胡安源

摘要：煙草行業(yè)應順應改革潮流，深化市場取向改革，從依賴“行政之手”向運用“市場之手”轉(zhuǎn)變。要以體制機制創(chuàng)新為突破口，改革現(xiàn)有的煙草財稅體制；打破品牌資源不合理的配置方式，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的跨省流動；在商業(yè)企業(yè)引入競爭機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

關(guān)鍵詞：市場取向 體制機制 品牌資源 生產(chǎn)要素 競爭機制 現(xiàn)代企業(yè)制度

黨的十八大報告中提出：“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用?！秉h的十八屆三中全會強調(diào)：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革?！?/p>

回顧我國煙草行業(yè)前十年的發(fā)展史，正是在堅持國家煙草專賣制度的前提下，大力推進市場取向改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，才取得了持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，全行業(yè)實現(xiàn)稅利從2003年的1400億元增長到2013年的9500多億元。當前，煙草行業(yè)和國家經(jīng)濟一樣，由改革紅利期轉(zhuǎn)入改革攻堅期和深水區(qū)。行業(yè)要實現(xiàn)科學發(fā)展，就要深化市場取向改革，從依賴“行政之手”向運用“市場之手”轉(zhuǎn)變。

一、市場取向改革是行業(yè)前十年發(fā)展的主旋律

煙草行業(yè)的前十年是改革的十年。全行業(yè)堅持和完善國家煙草專賣制度，不斷推進市場取向改革，清除了一些制約行業(yè)發(fā)展的體制和機制上的障礙，解放了生產(chǎn)力，釋放了發(fā)展動力和活力。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）大力推進卷煙工業(yè)企業(yè)聯(lián)合重組，形成了全國性的大企業(yè)和大品牌。從2003年開始，國家煙草專賣局充分利用看得見和看不見的“兩只手”，加快了關(guān)停小煙廠和工業(yè)企業(yè)聯(lián)合重組的步伐，相繼出臺了《10 萬箱以下卷煙工業(yè)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃》、《50～150 億支卷煙工業(yè)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整意見》以及《關(guān)于進一步推動卷煙工業(yè)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的指導意見》等文件，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)按照市場原則進行聯(lián)合重組。在國家局的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，各工業(yè)企業(yè)加快了聯(lián)合重組的步伐，經(jīng)過十年的不懈努力，卷煙工業(yè)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了突破性進展，卷煙工業(yè)企業(yè)已有2003年的90家調(diào)整到目前的18個工業(yè)公司。卷煙品牌數(shù)量由2003年的582個縮減到2012年的98個，逐步解決了卷煙工業(yè)企業(yè)大而不強，企業(yè)結(jié)構(gòu)不合理和散、亂、低、差的問題。

（2）實行工商管理體制改革，在一定程度上打破了地區(qū)封鎖，促進了市場競爭。2003 年以前，由于各省煙草工商不分造成較為嚴重的地方保護主義，國家專賣變成了地方專賣，導致了行業(yè)重點卷煙工業(yè)企業(yè)“強者趨弱”問題的出現(xiàn)。從2003年開始，國家煙草專賣局實行工商管理體制改革，將一省內(nèi)商業(yè)主體和工業(yè)主體之間的合約從要素合約轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品合約，從此改變了原有在同一地區(qū)的工業(yè)和商業(yè)之間的關(guān)系，從體制上保證了全國所有煙草工業(yè)企業(yè)在市場競爭中的平等地位。通過改革，煙草市場化水平明顯提高，煙草資源得到有效整合，生產(chǎn)力布局更趨合理，長期存在的地方封鎖問題得到有效緩解，重點企業(yè)、重點品牌由強趨弱的現(xiàn)象得以根本改變，有力地促進了煙草行業(yè)發(fā)展。

（3）理順煙草行業(yè)資產(chǎn)管理體制，逐步建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度，為企業(yè)的發(fā)展增添了活力。由于煙草行業(yè)資產(chǎn)管理關(guān)系長期沒有理順，出資人缺位，使行業(yè)國有資產(chǎn)保值增值的責任和權(quán)利不統(tǒng)一，資源配置效率遠沒有達到應有的水平。經(jīng)過國家局努力，國務院于 2005 年 11 月下發(fā)了國辦發(fā) 57 號文件，對行業(yè)資產(chǎn)管理體制進行了明確：即由中國煙草總公司對全國煙草工商企業(yè)的國有資產(chǎn)依法行使出資人權(quán)利。2006 年，全行業(yè)正式開始清產(chǎn)核資和資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，初步建立起“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。總公司、省級商業(yè)公司退出了“兩煙”經(jīng)營，由行政管理為主轉(zhuǎn)向行政管理、資產(chǎn)管理并重，省級工業(yè)公司積極向法人實體轉(zhuǎn)變。與此同時，公司制改造全速推進，工商企業(yè)根據(jù)《公司法》的要求進行公司制改造，特別是各工業(yè)公司相繼建立了以董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度。

（4）遵循市場規(guī)律，積極推進“按客戶訂單組織貨源”試點工作并向“按客戶訂單組織生產(chǎn)”延伸，滿足市場和客戶需求。2005年，國家局選擇在大連、深圳、杭州三個城市開展了“按客戶訂單組織貨源”試點工作；2006年，試點工作又擴展到山東、山西兩個省，以后又在全國推開，并向“按訂單組織生產(chǎn)”延伸。這項改革改變了傳統(tǒng)的自上而下的交易方式，力爭卷煙生產(chǎn)和經(jīng)營能真正貼近市場，提高市場化水平，滿足消費者需要，又是行業(yè)一場市場取向的重大變革，使市場機制作用更為顯現(xiàn)，卷煙銷量穩(wěn)定增長，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)更加貼近市場，品牌集中度不斷提高，品牌發(fā)展強者趨強，充分顯示了強勢品牌的競爭優(yōu)勢和擴張能力。更為重要的是這次改革對現(xiàn)行管理體制、運行方式，特別是傳統(tǒng)的計劃管理體制提出了新的要求和新挑戰(zhàn)。

二、市場取向改革是行業(yè)破解“三大課題”的金鑰匙

改革是發(fā)展的強大動力，是中國發(fā)展，同時也是煙草發(fā)展的最大紅利。煙草行業(yè)下一步改革的切入點應是深化市場取向改革，積極推動體制機制改革，為行業(yè)發(fā)展注入新的動力和活力。

深化市場取向改革，是對于“客戶”和“需求”的尊重，即對市場的尊重。行業(yè)的發(fā)展是建立在客戶和需求的基礎(chǔ)上的，尊重客戶和需求就是尊重市場規(guī)律，深化市場取向改革就是要建立符合生產(chǎn)力發(fā)展要求的行業(yè)管理體制和市場運行機制，釋放發(fā)展?jié)摿Α?/p>

深化市場取向改革，是對國家煙草專賣制度的堅持和完善。要在堅持國家煙草專賣制度本質(zhì)特征的前提下創(chuàng)新發(fā)展，在發(fā)展中堅持，在發(fā)展中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，最終解放生產(chǎn)力，從而實現(xiàn) “市場取向”的效用最大化。

深化市場取向改革，是對十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神的貫徹落實和最積極響應。

剛剛結(jié)束的黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的重大部署，其中特別強調(diào)堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，煙草行業(yè)和各行各業(yè)一樣要勇敢地匯入時代洪流中去。endprint

當前，要深化市場取向改革首先要找出阻礙行業(yè)市場化進程的主要因素。筆者認為，從深層次分析主要有三個方面：

（一）現(xiàn)行的財稅體制造成一些地方政府對煙草稅收的過度重視和依賴，從而采取各種行政手段影響和干預行業(yè)的市場行為，阻礙了煙草資源的有效配置

1994年分稅制改革以后， 涉及到煙草的稅收主要有： 對煙葉征收的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對卷煙等煙草制品征收的增值稅、消費稅，對煙草企業(yè)征收的城建稅、企業(yè)所得稅。其中，煙葉特產(chǎn)稅屬于地方收入，增值稅的75%屬于中央收入，25%屬于地方收入；消費稅屬于中央收入。作為地方稅的城建稅和教育費附加稅是以消費稅、增值稅和營業(yè)稅之和作為計稅依據(jù)的。此外，增值稅和消費稅作為“兩稅”進入中央對地方的稅收返還的計算公式，影響著地方從中央獲得稅收返還的大小。

煙草稅收與各地的利益緊密聯(lián)系，在西南、中南等省份， 煙草稅收甚至成了地方財政的支柱性來源， 產(chǎn)生了地方財政對煙草稅收過度依賴的現(xiàn)象。這就導致了各級地方政府對煙草企業(yè)進行廣泛、深度的行政干預。

在煙葉生產(chǎn)中，因為20%特產(chǎn)稅的存在， 煙葉產(chǎn)區(qū)的地方政府特別關(guān)注煙葉種植所帶來的收入， 而不重視實際的煙葉需求，造成了煙葉生產(chǎn)和需求的非均衡， 加重了煙草企業(yè)的負擔。

在卷煙生產(chǎn)經(jīng)營上，有的地方政府受利益驅(qū)動， 采取各種行政干預措施對本地的煙草工業(yè)企業(yè)和地產(chǎn)卷煙品牌進行保護， 對轄區(qū)外的卷煙品牌采取種種限制措施，有的直接干預煙草行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及煙草企業(yè)的聯(lián)合重組， 這就影響著大市場、大企業(yè)、大品牌的形成。特別是這種分稅制模式，對煙草計劃資源，包括卷煙生產(chǎn)計劃、煙葉種植計劃造成剛性分配，使這些生產(chǎn)要素不能根據(jù)市場的需求自由流動，市場競爭機制無法發(fā)揮出應有的對資源的優(yōu)化配置功能，從根本上阻礙著行業(yè)的科學發(fā)展。

（二）分稅制實施后計劃資源的剛性分配，使卷煙生產(chǎn)計劃失去了應有的宏觀調(diào)控作用， 反而在一定程度上限制了先進、保護了落后，阻礙著資源效能的最大化

按照煙草專賣法的規(guī)定， 國家對卷煙生產(chǎn)實行限額指令性計劃管理。1994年開始實行的分稅制財政管理體制， 稅收返還是以1993年為基年核定， 各省的卷煙生產(chǎn)計劃也相應地由1993年的實際計劃長期固定下來。但是，隨著卷煙工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，計劃與市場的矛盾愈演愈烈，一方面是部分優(yōu)勢企業(yè)產(chǎn)品有市場但是沒有生產(chǎn)計劃，另一方面，部分落后企業(yè)產(chǎn)品沒有銷路但是擁有珍貴的計劃資源。

近10年來，國家局運用行政的和市場的“兩只手”，引導行業(yè)整合品牌，做大做強品牌，先后實施了“36個名優(yōu)煙目錄”、“百牌號目錄”、“定向整合”、“兩個10多個”、“20+10”、“雙十五”等措施，并把增量計劃向優(yōu)勢企業(yè)、優(yōu)秀品牌傾斜等。優(yōu)勢企業(yè)也相應采取了品牌輸出、合作生產(chǎn)等方式，打破計劃資源的瓶頸。但是，這些措施并沒有從根本上打破由于計劃指標的剛性分配結(jié)果對優(yōu)勢企業(yè)和名優(yōu)品牌持續(xù)成長所設(shè)置的制度性障礙，品牌資源整合遭遇到瓶頸。截至2012年底，全國仍有在銷品牌98個，卷煙規(guī)格數(shù)量更是上千個。銷量前5位的品牌市場集中度僅為31.28%，銷量最大的“雙喜 紅雙喜”市場占有率不足10%。比2010年萬寶路在美國市場的占有率42.6%，“七星”在日本市場的占有率30%相差甚大，且增長乏力。

特別是當前品牌輸出、合作生產(chǎn)的方式又遇到了新問題：一是被輸出企業(yè)紛紛要求做大做強自有品牌，對合作生產(chǎn)其他企業(yè)的品牌積極性不高，且要價越來越高；二是一個企業(yè)同時和幾個企業(yè)合作生產(chǎn)多個品牌和規(guī)格，造成原料、工藝、技術(shù)、管理上的成本高昂。

總之，計劃資源的剛性分配使行業(yè)只能做增量而無法做存量調(diào)整， 計劃指標不能成為推進行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和加強宏觀管理的有效政策工具，反而在一定程度上限制了先進、保護了落后。

（三）管銷合一體制下的煙草商業(yè)企業(yè)市場意識淡薄，內(nèi)生發(fā)展動力不足，影響著行業(yè)的市場化進程

十年來，煙草工業(yè)企業(yè)的改革已經(jīng)取得了令人矚目的成績，但是，商業(yè)企業(yè)的改革進程緩慢，工商關(guān)系的構(gòu)建日益凸顯出新問題、新矛盾。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是雖然大多數(shù)地市級公司進行了公司制改造，但是，政企合一的管理體制和現(xiàn)代企業(yè)制度相互沖突，使公司制改造顯得不倫不類。二是“工商分設(shè)”后，雖然經(jīng)過構(gòu)建新型工商關(guān)系、確立工商協(xié)同營銷和探索精準營銷三個階段，但是適合大企業(yè)、大品牌發(fā)展的工商關(guān)系沒有真正建立起來，品牌培育方面始終存在錯位和糾結(jié)。

這就造成三個方面的問題：一是由于商業(yè)企業(yè)掌握著煙草專賣執(zhí)法權(quán)力，壟斷著一方的市場資源，其內(nèi)生發(fā)展動力不足，重點品牌培育不力。二是因為其掌握著市場資源，就容易產(chǎn)生權(quán)力尋租行為，導致工商交易成本過大，滋生出腐敗現(xiàn)象。三是口頭上雖說零售客戶和消費者是上帝，要培育客戶忠誠度和滿意度，但是心底里卻是以“官商”自居，客戶服務不到位。

三、市場取向改革要以體制機制創(chuàng)新為突破口

在新的發(fā)展周期，煙草行業(yè)最大的紅利依然來自改革，這種改革要以體制機制創(chuàng)新為突破口，以更大范圍的引入市場競爭機制為手段，以建立健全現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)為主要表現(xiàn)形式，以實現(xiàn)中國煙草從大到強為根本目標，以行政壟斷到經(jīng)濟壟斷為最終歸宿。

（一）建議以國家新的財稅改革為契機，改革現(xiàn)行的煙草財稅體制，使行業(yè)擺脫各種行政束縛，真正成為面向市場的獨立競爭主體

一是建議改革煙葉特產(chǎn)稅，可采取取消或劃為中央稅種兩種方式，逐步建立起煙葉市場的價格機制，消除地方政府發(fā)展煙葉的內(nèi)在動因，使煙草企業(yè)能夠按需組織煙葉生產(chǎn)。二是建議調(diào)整稅收返還的計算公式，將卷煙消費稅和增值稅從公式里剝離出來，使地方政府從中央得到的稅收返還大小與煙草業(yè)務無關(guān)。三是在條件成熟的情況下，將卷煙消費稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改變?yōu)閺南M環(huán)節(jié)征收。

煙草稅制改革的前提是中央政府采取其他措施，加大對煙草大省的財政轉(zhuǎn)移支付力度，彌補他們因煙草稅收喪失而造成的財政困難。煙草稅制改革的最終目的是讓地方政府既重視支持煙草的發(fā)展，又不過度依賴煙草的稅收、不過度干預煙草的自我發(fā)展。endprint

（二）在煙草工業(yè)領(lǐng)域，建議采取兩步走的方式，逐漸打破目前品牌資源不合理的配置方式，按照市場的選擇，實現(xiàn)品牌資源、生產(chǎn)要素的跨省流動，真正培育出全國性甚至是國際性的大品牌

在財稅體制未能改革之前，如何打破目前品牌資源不合理的配置方式，按市場需求，實現(xiàn)品牌資源的跨省流動，成為制約我國煙草行業(yè)發(fā)展的一個至關(guān)重要的問題。這里，我們提出兩步走的設(shè)想。

第一步，借鑒廣東中煙和廣西中煙相互持股的經(jīng)驗和云南中煙“兩統(tǒng)一”“兩整合”的模式，選擇已經(jīng)具有合作基礎(chǔ)的省中煙工業(yè)公司，實現(xiàn)品牌資源的整合。2008年，廣東中煙和廣西中煙在保留各自法人的前提下，實行雙向持股，以品牌和資本為紐帶緊密聯(lián)系在一起。目前，紅雙喜在廣西的生產(chǎn)量已超過50萬箱，實現(xiàn)了計劃資源的有效整合。2013年9月，云南中煙在立足自身“一公司、兩集團”管理體制不變的前提下，對旗下的紅塔集團和紅云紅河集團實施統(tǒng)一營銷、研發(fā)業(yè)務，整合卷煙品牌、多元化經(jīng)營業(yè)務的改革。這一改革，將會使云南中煙的品牌資源能夠得到最大化的整合和利用，企業(yè)實力能夠得到最大程度的發(fā)揮?？梢灶A期，中國煙草的第一個500萬箱大品牌將會從中誕生。

可以借鑒兩廣的模式和云南中煙的改革模式，鼓勵已經(jīng)具有品牌合作的中煙公司，在保持彼此法人地位不變的情況下，優(yōu)勢互補，利用各種方式，加大品牌、營銷、技術(shù)等方面的合作力度，終止那些產(chǎn)量小的品牌，讓有限的品牌資源向優(yōu)勢品牌傾斜，實現(xiàn)品牌資源和生產(chǎn)要素的跨省流動。當然，無論合作的方式如何，前提是不能損害所在省份的整體利益。

第二步，在品牌資源整合到一定程度時，取消各省中煙工業(yè)公司的法人資格，成立中國煙草工業(yè)集團公司，選擇10個左右的優(yōu)勢品牌，在全國范圍內(nèi)根據(jù)市場需求，統(tǒng)一設(shè)備、原料、技術(shù)標準，實現(xiàn)就地生產(chǎn)、就地銷售。如果做到這一步，中國煙草將會大幅度地降低內(nèi)部管理費用和生產(chǎn)、運輸和銷售成本，提高效率，達到有限資源的最佳配置。

在這一發(fā)展進程中，建議國家局加強宏觀調(diào)控，根據(jù)市場需求，加大對優(yōu)勢企業(yè)和骨干品牌的培育，如對全行業(yè)的卷煙品牌進行發(fā)展評估，確定重點發(fā)展的品牌，淘汰那些弱勢品牌。對每年的新增計劃資源向優(yōu)勢企業(yè)和優(yōu)勢品牌傾斜，對老少邊窮地區(qū)的扶助，建議以品牌合作生產(chǎn)、品牌聯(lián)合或資金支持的形式，而不是以增加計劃指標的形式。探索建立新型工商關(guān)系，考慮借鑒國際公司的先進做法，探索工商企業(yè)之間以資產(chǎn)為紐帶，相互持股、加大品牌培育力度的現(xiàn)實可能性。

（三）在煙草商業(yè)領(lǐng)域，按照積極穩(wěn)妥、分步實施的原則，逐步取消地市級公司的法人資格，在時機成熟時，對地市級局和縣級局實行派駐制，引入競爭機制，按照現(xiàn)代企業(yè)制度，做大做強省級商業(yè)公司

在堅持和完善煙草專賣制度的前提下，對煙草商業(yè)企業(yè)進行改革、引入競爭機制是發(fā)展方向和必然選擇。煙草行業(yè)市場化的前提便是煙草企業(yè)的公司化，只有嚴格地建立起現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，才能成為嚴格意義上的市場經(jīng)濟的有力參與者。

建議第一步進一步理順省和地市兩級公司的主體關(guān)系，省局（公司）由管理主體向管理和經(jīng)營“雙主體”轉(zhuǎn)變，在“管”的領(lǐng)域，強化地市級局和縣級局的執(zhí)法主體地位，在“銷”的領(lǐng)域，取消地市級公司的法人資格，以省為單位充分整合和有效配置各種資源，深化流通體制改革，形成全省范圍內(nèi)統(tǒng)一的商業(yè)體系，提高效率與活力。第二步實行專賣管理派駐制體制，地市級煙草專賣局設(shè)立為省級局的派出機構(gòu)，縣級煙草專賣局為地市級局的派出機構(gòu)，獨立行使對外專賣執(zhí)法和內(nèi)部監(jiān)管權(quán)力。第三步省級公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)，逐漸形成大的商業(yè)集團公司。

這樣改革具有四大益處：一是改變工商交易關(guān)系不對等的局面，縮短品牌進入市場的通道，降低工商之間的交易費用，促進品牌培育和發(fā)展；二是改變省和地市公司主體關(guān)系中職能交叉的局面，提高主體主要功能的發(fā)揮和市場效率；三是有利于順應零售形態(tài)和消費者購買行為的變化，以省為單位建立統(tǒng)一的電子商務平臺和物流配送平臺；四是有利于地市級單位在經(jīng)營職能上聚焦到做市場、做終端、做服務上，提高滿足市場、服務客戶的能力。endprint