，盡管其存在污染環(huán)境、危及人身安全等問(wèn)題，但不同的群體，對(duì)此有不同的認(rèn)知和利益訴求，因此，一刀切地禁止燃放煙花爆竹，顯然是在保護(hù)一部分人利益的同時(shí)，損害了另一部分人的利益。為減小政策執(zhí)行阻力，也為了滿(mǎn)足部分市民希望過(guò)一個(gè)有傳統(tǒng)年味的熱鬧年的需求，2005年，北京市人大通過(guò)了解禁燃放煙花爆竹法規(guī)，并對(duì)燃放煙花爆竹做出了具體的規(guī)定，進(jìn)一步平衡了各方的利益訴求。但筆者認(rèn)為，隨著北京霧霾的日益加劇，市民環(huán)保意識(shí)的日益增強(qiáng)，未來(lái)北京市再次出臺(tái)禁止燃放煙花爆竹政策的條件將逐漸成熟，屆時(shí)，適宜的政策執(zhí)行環(huán)境，將減少其政策執(zhí)行阻力，降低其政策執(zhí)行成本。

政策執(zhí)行監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全。政策執(zhí)行缺乏監(jiān)督，就難以避免自由裁量權(quán)在實(shí)際執(zhí)行中的濫用，使偏差行為無(wú)法得到及時(shí)的制止與糾正；而問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，則進(jìn)一步助長(zhǎng)了偏差行為的一再發(fā)生。每年的國(guó)慶黃金周時(shí)，許多人都會(huì)在出游中，感受到車(chē)票難買(mǎi)，道路擁堵，而引發(fā)這一現(xiàn)象的重要原因之一，就是我國(guó)的帶薪休假政策沒(méi)有得到很好的落實(shí)。這項(xiàng)廣受民眾歡迎的帶薪休假政策在執(zhí)行中之所以出現(xiàn)偏差，并非該公共政策本身缺乏科學(xué)性，而主要是因?yàn)槲覈?guó)政策執(zhí)行監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全。在我國(guó)勞動(dòng)力整體仍然處于供過(guò)于求狀態(tài)的背景下，相對(duì)于用人單位而言，勞動(dòng)者處于弱勢(shì)地位，缺乏話(huà)語(yǔ)權(quán)，故而其往往因擔(dān)心丟掉飯碗，而不敢提出帶薪休假要求；與此同時(shí)，各級(jí)工會(huì)組織未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，缺乏為勞動(dòng)者爭(zhēng)取帶薪休假福利待遇的主動(dòng)性和積極性；此外，執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)管也不到位，盡管《職工帶薪年休假條例》規(guī)定了對(duì)違反該條例行為的相關(guān)處罰措施，但其自實(shí)施以來(lái)，卻很少聽(tīng)到有用人單位因不落實(shí)帶薪休假制而受到處罰的。監(jiān)督不到位，又缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制，因此，我們很難指望這項(xiàng)惠民政策，能讓廣大勞動(dòng)者真正受益。

三、公共政策執(zhí)行偏差的解決之道

提高公共政策的科學(xué)化水平。公共政策自身的科學(xué)性，是政策得以有效執(zhí)行的前提或基礎(chǔ)。提高公共政策的科學(xué)化水平，一要暢通民意表達(dá)渠道，政府在公共政策制定過(guò)程中，要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，讓相關(guān)利益主體充分表達(dá)自己的訴求，讓更多的民眾參與到公共政策制定中來(lái)，同時(shí)，政府要主動(dòng)深入基層開(kāi)展調(diào)查研究，全面準(zhǔn)確地掌握相關(guān)信息，以減少公共政策執(zhí)行過(guò)程中可能遇到的阻力；二要嚴(yán)格遵循公共政策制定程序，政策方案必須進(jìn)行可行性論證，應(yīng)充分考慮到公共政策執(zhí)行主體的執(zhí)行能力和目標(biāo)群體對(duì)政策的接受程度，以避免出現(xiàn)理想化傾向，從而削弱政策的可操作性。

協(xié)調(diào)政策制定者與執(zhí)行者之間的利益關(guān)系。政策制定者與執(zhí)行者之間的利益沖突，是現(xiàn)實(shí)中公共政策執(zhí)行偏差的重要誘因。協(xié)調(diào)二者之間的利益關(guān)系，一要深化行政體制改革，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)，以有效扼制公共政策執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)的“中央請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”等現(xiàn)象，對(duì)因地方財(cái)力薄弱等原因?qū)е碌牟糠智钒l(fā)達(dá)地區(qū)政策執(zhí)行資源不足的問(wèn)題，中央和省級(jí)部門(mén)要配套相應(yīng)的傾斜支持措施，以避免出現(xiàn)政策執(zhí)行的馬太效應(yīng)；二要暢通地方政府利益表達(dá)渠道，強(qiáng)化政策執(zhí)行主體在政策制定中的話(huà)語(yǔ)權(quán)。政策制定既要考慮全局利益的統(tǒng)一性，又應(yīng)當(dāng)較好地兼顧地方的特殊性和其合理的利益要求，應(yīng)做到原則性與靈活性的統(tǒng)一。

提升公共政策執(zhí)行主體素質(zhì)。公共政策執(zhí)行主體素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到公共政策的執(zhí)行質(zhì)量。提升公共政策執(zhí)行主體素質(zhì)，一要合理劃分各政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，避免因職能交叉、權(quán)限不清而導(dǎo)致的政策執(zhí)行的混亂，同時(shí)，要加強(qiáng)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，解決好部分政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、人員、裝備不足等問(wèn)題；二要加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行人員的道德教育，讓他們始終牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，增強(qiáng)大局觀念和自律精神，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，在公共政策執(zhí)行中，堅(jiān)持走群眾路線(xiàn)，反對(duì)“四風(fēng)”，擺正自己的位置；三要加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行人員的能力培訓(xùn)，以提高他們準(zhǔn)確理解領(lǐng)會(huì)政策精神的水平，以及熟練地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政和思想教育等政策執(zhí)行手段的技巧。

營(yíng)造適宜的政策執(zhí)行環(huán)境?！耙豁?xiàng)政策要想得到成功的執(zhí)行，就必須與特定的政策環(huán)境達(dá)成平衡?！盵4]營(yíng)造適宜的政策執(zhí)行環(huán)境，一要在公共政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)中積極培育執(zhí)行力文化，增強(qiáng)政策執(zhí)行人員的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化其效率觀念；二要深化政務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)政策執(zhí)行的透明度，把關(guān)系民眾切身利益的公共政策及其執(zhí)行情況，及時(shí)向社會(huì)公布說(shuō)明，以切實(shí)保障群眾的知情權(quán)；三要重視政策宣傳工作，政策執(zhí)行主體可以通過(guò)報(bào)紙、雜志、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等各種傳媒進(jìn)行政策宣傳，引領(lǐng)目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的認(rèn)同和支持，營(yíng)造政策執(zhí)行的良好氛圍，以減少政策執(zhí)行中的障礙和阻力。

完善政策執(zhí)行監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制。監(jiān)督與問(wèn)責(zé)，是預(yù)防并糾正公共政策執(zhí)行偏差的重要手段。完善政策執(zhí)行監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制，一要完善政策執(zhí)行監(jiān)督制度，充分發(fā)揮人大權(quán)力監(jiān)督的主體作用，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，讓人民群眾成為政策執(zhí)行監(jiān)督的重要力量；二要注重對(duì)公共政策執(zhí)行的全過(guò)程監(jiān)督，即執(zhí)行前監(jiān)督(監(jiān)督公共政策制定的科學(xué)性，以防患于未然)，執(zhí)行中監(jiān)督(監(jiān)督政策的執(zhí)行情況，以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)糾偏)，執(zhí)行后監(jiān)督(監(jiān)督政策執(zhí)行結(jié)果，以亡羊補(bǔ)牢)；三要健全政策執(zhí)行問(wèn)責(zé)制度，對(duì)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的違法失職行為，要依法依規(guī)嚴(yán)肅懲治。

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