蔡澤昊，俞賀楠

（1.中國人民大學(xué) 勞動(dòng)人事學(xué)院，北京 100872；2.中國勞動(dòng)保障科學(xué)研究院，北京 100029）

一、新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)民工市民化的宏觀背景

（一）新型城鎮(zhèn)化的政策導(dǎo)向

2013年，若干重大會(huì)議均圍繞著新型城鎮(zhèn)化展開論述。改革開放以來，黨和國家重大會(huì)議如此密集地討論市民化議題是絕無僅有的。6月召開的全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議了國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況報(bào)告，指出“要立足我國基本國情，堅(jiān)持中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，“把全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量放在突出位置”，“要以有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點(diǎn)，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”[1]。

同年11月，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，新型城鎮(zhèn)化道路核心在于人的城鎮(zhèn)化，即通過城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。在此過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體目標(biāo)是：總量平穩(wěn)遞增，布局合理均衡，服務(wù)均等，社會(huì)融合順暢。在具體方式上，以省內(nèi)落戶定居和公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，區(qū)分不同城市、不同群體、不同公共服務(wù)項(xiàng)目，有序推進(jìn)。

同年12月12日至13日，中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議召開改革開放以來首個(gè)城鎮(zhèn)化會(huì)議，提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的六大主要任務(wù)，首先提出的就是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。會(huì)議指出，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力?，F(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化，解決好人的問題是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。

緊接著，24日召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出2020年實(shí)現(xiàn)3個(gè)“一億”目標(biāo)。即通過積極穩(wěn)妥扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。

結(jié)合上述會(huì)議的精神，新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于以往城鎮(zhèn)化道路的核心特征可概括為以人為本，在此過程中不僅要在物質(zhì)基礎(chǔ)上“以提高城市承載能力為支撐”[2]，更重要的是在更新理念的同時(shí)以一系列制度改革為保障。事實(shí)上，無論是人口紅利還是資源紅利，歸根結(jié)底都要靠改革才能充分發(fā)揮作用，改革才是當(dāng)前中國社會(huì)激發(fā)市場(chǎng)活力、釋放社會(huì)創(chuàng)造力的最大紅利[3]。因此，新形勢(shì)下堅(jiān)持以制度改革促進(jìn)農(nóng)民工市民化，無疑是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化最關(guān)鍵的抓手。然而，這一改革也面臨來自制度內(nèi)外的挑戰(zhàn)，可概括為：制度安排缺乏頂層設(shè)計(jì)，農(nóng)民工群體顯著分化。

（二）地方創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)前各地對(duì)農(nóng)民工群體的一系列保障制度不可謂不多，地方政府針對(duì)流動(dòng)人口的教育、就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域制度創(chuàng)新不可謂不熱情，但是這些創(chuàng)新缺乏在中央統(tǒng)籌下的頂層設(shè)計(jì)，從而更多的是對(duì)技術(shù)細(xì)節(jié)的嘗試，并逐漸顯現(xiàn)出發(fā)達(dá)地區(qū)的地方利益固化傾向。

截至2013年第三季度末，農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力月均收入2542元，這一數(shù)字不僅遠(yuǎn)高于同期農(nóng)村居民現(xiàn)金性收入（636元），甚至還高于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（1680元）；其同比增速13%已經(jīng)高于城鎮(zhèn)居民同比工資性收入增速（8.9%）[4]。然而，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果推算，2012年2.5億農(nóng)民工中僅有不足2/5留在本地；至少有2.36億人口跨地級(jí)市就業(yè)或居住[5]，這其中多數(shù)又是從農(nóng)村向城市流動(dòng)、貧困地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。

上述數(shù)據(jù)表明，部分農(nóng)民工在獲得高收入的同時(shí)也確實(shí)處于高速流動(dòng)狀態(tài)中，而地方與地方之間的保障性制度又未能一一實(shí)現(xiàn)相互間有效銜接，導(dǎo)致尚未實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、也無返鄉(xiāng)意愿的第二代農(nóng)民工群體權(quán)益受損?？紤]到中國地大物博，東中西部長期發(fā)展不平衡，這一現(xiàn)狀即使從局部看提高了流動(dòng)人口收入、縮小了地方特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)差距，但是從長遠(yuǎn)和整體看并不利于構(gòu)建一個(gè)全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，更不利于新城鎮(zhèn)化提出的以人為核心、從重量到重質(zhì)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）農(nóng)民工群體分化顯著

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口內(nèi)部分化也日趨明顯。從動(dòng)機(jī)上看，改革開放以來，影響我國人口流動(dòng)的“首位原因”在20世紀(jì)80年代初期為“工作調(diào)動(dòng)”，受該項(xiàng)原因的影響而流動(dòng)的人口比例約為20%[6]；這一時(shí)期，我國流動(dòng)人口的總體特點(diǎn)表現(xiàn)為：一是規(guī)模比較小，1988年僅為3000萬人；二是以男性為主，而女性大多則在老家照顧他們的子女；三是舉家外出戶很少，孩子絕大部分留在原籍的家中。自1980年代后期開始，影響人口流動(dòng)的原因則主要為“務(wù)工經(jīng)商”，受其影響而流動(dòng)的人口比例在1980年代后期和90年代后期分別上升為25%和30%以上，尤其進(jìn)入21世紀(jì)初期的5年，這一比例進(jìn)一步提高到43%。1990年代以后，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，流動(dòng)人口的規(guī)模也隨之?dāng)U大，到1997年，流動(dòng)人口已經(jīng)達(dá)到8000萬人，這時(shí)，我國傳統(tǒng)的“安居樂業(yè)”在農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)“裂痕”，在農(nóng)村地區(qū)剩下了大量的婦女、老人和兒童。進(jìn)入21世紀(jì)，我國流動(dòng)人口又呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)：首先是流動(dòng)性逐漸增大，“就業(yè)短工化”現(xiàn)象不僅由來已久而且趨勢(shì)日益普遍[7]；其次是“夫妻雙方”均外出務(wù)工的人數(shù)開始增多；再次，舉家外出的“農(nóng)戶”也顯著增加。此外，有近1/3的流動(dòng)人口帶有“移民”的性質(zhì)，在城市中居住超過了5年，并且沒有返鄉(xiāng)的意向[8]。（見表1）

結(jié)合動(dòng)機(jī)和勞動(dòng)要素稟賦加以分類，可以看出農(nóng)民工群體確實(shí)發(fā)生了深刻分化：既有長期穩(wěn)定在城市就業(yè)或生活并至少初步具備在城市定居的經(jīng)濟(jì)能力的，也有僅在農(nóng)閑季節(jié)進(jìn)城務(wù)工或消費(fèi)的，還有尚處于流動(dòng)狀態(tài)未確定今后工作生活地點(diǎn)的，但總的趨勢(shì)是第三種類型正不斷向第一種類型轉(zhuǎn)化[9]。這些不同農(nóng)民工群體將有不同的市民化路徑。值得一提的是，之前存在頗大爭(zhēng)議的“征地—安置型”市民化，有時(shí)不但沒能提升農(nóng)民社會(huì)地位、保護(hù)合法權(quán)益，反而激化了社會(huì)矛盾。根據(jù)新型城鎮(zhèn)化道路的“自愿”和“存量?jī)?yōu)先”精神，在頂層設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)分類分層考慮，符合農(nóng)民利益的市民化才是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有之義[10]。

當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的首要市民化目標(biāo)群體是已在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。與此同時(shí)，這一群體的隨遷子女、家屬也構(gòu)成相對(duì)龐大的潛在穩(wěn)定城鎮(zhèn)就業(yè)群體，從而在制度改革設(shè)計(jì)中也應(yīng)重點(diǎn)考慮。按照國民進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的前、中、后劃分，教育、就業(yè)和以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障體系分別對(duì)包括農(nóng)民工群體在內(nèi)的全體國民加以保障。以此政策順序，本文將分別梳理三大政策體系的現(xiàn)狀和存在障礙，最后提出完善制度的政策建議。

二、新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)民工市民化相關(guān)制度保障

國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)字顯示，2011年我國城鎮(zhèn)地區(qū)常住人口首次超過農(nóng)村人口，達(dá)到6.9億人。2012年，城鎮(zhèn)化率更是達(dá)到52.57%，但戶籍城鎮(zhèn)化仍僅約為35%。按這一數(shù)字算，當(dāng)前我國仍有至少兩億多已經(jīng)在城市實(shí)現(xiàn)較穩(wěn)定就業(yè)但面臨戶籍障礙的農(nóng)民工。這一群體是以市民化促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的抓手所在。從抓主要矛盾的角度看，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)可以通過教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等相關(guān)制度安排的設(shè)計(jì)與改革，有序推動(dòng)農(nóng)民工群體（尤其是新生代農(nóng)民工）早日實(shí)現(xiàn)市民化。

表1 改革開放以來中國流動(dòng)人口比例的變化 （單位：%）

（一）農(nóng)民工子女教育政策

早在1995年，國家教委就已經(jīng)開始重視對(duì)“流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問題”的解決，并由基礎(chǔ)教育司義務(wù)教育處聯(lián)合北京市教育科學(xué)研究所共同開始實(shí)施了一項(xiàng)關(guān)于“流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問題”的專項(xiàng)調(diào)查。1996年，《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》頒發(fā)并實(shí)施，規(guī)定：“城鎮(zhèn)流動(dòng)人口子女適齡兒童、少年入學(xué)，應(yīng)該由其父母或者其他監(jiān)護(hù)人持流入地的暫住證，向流入地住所附近的中小學(xué)提出申請(qǐng)，經(jīng)過學(xué)校同意后即可入學(xué)。”該辦法在部分省、市進(jìn)行“試點(diǎn)”之后，部分城市的公辦學(xué)校開始逐漸接收流動(dòng)兒童入學(xué)接受義務(wù)教育。1998年3月，《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》頒發(fā)，進(jìn)而對(duì)我國流動(dòng)人口子女的“義務(wù)教育入學(xué)等問題”進(jìn)行了較為寬泛的說明，并同時(shí)規(guī)定：“流動(dòng)人口的子女在有監(jiān)護(hù)條件的戶口所在地入學(xué)，而戶口所在地?zé)o監(jiān)護(hù)條件的，在流入地入學(xué)，同時(shí)，流入地政府負(fù)責(zé)對(duì)流動(dòng)兒童教育的管理，并且，流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育以在公立學(xué)校借讀為主，經(jīng)過流入地縣級(jí)以上人民政府審批，則允許企事業(yè)組織、社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人舉辦民工子弟學(xué)校或者簡(jiǎn)易學(xué)校?！贝送?，“公辦學(xué)校招收流動(dòng)兒童可以收取一定數(shù)額的借讀費(fèi)，但不能以營利為目的收取高額的費(fèi)用”，同時(shí)還規(guī)定：“流動(dòng)兒童、少年的常住戶籍所在地人民政府要與流入地的人民政府互相配合、加強(qiáng)聯(lián)系，共同做好流動(dòng)兒童、少年接受義務(wù)教育的工作等。”這些較為寬泛的說明及規(guī)定并無具體的實(shí)施辦法。在這一時(shí)期，國家開始認(rèn)識(shí)到解決流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題的緊迫性，但是，當(dāng)時(shí)各種政策及措施的制定都是通過以上《辦法》中“流動(dòng)兒童、少年的常住地戶籍所在地人民政府嚴(yán)格控制義務(wù)教育階段的適齡兒童、少年外流”這樣一個(gè)限制性的規(guī)定為前提的。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家制定的與流動(dòng)人口有關(guān)的各項(xiàng)政策開始有了積極的轉(zhuǎn)變。其中，開始著手于清除不利于流動(dòng)人口的限制政策，并積極推進(jìn)流動(dòng)人口就業(yè)、社保等多方面配套措施的改革，為此，流動(dòng)人口的規(guī)模開始不斷擴(kuò)大。隨著越來越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力由過去分散的“單身外出”流動(dòng)方式逐漸向“舉家遷徙”轉(zhuǎn)變，“家庭化”的人口流動(dòng)模式逐漸開始出現(xiàn)，進(jìn)而流動(dòng)人口子女“上學(xué)難”的問題也逐步凸顯出來。為解決這一問題，2001年5月，國務(wù)院頒發(fā)《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》，明確規(guī)定“全面普及九年義務(wù)教育，保障所有兒童受教育的權(quán)利”，“小學(xué)適齡兒童凈入學(xué)率達(dá)到99%左右，小學(xué)5年鞏固率提高到95%左右”，“流動(dòng)人口中的兒童基本能接受九年義務(wù)教育”等。同年6月，國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，再次強(qiáng)調(diào)“要重視解決流動(dòng)兒童、少年接受義務(wù)教育的問題”，并在此基礎(chǔ)上確定了關(guān)于流動(dòng)兒童入學(xué)的“兩為主”（即“以流入地政府為主”和“以公辦學(xué)校為主”）政策，與此同時(shí)，還規(guī)定了“要采取多種形式，依法保障流動(dòng)兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利”，可見，國家對(duì)于流動(dòng)兒童進(jìn)城接受義務(wù)教育的態(tài)度由“限制”轉(zhuǎn)為“支持”。

2003年1月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，提出“保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”。同年9月，國務(wù)院辦公廳還轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等六部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，這是我國首次將具體政策的對(duì)象直接定位于“流動(dòng)兒童”，其核心內(nèi)容也就是強(qiáng)化一個(gè)“責(zé)任”和實(shí)施兩個(gè)“一視同仁”。與此同時(shí)，又將以往政策和文件中的“借讀”變?yōu)椤敖邮铡?，將允許收取一定的“借讀費(fèi)”調(diào)整為“制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)”[11]。此外，在2003年全國人大常委會(huì)對(duì)《未成年人保護(hù)法》執(zhí)法檢查的推動(dòng)下，我國于當(dāng)年秋季明確了流動(dòng)兒童的義務(wù)教育由“流入地政府”統(tǒng)籌解決，以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口的子女開始享受到與城市兒童同等的教育機(jī)會(huì)。隨后，針對(duì)流動(dòng)人口“家庭化”流動(dòng)趨勢(shì)的日益加強(qiáng)，流動(dòng)兒童的義務(wù)教育也出現(xiàn)了諸多新的問題。2006年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》并明確指出：“保障農(nóng)民工子女平等地接受義務(wù)教育，同時(shí)，輸入地政府要承擔(dān)起農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育的主要責(zé)任，將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入到當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃以及列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算。”此外還規(guī)定，“城市公辦學(xué)校在收費(fèi)以及管理等方面對(duì)農(nóng)民工子女與當(dāng)?shù)貙W(xué)生同等對(duì)待，并且，不得違反國家的相關(guān)規(guī)定向農(nóng)民工子女加收借讀費(fèi)以及其他任何費(fèi)用”等[12]。同年，新修訂的《義務(wù)教育法》也明確規(guī)定：“父母或者其他的法定監(jiān)護(hù)人、在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在他們的父母或者其他的法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為他們提供平等接受義務(wù)教育的條件，而具體的辦法由各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市具體規(guī)定。”這一規(guī)定打破了原有的“按戶口就近入學(xué)”的原則，為流動(dòng)兒童突破戶籍的界限，進(jìn)入城市公立學(xué)校接受義務(wù)教育奠定了立法基礎(chǔ)。

2008年8月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》要求“切實(shí)解決好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的就學(xué)問題，進(jìn)城務(wù)工人員的隨遷子女以流入地為主、以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育，地方各級(jí)人民政府要將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育納入到公共教育體系，并根據(jù)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女流入的數(shù)量、分布以及變化趨勢(shì)等具體情況，合理規(guī)劃學(xué)校布局及發(fā)展，對(duì)符合當(dāng)?shù)卣?guī)定接收條件的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，要按照相對(duì)就近入學(xué)的原則統(tǒng)籌安排在當(dāng)?shù)氐墓k學(xué)校就讀，免除學(xué)雜費(fèi)，不收借讀費(fèi)”等[13]。至此，我國關(guān)于流動(dòng)兒童義務(wù)教育的政策已經(jīng)初步完善，并日趨人性化，同時(shí)也填補(bǔ)了我國以往對(duì)于流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策缺失方面的“空白”。2012年3月5日，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出：“目前已初步解決農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育的問題?！敝链?，在新型城鎮(zhèn)化大背景下，流動(dòng)人口子女義務(wù)教育制度的改革正在逐步深化過程中。

（二）農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)政策

2003年是農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)政策安排的拐點(diǎn)。2003年，“國辦發(fā)1號(hào)”和“國辦發(fā)79號(hào)”對(duì)農(nóng)民工工資、職業(yè)技能培訓(xùn)、工作環(huán)境和跟蹤服務(wù)等方面的勞動(dòng)政策作出專門規(guī)定。2004年中央“1號(hào)文件”對(duì)農(nóng)民工作出了新的歷史定位——產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。2005年，國務(wù)院“5號(hào)文件”將改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境、整頓勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序明確為地方政府的職責(zé)。2006年中央“1號(hào)文件”提出了保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的務(wù)工收入。2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》頒布，關(guān)于農(nóng)民工的全面系統(tǒng)性政策架構(gòu)基本形成，七大政策領(lǐng)域中超過一半與就業(yè)直接相關(guān)，即：工資、規(guī)范勞動(dòng)管理、就業(yè)服務(wù)與技能培訓(xùn)和促進(jìn)就地就近轉(zhuǎn)移。

如前所述，城市的高工資收入是農(nóng)民工外出打工的主要?jiǎng)訖C(jī)。然而，一直以來農(nóng)民工群體都面臨著工資收入低水平、惡意欠薪難維權(quán)的困境。這在工程建設(shè)領(lǐng)域問題尤為突出。為此，2004年原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付暫行辦法》。此后，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、建設(shè)部、水利部、交通部等部門連年發(fā)布通知，開展專項(xiàng)檢查，加強(qiáng)解決農(nóng)民工欠薪問題的體制機(jī)制。與此同時(shí)，最高法分別于2004年、2006年、2010年和2012年連續(xù)頒布清理和加強(qiáng)涉及農(nóng)民工工資的通知。2010年國務(wù)院辦公廳頒布國辦發(fā)4號(hào)文，把切實(shí)解決企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的高度定性為一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。2011年2月25日通過的刑法修正案（八）將惡意欠薪上升為具有社會(huì)危害性的犯罪行為。其第二百七十六條新增：“以轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、逃匿等方法逃避支付勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬或者有能力支付而不支付勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬，數(shù)額較大，經(jīng)政府有關(guān)部門責(zé)令支付仍不支付的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；造成嚴(yán)重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！辈⒁?guī)定“尚未造成嚴(yán)重后果，在提起公訴前支付勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬，并依法承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任的，可以減輕或者免除處罰”。

伴隨著《行政許可法》和《勞動(dòng)合同法》修訂完善的還有各部委、地方的聯(lián)合政策調(diào)整，農(nóng)民工勞動(dòng)關(guān)系規(guī)范方面經(jīng)歷了從規(guī)制管理到服務(wù)促進(jìn)的理念轉(zhuǎn)變過程。隨著2003年《行政許可法》的實(shí)施，2004年1月起各地區(qū)對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)限制政策也紛紛解除，原勞動(dòng)部頒布的《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》于2005年2月廢止。隨著勞動(dòng)合同法的頒布實(shí)施，2008年、2010年和2012年，人社部連續(xù)發(fā)文，開展農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的“春暖行動(dòng)”。

就業(yè)技能培訓(xùn)方面，2003年農(nóng)業(yè)部等部門就制定了至2010年的全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃。近年，人力資源和社會(huì)保障部門春節(jié)前在全國范圍內(nèi)部署開展了“春風(fēng)行動(dòng)”，旨在幫助求職農(nóng)民工盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)，這既是農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的重要途徑，也是新形勢(shì)下解決“三農(nóng)”問題的有效手段。2006年至2009年，安監(jiān)總局、住建部和人社部紛紛出臺(tái)安監(jiān)總培訓(xùn)[2006]228號(hào)、建辦人函[2008]601號(hào)和建人[2009]123號(hào)文等一系列農(nóng)民工安全培訓(xùn)工作和辦法。2009年，人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合財(cái)政部共同發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村勞動(dòng)者轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)工作的通知》（人社部發(fā)[2009]48號(hào)），針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)者轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)工作中存在的培訓(xùn)針對(duì)性不強(qiáng)、管理不規(guī)范、監(jiān)管措施不到位、個(gè)別地方騙取挪用補(bǔ)貼資金等突出問題，為提高培訓(xùn)質(zhì)量，確保資金使用安全和使用效益，明確提出以下目標(biāo)：實(shí)施分類培訓(xùn)，強(qiáng)化培訓(xùn)針對(duì)性和有效性；公開認(rèn)定定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，整合優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)資源；規(guī)范資金使用管理，提高資金使用效率；強(qiáng)化培訓(xùn)過程監(jiān)督，確保培訓(xùn)質(zhì)量和效果；完善保障措施，確保工作實(shí)效。國辦發(fā)[2010]11號(hào)文更是明確提出“逐步建立統(tǒng)一的農(nóng)民工培訓(xùn)項(xiàng)目和資金統(tǒng)籌管理體制，使培訓(xùn)總量、培訓(xùn)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)相適應(yīng)”，“到2015年，力爭(zhēng)使有培訓(xùn)需求的農(nóng)民工都得到一次以上的技能培訓(xùn)，掌握一項(xiàng)適應(yīng)就業(yè)需要的實(shí)用技能”等目標(biāo)。

在促進(jìn)就近就地轉(zhuǎn)移方面，在新型城鎮(zhèn)化大背景下，農(nóng)辦科[2013]36號(hào)文提出探索建立新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)制度，通過“生產(chǎn)經(jīng)營型分產(chǎn)業(yè)、專業(yè)技能型按工種、社會(huì)服務(wù)型按崗位開展農(nóng)業(yè)系統(tǒng)培訓(xùn)或?qū)嵤┺r(nóng)科職業(yè)教育”，而不是“一般的普及性培訓(xùn)或簡(jiǎn)單的‘一事一訓(xùn)’”，來促進(jìn)“就地就近”轉(zhuǎn)移。農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的政策也在各地紛紛制定和實(shí)施，極大地促進(jìn)了廣大農(nóng)民工群體就業(yè)。建村函[2013]163號(hào)文介紹了浙江的經(jīng)驗(yàn)，把美麗鄉(xiāng)村作為提供就業(yè)崗位、增加收入的重要機(jī)會(huì)，積極推廣采取包清工的辦法，支持建設(shè)單位“多用本地、本村農(nóng)民工”，“通過利用宅基地整理、村級(jí)留用地政策發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，涌現(xiàn)了大批的來料加工集聚點(diǎn)和淘寶經(jīng)濟(jì)專業(yè)村”。

（三）農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)政策

如前所述，國發(fā)[2006]5號(hào)文對(duì)包括社會(huì)保障在內(nèi)的農(nóng)民工權(quán)益問題做出了整體規(guī)劃，其中第六條“積極妥善地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題”均圍繞著工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老三大險(xiǎn)種展開闡述。當(dāng)前，我國農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)政策在各地存在多種模式，既有納入或比照《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的已有制度的模式，即比照城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)或農(nóng)村基本社會(huì)保險(xiǎn)參保的方式，也有獨(dú)立為農(nóng)民工群體設(shè)立的方式；既有通過綜合險(xiǎn)種設(shè)立的方式，也有單一險(xiǎn)種設(shè)立的方式。這是因?yàn)?，國發(fā)[2006]5號(hào)文是鼓勵(lì)各地根據(jù)自身?xiàng)l件為農(nóng)民工納入社會(huì)保險(xiǎn)體系的。這一文件除了在工傷保險(xiǎn)和建筑行業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)職位意外傷害保險(xiǎn)明確中央對(duì)雇主、行業(yè)和地方政府的要求外，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)均放開了所有制度創(chuàng)新的空間。不同地區(qū)對(duì)于“是否為農(nóng)民工設(shè)立新的制度”和“設(shè)立單一還是綜合險(xiǎn)種”這兩個(gè)關(guān)鍵問題的回答不盡相同，形成了另設(shè)—單一、另設(shè)—綜合、納入—單一和納入—綜合四種選項(xiàng)?？傮w而言，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的四種選項(xiàng)可以用圖1所示的四種模式概括：

圖1 農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的四種選項(xiàng)、正在或曾實(shí)施該模式的地區(qū)及相互關(guān)系圖

1.農(nóng)保模式

作為農(nóng)民工群體的重要組成之一，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工自愿或“捆綁式”地參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度（包括新農(nóng)合、新農(nóng)保）的農(nóng)民工主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工為主。到2003年年底，約有85000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)約1400萬農(nóng)民工參保，約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工總數(shù)的10%[14]。2004年，云南省參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工20多萬人，約占全省當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工172.86萬人的11.57%。但是，由于農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)并不包含工傷、失業(yè)和生育的險(xiǎn)種，所以是一種單一險(xiǎn)種、依靠已有制度體系的覆蓋方式。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，新型城鎮(zhèn)化背景下以農(nóng)保模式覆蓋農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)政策雖然客觀上減少了農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種權(quán)益，但又確實(shí)是那些僅在農(nóng)閑時(shí)期外出務(wù)工的農(nóng)民工群體的。這也意味著農(nóng)保模式具有與其他模式較強(qiáng)的相互轉(zhuǎn)換潛質(zhì)：只要農(nóng)民工下定決心在城鎮(zhèn)就業(yè)定居，并簽訂正式勞動(dòng)合同，就可以像其他城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)職工一樣，擴(kuò)大其可享受的社會(huì)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種權(quán)益。正因?yàn)檗r(nóng)保模式與其他參保模式的高度兼容性，在較長一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)保模式仍有其維護(hù)農(nóng)民工參保制度模式間彈性與靈活性的意義，也有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就近就地化就業(yè)的功能。

2.城保模式

隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)合同法》等法律的出臺(tái)與完善，當(dāng)前，但凡簽訂勞動(dòng)合同的職工、包括農(nóng)民工，都必須由其個(gè)人和雇主繳納保險(xiǎn)費(fèi)；即使是非全日制用工等靈活就業(yè)形式，如果雇主不為雇員購買工傷保險(xiǎn)，工傷事故發(fā)生后賠償責(zé)任很可能將歸于雇主。由于法律的完善，許多并未為農(nóng)民工單設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)化水平又較高的地區(qū)，在有條件的情況下直接將農(nóng)民工并入了城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系。廣東省頒布的《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》就規(guī)定，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，執(zhí)行完全統(tǒng)一的政策，同時(shí)《工傷保險(xiǎn)條例》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等也都未將農(nóng)民工排斥出保障范圍。根據(jù)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)[2001]20號(hào)）中有關(guān)農(nóng)民合同制職工參保的有關(guān)規(guī)定，有的地方制定了相應(yīng)的政策，逐步將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。如鄭州市《關(guān)于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)后參加我市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的實(shí)施意見》規(guī)定，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例等同城鎮(zhèn)職工。

實(shí)行城保模式的地區(qū)還有另一種做法，就是將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)制度中，但與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)又略有差別，即所謂的“雙低模式”。比如浙江省頒布的《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“低門檻準(zhǔn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”辦法的意見》中規(guī)定，農(nóng)民工參加統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)，參保企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)比例下降到12%和4%。北京市、杭州市等也有類似規(guī)定。另外，深圳、廈門等城市也在農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)、比例，以及領(lǐng)取條件和方式等方面采取了靈活多變的形式。近年，在中央加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、增強(qiáng)制度公平性的大形勢(shì)下，這些措施逐步被統(tǒng)一化費(fèi)率、費(fèi)基所取代。可以預(yù)見，“雙低”模式將逐漸轉(zhuǎn)化為完全城保模式，少數(shù)返鄉(xiāng)農(nóng)民工則進(jìn)入農(nóng)保模式。

3.綜合保險(xiǎn)模式

傳統(tǒng)意義上的工傷保險(xiǎn)均奉行雇主責(zé)任和雇員過失賠償責(zé)任，而綜合保險(xiǎn)模式對(duì)無固定雇主的靈活就業(yè)人員（農(nóng)民工為主體）的延伸覆蓋無疑是一種制度創(chuàng)新。綜合保險(xiǎn)模式是將養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷甚至失業(yè)等險(xiǎn)種合并，統(tǒng)一繳費(fèi)。成都實(shí)行的綜合保險(xiǎn)是在上海模式的基礎(chǔ)上形成的，同樣實(shí)行綜合保險(xiǎn)的還有大連、天津等地區(qū)都在城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度之外設(shè)立了綜合保險(xiǎn)制度。以上海為例，2002年《上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定凡符合條件的單位和個(gè)人必須辦理綜合保險(xiǎn)，而這一險(xiǎn)種事實(shí)上帶有商業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì)，而其所指稱的外來從業(yè)人員大部分由農(nóng)民工組成。這種商業(yè)模式還意味著籌資模式實(shí)行完全積累的個(gè)人賬戶制，是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)性的削弱。例如，其中保險(xiǎn)類別大致包括三種：工傷（意外傷害）、住院醫(yī)療、老年補(bǔ)貼；這一老年補(bǔ)貼顯然帶有商業(yè)壽險(xiǎn)的分紅性質(zhì)。考慮到收入水平低于一般城鎮(zhèn)從業(yè)者，外來從業(yè)人員繳納綜合保險(xiǎn)的基數(shù)是上年度上海職工月平均工資的60%。在此基礎(chǔ)上，除外地施工企業(yè)外，用人單位和無單位的外來從業(yè)人員按照繳費(fèi)基數(shù)12.5%的比例繳納，外地施工企業(yè)按繳費(fèi)基數(shù)7.5%的比例繳納，有單位的單位繳費(fèi)，無單位的自行繳費(fèi)。相比之下，天津?qū)嵭械霓r(nóng)民工醫(yī)療工傷綜合保險(xiǎn)則不具有如此強(qiáng)烈的商業(yè)保險(xiǎn)色彩：根據(jù)津政辦發(fā)[2008]73號(hào)文件，天津的綜合保險(xiǎn)模式費(fèi)基與其他城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)一樣，皆為當(dāng)?shù)仄骄べY的60%—300%的部分，費(fèi)率則低得多，僅2%。但是，這一制度將收繳基金單獨(dú)設(shè)立，而不是與同質(zhì)的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金合并，所以仍屬于另設(shè)制度的范疇，多少也違背了保險(xiǎn)的大數(shù)法則定理。成都的綜合社會(huì)保險(xiǎn)面向非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員，在繳費(fèi)基數(shù)上設(shè)立了從平均工資60%到200%不等的八個(gè)檔，盡管多數(shù)企業(yè)為參保人員選擇的都是最低檔；其他機(jī)制與上海模式相似。但值得一提的是，成都的這一制度已于2011年4月1日起廢止，包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動(dòng)就業(yè)人員的養(yǎng)老和醫(yī)療權(quán)益并軌到城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度中。

三、新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)民工市民化制度障礙分析

（一）農(nóng)民工子女教育政策障礙

1.制度排斥

我國1986年頒布的《義務(wù)教育法》規(guī)定，適齡兒童、少年應(yīng)該在“戶口”所在地“就近入學(xué)”，而2006年新修訂的《義務(wù)教育法》也明確指出，義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，以縣級(jí)人民政府為主的管理體制，而地方各級(jí)人民政府都應(yīng)當(dāng)積極地保障這些適齡兒童、少年在戶籍所在地能夠就近入學(xué)，以上這些規(guī)定都表明，我國適齡少年、兒童義務(wù)教育的主要責(zé)任應(yīng)該由戶籍所在地的人民政府承擔(dān)，本文認(rèn)為，“按戶口就近入學(xué)”的原則在制度上排除了流動(dòng)兒童平等實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)的可能。現(xiàn)實(shí)中，相當(dāng)一部分的流動(dòng)兒童在城市“無學(xué)上”或者“上不起學(xué)”，他們平等接受義務(wù)教育的權(quán)利受到了制度方面的排斥。具體而言，流動(dòng)兒童在接受義務(wù)教育過程中所面臨的制度排斥是由以下兩個(gè)方面共同作用的結(jié)果：

一方面，流動(dòng)兒童在接受義務(wù)教育時(shí)所面臨的“制度排斥”體現(xiàn)在我國城鄉(xiāng)分割的“二元”的社會(huì)結(jié)構(gòu)。長期以來，我國形成了城鄉(xiāng)分割的“二元”社會(huì)結(jié)構(gòu)，也可以說，正是由于這種城鄉(xiāng)分割的“二元”社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在，致使我國一系列的社會(huì)政策及制度安排都帶有極為嚴(yán)重的“城市取向”，包括“城市取向”的教育政策、考試制度、投入政策、教師政策等，大量?jī)?yōu)質(zhì)的教育資源被城市地區(qū)及城市地區(qū)的公辦學(xué)校所“壟斷”，促使城市地區(qū)學(xué)校的辦學(xué)條件及教育質(zhì)量都日益提高，而相對(duì)應(yīng)地卻是農(nóng)村地區(qū)教育資源的缺失與匱乏，農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件與教育質(zhì)量也相對(duì)較差，城鄉(xiāng)差距進(jìn)而越來越大。現(xiàn)實(shí)中，由于我國政府在制定公共政策時(shí)所出現(xiàn)的不同“取向”甚至“偏差”，還極有可能加劇“現(xiàn)實(shí)中的不平等”，比如，在義務(wù)教育領(lǐng)域，表現(xiàn)為義務(wù)教育資源的不公平及不合理配置等，政府將有限的公共教育經(jīng)費(fèi)向城市公辦學(xué)校及“重點(diǎn)”學(xué)校傾斜，進(jìn)而帶來城鄉(xiāng)兒童“受教育權(quán)利”實(shí)現(xiàn)程度的巨大差異，為此，農(nóng)村地區(qū)的兒童不得不“宿命”地面對(duì)教育機(jī)會(huì)的“不平等”以及教育質(zhì)量的“低下”。

另一方面，流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題是由于我國現(xiàn)存的“戶籍制度”所引發(fā)的，應(yīng)該說，我國行政管理中的一項(xiàng)最基本的制度就是戶籍管理制度，它是在我國“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”下形成的。雖然戶籍制度的形成具有特定的“歷史緣由”，甚至也曾有過某些特定的“歷史價(jià)值”或者“積極意義”，但是，戶籍制度所帶來的“消極”影響以及諸多現(xiàn)實(shí)問題卻不可以被低估。戶籍制度最突出的弊端就體現(xiàn)在它以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口把我國公民分成“標(biāo)志鮮明”的兩大類別，從而導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的高“門檻”，在勞保、社保及子女教育等方面也無法完全享受到與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，目前，我國的教育制度也是與傳統(tǒng)的戶籍制度相互“綁定”的，這就造成不同“戶籍身份”的學(xué)生所享有的教育資源竟會(huì)截然不同，進(jìn)一步促成我國流動(dòng)兒童在現(xiàn)實(shí)中處于教育“邊緣化”的狀態(tài)。

2.利益分歧

“以地方為主”是我國長期以來實(shí)施的教育管理體制。早在1986年，我國的《義務(wù)教育法》就明確規(guī)定，義務(wù)教育在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行“地方負(fù)責(zé)”“分級(jí)管理”的體制，其中，“地方負(fù)責(zé)”是指適齡兒童、少年義務(wù)教育的普及工作由其戶口所在地的地方政府進(jìn)行實(shí)施和負(fù)責(zé)，而“分級(jí)管理”是指以戶籍作為依據(jù)，適齡兒童、少年應(yīng)在戶口所在地接受九年義務(wù)教育，推行“就近入學(xué)”這一制度，可以說，這種“地方負(fù)責(zé)”“分級(jí)管理”的體制，實(shí)際上在我國農(nóng)村地區(qū)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)籌集（即“以鄉(xiāng)為主”）的體制，而2006年修訂后的《義務(wù)教育法》中明確規(guī)定“義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制”，依然是將義務(wù)教育以各地“地方負(fù)責(zé)”管理為主，地方仍然是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者及籌集者，這種“省統(tǒng)籌”“縣為主”的體制雖然是《義務(wù)教育法》修訂后的一個(gè)亮點(diǎn)，但它仍然沒有解決我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)下的城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政的分割現(xiàn)狀。義務(wù)教育實(shí)施的主體應(yīng)該是國家（或者中央政府），國家的公共財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投入要確保全體適齡兒童、少年能夠平等地接受義務(wù)教育。然而，“以地方為主”的義務(wù)教育分擔(dān)機(jī)制，導(dǎo)致各個(gè)地方只負(fù)責(zé)對(duì)于戶籍兒童實(shí)施義務(wù)教育，而對(duì)于外來的流動(dòng)兒童，流入地政府既不愿意負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，也沒有義務(wù)承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任，所以，當(dāng)流動(dòng)兒童離開戶籍所在地隨同父母進(jìn)入城市后，義務(wù)教育不公平的問題就自然而然地出現(xiàn)了。由于地區(qū)利益（流入地與流出地政府之間利益）分歧的客觀存在，這就進(jìn)一步放大了流動(dòng)兒童無法平等接受義務(wù)教育的問題。具體而言，對(duì)于流出地政府而言，基本按照在冊(cè)的學(xué)籍兒童享受國家和省級(jí)補(bǔ)助的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；而對(duì)于流入地政府而言，流動(dòng)兒童既沒有本市戶口，又不是本地居民，因而并不關(guān)心這一特殊兒童群體的義務(wù)教育，而根據(jù)《義務(wù)教育法》中關(guān)于“地方負(fù)責(zé)”“分級(jí)管理”的相關(guān)規(guī)定，流入地政府也沒有獲取專項(xiàng)資金保障流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育，從法律上說，流入地政府對(duì)流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育并不承擔(dān)主要責(zé)任，這樣就導(dǎo)致了很長的一段時(shí)期內(nèi)，我國流動(dòng)兒童義務(wù)教育處于“真空”狀態(tài)。近年，流入地政府與流出地政府雙方都不愿承擔(dān)流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育而相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

3.經(jīng)費(fèi)不足

經(jīng)費(fèi)的投入是一項(xiàng)制度得以良好發(fā)展的最根本保證，教育制度也不例外。以2006年財(cái)政性義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)總量的51.7%、占義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量的82.6%、財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)中中央僅10.9%的比例來看，我國中央財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投入可能還不到義務(wù)教育總經(jīng)費(fèi)的1.5%。也就是說，2006年，中央對(duì)于義務(wù)教育僅投入了60億元左右的經(jīng)費(fèi)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌集也基本上來源于地方各級(jí)政府，具體而言，在城市地區(qū)由區(qū)一級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)籌集義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，而在農(nóng)村地區(qū)則由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)籌集義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。由于中央政府沒有承擔(dān)起義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌集等的相關(guān)責(zé)任，在當(dāng)前“以地方為主”的教育經(jīng)費(fèi)支出模式下，城市地區(qū)的教育資源更加趨向于“地域化”及“戶籍化”，地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)配置教育資源也多以統(tǒng)計(jì)“戶籍”適齡兒童人數(shù)進(jìn)行配置，而且地方政府又往往未能全力保障義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)需求[13]?，F(xiàn)階段，我國實(shí)行義務(wù)教育“由地方負(fù)責(zé)”教育成本，進(jìn)而造成一些原本經(jīng)濟(jì)就十分困難的地區(qū)無法籌集到足夠的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，為此，農(nóng)民所交納的各項(xiàng)費(fèi)用主要用于當(dāng)?shù)亟逃?jīng)費(fèi)的支出等，而據(jù)2001年國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查顯示，在我國義務(wù)教育的投入中，“縣級(jí)財(cái)政”負(fù)擔(dān)大約9%的部分，“省級(jí)財(cái)政”負(fù)擔(dān)大約11%的部分，而“中央財(cái)政”只負(fù)擔(dān)大約2%的部分，實(shí)際上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”一級(jí)的負(fù)擔(dān)則高達(dá)78%，而縣、鄉(xiāng)兩級(jí)負(fù)擔(dān)中的87%都基本上直接來自于農(nóng)民上繳的各項(xiàng)費(fèi)用[15]。在近年實(shí)施的稅費(fèi)制度改革，教育費(fèi)減收對(duì)農(nóng)民的減負(fù)有了很大的幫助，但是財(cái)政投入的增量與教育費(fèi)收入減量之間存在著巨大的缺口，可以說，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的需求與財(cái)政供給之間產(chǎn)生了極為尖銳的矛盾。由于教育費(fèi)附加的取消，教育集資和政策外收費(fèi)被廢止，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)得以減輕，同時(shí)教育轉(zhuǎn)移支付資金的劃撥渠道與“以縣為主”的義務(wù)教育體制不適應(yīng)，不透明的“漏斗”式的劃撥渠道使農(nóng)村相當(dāng)一部分縣（市）轉(zhuǎn)移支付的資金用于教育的比例與預(yù)期值之間也存在很大的差距[16]。我國教育經(jīng)費(fèi)不足的問題直接導(dǎo)致了當(dāng)前我國義務(wù)教育不公平的諸多現(xiàn)象，尤其是未能充分保障我國流動(dòng)兒童這一特殊兒童群體平等接受義務(wù)教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)。由于中央財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投入極為有限，加上這些有限經(jīng)費(fèi)投入受到地方利益的分歧等無法向流動(dòng)兒童轉(zhuǎn)移，進(jìn)而導(dǎo)致流動(dòng)兒童入學(xué)機(jī)會(huì)不均等、接受義務(wù)教育的質(zhì)量低下等關(guān)鍵問題。

4.心理隔閡

長期以來，由于受到城鄉(xiāng)二元分割、歷史文化傳統(tǒng)等條件的限制和影響，我國相當(dāng)一部分城市居民從心理上對(duì)流動(dòng)人口及其子女存在偏見、排斥，甚至歧視。在觀念上，大多數(shù)城市居民的頭腦里已經(jīng)根深蒂固地存在“市民優(yōu)于農(nóng)民”，經(jīng)常被提及的“農(nóng)民工”這個(gè)稱謂，便可以從一個(gè)側(cè)面反映出我國當(dāng)前對(duì)于“流動(dòng)人口”的排斥及歧視的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。應(yīng)該說，流動(dòng)人口為加快我國城市化、工業(yè)化的進(jìn)程，以及加快推動(dòng)我國城市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面都做出了巨大的貢獻(xiàn)，而反過來，還要面對(duì)城市居民對(duì)于他們的各種排斥及歧視，這是極不人道的。流動(dòng)兒童在“流入地”接受義務(wù)教育過程中所面臨的排斥，甚至歧視等，具體表現(xiàn)在城市居民、城市兒童以及城市學(xué)校的老師對(duì)流動(dòng)人口及其子女的排斥及歧視。退一步來說，這種“市民優(yōu)于農(nóng)民”的觀念也直接或間接地影響到流動(dòng)兒童本身的發(fā)展及他們接受義務(wù)教育的狀況，絕大多數(shù)流動(dòng)兒童不能感受到社會(huì)以及城市人對(duì)他們的關(guān)心和愛護(hù)，在諸多心理隔閡之下便產(chǎn)生了巨大的心理壓力。可以說，以上這三種歧視及排斥都是由于歷史文化等原因、進(jìn)而積蓄的心理隔閡與偏見造成的。這種心理上的隔閡與偏見促成當(dāng)前城市人與農(nóng)村人生而不平等的觀念，這一思想在社會(huì)上也根深蒂固?，F(xiàn)實(shí)中，一些公共教育資源的配置者對(duì)解決流動(dòng)兒童教育問題持有不平等觀念，一些城市中的公立學(xué)校即使出于對(duì)流動(dòng)兒童接受教育的責(zé)任感、家長請(qǐng)求、社會(huì)輿論、學(xué)校生源不足等方面考慮在招收流動(dòng)兒童入學(xué)時(shí)，卻遭到城市居民的反對(duì)，進(jìn)一步放大了這種心理隔閡。

5.學(xué)籍不銜接

目前，流動(dòng)兒童參加中考和高考（即“升學(xué)難”）的問題也十分普遍，其實(shí)，這主要是由于當(dāng)前我國學(xué)籍制度不能銜接造成的。盡管目前流動(dòng)兒童在城鎮(zhèn)上小學(xué)、初中的問題仍然存在，但是通過國家制定的政策以及流入地政府的扶持等，這些問題正在逐漸得到積極而有效的解決。而對(duì)于流動(dòng)兒童來說，在完成九年義務(wù)教育的學(xué)習(xí)之后，繼續(xù)上高中、上大學(xué)已經(jīng)成為相當(dāng)一部分流動(dòng)兒童的普遍需求。當(dāng)前，即使流動(dòng)兒童的父母在各種政策的幫助下消除了因戶口的限制而上不了高中的問題，但最后的“高考”問題卻始終不能回避，也就是說，相當(dāng)一部分流動(dòng)兒童在城市讀完從小學(xué)到高中的十二年課程之后，卻無法在流入地繼續(xù)參加高考，因而不得不回原籍（老家）所在地參加高考，由于各個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的教育及教學(xué)方法、課本等都有較大差異，高考的試卷也不完全一致，這就為已經(jīng)在流入地接受完高中教育的流動(dòng)兒童帶來了新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也造成了新的不公平?，F(xiàn)實(shí)中，這些流動(dòng)兒童回原籍參加高考的壓力都比較大，考試結(jié)果也大多不太理想，教育“結(jié)果”方面的不公平問題進(jìn)一步凸顯。此外，對(duì)于流動(dòng)兒童來說，由于他們的父母工作流動(dòng)性比較大，因而他們“同城升學(xué)”“異地轉(zhuǎn)學(xué)”等現(xiàn)象也十分普遍，而這些客觀的事實(shí)都會(huì)帶來流動(dòng)兒童在繼續(xù)完成學(xué)業(yè)過程中的“短期失學(xué)”或者“長期失學(xué)”等現(xiàn)象?？傊?，以上這些問題及現(xiàn)象是由于我國當(dāng)前的學(xué)籍制度不能夠銜接而造成的。

（二）農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)障礙

1.外貿(mào)導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)受外圍影響擠壓勞動(dòng)密集型企業(yè)吸納就業(yè)空間

受經(jīng)濟(jì)下滑等外圍因素的影響，對(duì)我國自改革開放時(shí)期長期依賴勞動(dòng)力價(jià)格優(yōu)勢(shì)的出口導(dǎo)向型企業(yè)的沖擊很大，進(jìn)而對(duì)勞動(dòng)用工帶來巨大影響。受到就業(yè)沖擊的相當(dāng)一部分人群是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力。一方面是經(jīng)濟(jì)效益不好的外貿(mào)企業(yè)倒閉降低了對(duì)農(nóng)民工的勞動(dòng)力需求。2008年上半年，某全球最大玩具代工商之一旗下的兩個(gè)工廠倒閉，直接導(dǎo)致6500農(nóng)民工失業(yè)[17]。另一方面，金融危機(jī)也直接影響了農(nóng)民工外出就業(yè)決策[18]?？傮w上來看，企業(yè)用工總量確實(shí)有所壓縮?？梢姡赓Q(mào)導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行給勞動(dòng)密集型企業(yè)的用工帶來了明顯影響。此外，隨著高新科技與先進(jìn)設(shè)備的引入，一些企業(yè)逐步通過智能化的先進(jìn)機(jī)器設(shè)備取代人工作業(yè)，進(jìn)而對(duì)低素質(zhì)勞動(dòng)力的需求降低。

2.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與農(nóng)民工素質(zhì)模型升級(jí)速率不匹配

農(nóng)民工群體就業(yè)問題和我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與社會(huì)建設(shè)不同步也有密切關(guān)系。從業(yè)人員特別是促進(jìn)農(nóng)民工的就業(yè)能力結(jié)構(gòu)的制度建設(shè)速度與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型不同步，這就使得產(chǎn)業(yè)升級(jí)在技能人才需求變化較大的情況下，許多傳統(tǒng)的農(nóng)民工特別是第一代農(nóng)民工尚缺乏相應(yīng)的就業(yè)能力。事實(shí)上，企業(yè)對(duì)高技能人才的需求相當(dāng)多?，F(xiàn)實(shí)情況是，企業(yè)招工對(duì)勞動(dòng)力的素質(zhì)要求較高，熟練技術(shù)工人和高級(jí)技術(shù)人員“有一個(gè)要一個(gè)”，這與往年形成了比較鮮明的對(duì)比。

圖2 近五年全國就業(yè)人員產(chǎn)業(yè)構(gòu)成情況（%）

從圖2可以看出，近年二產(chǎn)、三產(chǎn)就業(yè)穩(wěn)步上升，一產(chǎn)就業(yè)持續(xù)下降。但由于培訓(xùn)、勞動(dòng)關(guān)系管理等相關(guān)領(lǐng)域體制機(jī)制不暢，當(dāng)前農(nóng)民工素質(zhì)模型升級(jí)速率未能匹配產(chǎn)業(yè)升級(jí)的要求。一方面是就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，“就業(yè)難，招工難”現(xiàn)象并存：農(nóng)民工崗位期望有所提高，而技能結(jié)構(gòu)仍未發(fā)生根本改變，這就與企業(yè)素質(zhì)模型要求產(chǎn)生矛盾。另一方面是農(nóng)民工培訓(xùn)工作未充分考慮受眾特征：在農(nóng)村，有意向外出務(wù)工的農(nóng)業(yè)人口文化水平偏低，許多技術(shù)課程難以聽懂，使培訓(xùn)難以有效開展；在城市，有些職業(yè)技能培訓(xùn)周期短，培訓(xùn)效果不好，加之企業(yè)和農(nóng)民工本人的短視效應(yīng)，時(shí)間長的培訓(xùn)班報(bào)名人員少，無論是企業(yè)還是農(nóng)民工都缺乏參加長期培訓(xùn)的積極性。這些都有待城鄉(xiāng)就業(yè)培訓(xùn)政策的調(diào)整和引導(dǎo)，否則，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型下二、三產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)展不但不能促進(jìn)擴(kuò)大農(nóng)民工群體在城市穩(wěn)定就業(yè)，發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)利潤空間越來越小的情況下為了壓低生產(chǎn)成本反而驅(qū)使他們忽視農(nóng)民工的權(quán)益[19]，造成有素質(zhì)有能力的農(nóng)民工高速水平流動(dòng)，而不能實(shí)現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)同步的體面、穩(wěn)定就業(yè)。

3.當(dāng)前就業(yè)支持環(huán)境尚未充分考慮第二代農(nóng)民工的特質(zhì)

新生代農(nóng)民工是一個(gè)比較寬泛的概念，但是他們與老一代農(nóng)民工又有著一些不同的特點(diǎn)。他們以20世紀(jì)70年代和80年代出生者為主體，他們所受的教育層次提高。與父輩相比，第二代農(nóng)民工不僅是經(jīng)濟(jì)移民，更多的是文化移民：受都市文化熏陶和影響，從內(nèi)心認(rèn)同并且傾向于城市的生活方式。這些特質(zhì)決定了其大多數(shù)不太可能返鄉(xiāng)就業(yè)，從而已經(jīng)成為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的主體。盡管一些企業(yè)在發(fā)生重大危機(jī)后采取了措施，例如重慶富士康也考慮到第二代農(nóng)民工的特殊性，試圖從經(jīng)濟(jì)與精神雙重層面努力盡量滿足異質(zhì)需求。但是，從新型城鎮(zhèn)化道路擴(kuò)大城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)群體的戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，光指望企業(yè)社會(huì)責(zé)任來自發(fā)營造適合第二代農(nóng)民工群體穩(wěn)定就業(yè)，是不可靠的。一項(xiàng)調(diào)查可以說明這一問題的嚴(yán)重性：高達(dá)45.8%的農(nóng)民工（以第二代農(nóng)民工為主體）政府和企業(yè)提供多種形式的免費(fèi)培訓(xùn)[20]。但是，由于流動(dòng)性這一刻板印象仍長期主導(dǎo)地方政府和企業(yè)對(duì)農(nóng)民工群體的觀念判斷，無論是政府還是企業(yè)都往往認(rèn)為對(duì)農(nóng)民工加以培訓(xùn)是“為他人做嫁衣”，甚至擔(dān)心就業(yè)素質(zhì)提高后勞動(dòng)力成本紅利會(huì)消失、往更有薪資優(yōu)勢(shì)的地區(qū)或企業(yè)流動(dòng)。這種片面的政績(jī)觀和勞動(dòng)關(guān)系管理觀，是農(nóng)民工特別是第二代農(nóng)民工群體就業(yè)心理與就業(yè)環(huán)境錯(cuò)位的重大原因。畢竟，第二代農(nóng)民工群體與其七八十年代進(jìn)城打工的父輩們不同，他們渴望通過知識(shí)積累、技能培訓(xùn)自我增值，通過自己的努力追求在城市過上與城里人一樣的現(xiàn)代化生活，但在進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)后卻發(fā)現(xiàn)供方、政府往往仍以廉價(jià)勞動(dòng)力看待他們。這種心理落差，正是導(dǎo)致富士康慘案的重要根源。

4.就業(yè)培訓(xùn)資金缺位、低效

當(dāng)前，我國農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)一直處于財(cái)政資金上的“空白點(diǎn)”，農(nóng)民工上崗和就業(yè)培訓(xùn)資金嚴(yán)重匱乏。在有限的資金下，由于培訓(xùn)項(xiàng)目管理體制條款分割，培訓(xùn)項(xiàng)目都是按各自的部門垂直分匹配安排，補(bǔ)貼和機(jī)構(gòu)認(rèn)定有多套標(biāo)準(zhǔn)，使得培訓(xùn)資金很難發(fā)揮統(tǒng)籌效益。另外，各級(jí)政府有時(shí)是為了完成指標(biāo)、任務(wù)而發(fā)起培訓(xùn)動(dòng)員，不僅效果不好，而且浪費(fèi)了有限的培訓(xùn)資金資源[21]。由于農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)尚缺乏有效的資金保障，使得當(dāng)前的很多培訓(xùn)只是流于形式，無法滿足農(nóng)民工群體的實(shí)際需求，從而導(dǎo)致農(nóng)民工素質(zhì)也無法提高、技能也無法得到加強(qiáng)，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的總體發(fā)展。

（三）農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)政策障礙

我國實(shí)行以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障制度安排模式。在新型城鎮(zhèn)化下，通過解決農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷等后顧之憂，可以降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活成本，降低心理焦慮，促進(jìn)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。雖然我國各地促進(jìn)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的政策模式不同，但總體來看呈現(xiàn)出以下幾個(gè)共同的障礙：

1.制度約束性不足降低參保率

無論是單設(shè)農(nóng)民工綜合險(xiǎn)，還是納入農(nóng)保、城保制度，農(nóng)民工的總體參保率都偏低。另一方面，2012年年底人社部公布的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》。再加上此前頒布的跨地轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，可以說當(dāng)前的社會(huì)保險(xiǎn)城鄉(xiāng)、地區(qū)流動(dòng)接續(xù)政策給了農(nóng)民工群體較大的自由選擇權(quán)，同時(shí)也降低了農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)參保率。

從社會(huì)保險(xiǎn)制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，參保率低首先是制度約束性不強(qiáng)，自愿性條款過多所致。具體而言，老農(nóng)保和新農(nóng)保制度均屬自愿參保，在待遇水平不足、約束性弱的條件下自然導(dǎo)致參保率不高。參加城市職保的農(nóng)民工需要與其雇主建立正式的勞動(dòng)關(guān)系，雖然《勞動(dòng)合同法》等法律法規(guī)都規(guī)定了用人單位要與發(fā)生事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，否則承擔(dān)不利后果，但現(xiàn)實(shí)中一些用工單位卻不與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，地方政府在片面政績(jī)觀下也放松了這方面的勞動(dòng)監(jiān)察。這些也都間接導(dǎo)致了城職保模式下的參保率偏低。綜合保險(xiǎn)模式則僅針對(duì)特定農(nóng)民工群體而建立的。以成都為例，其主要覆蓋對(duì)象是在成都市長期居住具有相對(duì)穩(wěn)定性的就業(yè)農(nóng)民工，因此其覆蓋對(duì)象僅僅包括農(nóng)民工群體的一部分人群。

制度約束性不足還會(huì)影響農(nóng)民工對(duì)制度的信心。從參保對(duì)象心理因素看，一些為城市生活成本過高而擔(dān)心的農(nóng)民工群體抱著“打工賺錢，回家蓋房”的觀念進(jìn)入城市，其內(nèi)心對(duì)未來生活地點(diǎn)尚未確定，因此不愿從所得收入中支付相應(yīng)的社保費(fèi)用。這種心理也推動(dòng)了農(nóng)民工退?，F(xiàn)象。一些農(nóng)民工在已經(jīng)參加社會(huì)保險(xiǎn)后又主動(dòng)退保。在2012年末人社部三大養(yǎng)老保險(xiǎn)險(xiǎn)種接續(xù)辦法已經(jīng)出臺(tái)之后，許多農(nóng)民工是因?yàn)閷?duì)社保的整體信心不足，在一些媒體鼓吹空賬的論調(diào)下?lián)奈磥砩绫＝鸬娜氩环蟪觥?/p>

2.社會(huì)統(tǒng)籌賬戶費(fèi)率偏低

新農(nóng)保從根本上看是政府予以補(bǔ)貼的個(gè)人積累制，其繳費(fèi)水平比一般城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)低得多。城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)模式下，以浙江省為例，農(nóng)民工參加統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)，參保企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)比例下降到12%和4%。綜合保險(xiǎn)模式下，以成都為例，其繳費(fèi)費(fèi)率劃分為8個(gè)水平，用人單位（企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營者）處于自身利益及用工成本考慮，通常選取較低的繳費(fèi)檔次。對(duì)于本人繳存社保金的農(nóng)民工個(gè)體而言，由于自身經(jīng)濟(jì)收入水平的限定，通常也較多選取最低的繳費(fèi)檔次來進(jìn)行繳費(fèi)。事實(shí)上，許多企業(yè)仍存有“負(fù)擔(dān)論”，即認(rèn)為為農(nóng)民工繳納保險(xiǎn)費(fèi)本身是一種負(fù)擔(dān)，而重點(diǎn)并不是在費(fèi)率的高低上[22]。這種情況下，討論費(fèi)率結(jié)構(gòu)問題而不是總費(fèi)率才是降低其繳費(fèi)壓力、激勵(lì)農(nóng)民工參保的應(yīng)有之義。在強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度里，繳費(fèi)水平偏低這勢(shì)必使得他們?cè)谖磥硐硎艿退缴绫４觥?/p>

3.轉(zhuǎn)移接續(xù)困難

2011年6月7日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了制度上的全覆蓋。2012年12月16日，人力資源和社會(huì)保障部出臺(tái)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》。至此，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新農(nóng)保、城居保三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅覆蓋了城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民三大群體，而且實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金計(jì)發(fā)年限等實(shí)踐環(huán)節(jié)的銜接互認(rèn)。但是由于不同地區(qū)采取不同社會(huì)保險(xiǎn)模式來覆蓋農(nóng)民工群體，所以在跨地區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)極易導(dǎo)致農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益流失。以成都市綜合保險(xiǎn)制度的相關(guān)規(guī)定為例，只要農(nóng)民工在戶籍關(guān)系發(fā)生變更后即可允許進(jìn)入成都市綜合社會(huì)保險(xiǎn)體系。然而，成都地區(qū)農(nóng)民工綜合保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移存在很大的問題。這主要是因?yàn)椋M管中央層面已經(jīng)出來三大基本險(xiǎn)種之間的相互轉(zhuǎn)移接續(xù)，但是各地仍有一些制度創(chuàng)新，沖擊著基本制度之間和綜合保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)。即使是實(shí)行相似農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度模式的地區(qū)，各地的相關(guān)政策也均在摸索中前行，仍然存在很多不完善之處，同時(shí)與各地方農(nóng)民工已參加社保區(qū)域的政策差異性較大，且差異種類繁多，這在一定程度上造成了農(nóng)民工社保遷徙過程中存在較大的阻力與權(quán)益損失。

4.保障程度失衡

我國長期以來實(shí)施的社保制度存在明顯的城市、農(nóng)村差異化特征。在失業(yè)救濟(jì)、就業(yè)補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的社會(huì)福利政策規(guī)定明顯傾斜于城鎮(zhèn)。對(duì)于城鎮(zhèn)居民基本建立起了較為完善的社會(huì)保障制度，而對(duì)于廣闊的農(nóng)村區(qū)域的社保政策制度的建立則相對(duì)滯后，同時(shí)城市與農(nóng)村間的制度兼容性也較差，農(nóng)民與居民的收入差異也較大，同樣的參加保險(xiǎn)，不同的待遇水平的問題，也造成了城鄉(xiāng)保障一體化的障礙。

四、新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)民工市民化相關(guān)政策優(yōu)化

（一）總體思路

新型城鎮(zhèn)化是我國在新時(shí)期提出的又一重大戰(zhàn)略性目標(biāo)，對(duì)進(jìn)一步深化改革具有深刻的意義。在這一背景下，我國農(nóng)民工市民化的實(shí)現(xiàn)路徑將更加清晰，尤其是在多重制度保障下，將進(jìn)一步加快農(nóng)民工市民化的實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，農(nóng)民工市民化的有序?qū)崿F(xiàn)，也必將反過來促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡發(fā)展的格局，相關(guān)制度安排及多重保障政策等也將會(huì)更加公平與可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)在國家新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)與實(shí)施的總體部署下，通過相關(guān)制度保障促進(jìn)農(nóng)民工有序?qū)崿F(xiàn)市民化，尤其對(duì)教育制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度等的進(jìn)一步優(yōu)化，保障農(nóng)民工群體的合法權(quán)益，賦予農(nóng)民工群體的市民待遇，減少農(nóng)民工融入城市的各種障礙，推進(jìn)形成更加公平的教育制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度等。

（二）政策建議

1.堅(jiān)持底線公平配置義務(wù)教育資源

在我國，教育資源一直就是一種稀缺資源，如何合理、有效地分配有限的教育資源，實(shí)現(xiàn)教育公平，是我國教育領(lǐng)域的一大難題。流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問題是一個(gè)跨地區(qū)的教育問題，必須由中央政府在其中發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。一方面，在現(xiàn)有的教育體制下，未成年人的義務(wù)教育問題只能由其戶籍所在地政府管理負(fù)責(zé)，因?yàn)樵谵r(nóng)民上繳的各項(xiàng)費(fèi)用中包括了子女的教育費(fèi)附加，而當(dāng)他們離開農(nóng)村流動(dòng)到城市后，已交納的或正在交納的費(fèi)用并沒有跟隨他們轉(zhuǎn)移到城市，所以，流入地政府不愿將有限的教育資源用于解決流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育問題上。另一方面，流出地政府不愿、也不可能將這部分教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移給流入地。這時(shí)，就需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，在流動(dòng)人口子女義務(wù)教育資源分配上有所傾斜，對(duì)處于教育不利地位的流動(dòng)人口做出補(bǔ)償措施，以彌補(bǔ)由于其不利地位對(duì)其造成的教育損害[23]。

有學(xué)者認(rèn)為，在教育經(jīng)費(fèi)問題上，應(yīng)改革投資、分?jǐn)偙壤凸芾矸绞?，讓中央政府?fù)擔(dān)起基本義務(wù)教育的責(zé)任，然后向地方政府實(shí)現(xiàn)委托制，做到放權(quán)和保證教育經(jīng)費(fèi)同行[24]?；蛘呖梢赃m當(dāng)實(shí)行“教育券”制度，改變教育資源的分配途徑，讓接收流動(dòng)兒童的地方學(xué)校憑教育券到教育行政部門領(lǐng)取相應(yīng)的資金，解決因流動(dòng)人口流動(dòng)性大的特點(diǎn)而導(dǎo)致無法準(zhǔn)確分配流動(dòng)兒童教育投入的問題。

要合理調(diào)整財(cái)政制度，減少地區(qū)間、地區(qū)內(nèi)負(fù)擔(dān)不均的程度。比如可讓流出地政府合理負(fù)擔(dān)部分費(fèi)用，并加大政府對(duì)教育福利經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任。在西方發(fā)達(dá)國家，中央政府一般都是義務(wù)教育投入的重要力量，例如奉行自由主義福利政體的日本、澳大利亞、英國等國中央財(cái)政投入占比重的20%—80%；而保守主義和社會(huì)民主主義福利政體的國家中，愛爾蘭、意大利、荷蘭、韓國等國基礎(chǔ)教育投入中超過80%的資金來自中央財(cái)政[25]。還有，我國的小學(xué)生、中學(xué)生、大學(xué)生平均公共教育經(jīng)費(fèi)之比為1∶1∶23，而美國為1∶3∶2[26]。我國教育投資結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“倒金字塔”形狀，基礎(chǔ)教育則處在這個(gè)結(jié)構(gòu)的最底部，處在最薄弱環(huán)節(jié)。而在基礎(chǔ)教育階段，教育投資又向重點(diǎn)中學(xué)傾斜，這顯然是不公平的，必然導(dǎo)致基礎(chǔ)教育階段不同學(xué)校之間發(fā)展的不平衡，從而導(dǎo)致不同學(xué)校之間學(xué)生發(fā)展的不平衡，嚴(yán)重?fù)p害了義務(wù)教育的公平性。

此外，教育資源的均衡配置還體現(xiàn)在對(duì)師資力量的配置上。以日本為例，在對(duì)教育資源的均衡配置上，日本在對(duì)中小學(xué)教師管理過程中實(shí)施的“教師定期流動(dòng)制”實(shí)施五十多年來也取得了很大成效。教師“定期流動(dòng)制”主要是在公立基礎(chǔ)教育學(xué)校（小學(xué)、初中、高中及特殊教育學(xué)校）范圍內(nèi)實(shí)行，按流動(dòng)區(qū)域分為兩種情況，一是在同一市、町、村之間的流動(dòng)，二是跨縣一級(jí)（相當(dāng)于我國的省一級(jí)）行政區(qū)域間的流動(dòng)[27]。定期流動(dòng)非常規(guī)范，流動(dòng)教師的義務(wù)、流動(dòng)的時(shí)間、流動(dòng)人員的待遇都以立法的形式作了規(guī)定，同時(shí)建立有配套的教師交流保障機(jī)制，并且得以落實(shí)。由此，日本的基礎(chǔ)教育得以均衡發(fā)展。

在我國，義務(wù)教育實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制。我國現(xiàn)行的體制已漸漸不能適應(yīng)流動(dòng)人口急劇擁入城市的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。所以，應(yīng)當(dāng)改變這種低重心的教育財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)教育資源的合理、有效配置，達(dá)到教育公平的目標(biāo)，在遵循底線教育公平的原則下，使流動(dòng)人口子女同城市兒童一樣享受到優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育福利。

2.實(shí)施更加公平的就業(yè)與培訓(xùn)政策

新型城鎮(zhèn)化下市民化的重點(diǎn)落在那些有能力在城鎮(zhèn)地區(qū)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，因此，推進(jìn)公平的、城鄉(xiāng)一體的就業(yè)培訓(xùn)政策，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市長期工作生活的能力，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路的重要保證。

首先，繼續(xù)完善公共就業(yè)服務(wù)政策。要落實(shí)現(xiàn)有公共就業(yè)政策以促進(jìn)就業(yè)，各地區(qū)要全面落實(shí)《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》和國家新一輪積極就業(yè)政策，結(jié)合地方實(shí)際，大膽創(chuàng)新，強(qiáng)化、擴(kuò)展并完善以農(nóng)民工群體為重點(diǎn)的政策支持體系，著力解決政策落實(shí)中的難點(diǎn)問題，暢通政策落實(shí)渠道，幫助更多的勞動(dòng)者享受到就業(yè)政策的實(shí)惠；要發(fā)揮國家公共就業(yè)政策的引導(dǎo)作用，推動(dòng)企業(yè)提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而緩解就業(yè)壓力，保證社會(huì)和諧穩(wěn)定；還要完善公共就業(yè)政策確保就業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量，適當(dāng)考慮學(xué)歷教育過程中加大公共就業(yè)培訓(xùn)的工作力度，注重對(duì)人力資本有針對(duì)性的開發(fā)，做好人才供求狀況的預(yù)測(cè)工作，在強(qiáng)化技能培訓(xùn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與人才的匹配與協(xié)調(diào)發(fā)展；繼續(xù)實(shí)施創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，從政策方面重點(diǎn)考慮鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的措施，提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、項(xiàng)目開發(fā)、開業(yè)指導(dǎo)、小額貸款、后續(xù)扶持等一條龍服務(wù)，扶持勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)，有效提高創(chuàng)業(yè)成功率，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)促就業(yè)的倍增效應(yīng)。

其次，針對(duì)長期以來，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力找工作難、保護(hù)自身權(quán)益難、融入城市難等難題，建議進(jìn)一步落實(shí)以“春風(fēng)行動(dòng)”為主要代表的就業(yè)計(jì)劃。讓農(nóng)民工就業(yè)有門路，求職有信息。針對(duì)農(nóng)民工節(jié)前返鄉(xiāng)時(shí)間提前的情況，各地要加強(qiáng)信息搜集和發(fā)布工作，在輸出地和輸入地之間搭建勞務(wù)對(duì)接平臺(tái)，引導(dǎo)農(nóng)民工有序外出。同時(shí)，各地要大力開發(fā)本地崗位，結(jié)合國家和地方擴(kuò)大內(nèi)需、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目，優(yōu)先安排返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)，并積極承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)返鄉(xiāng)農(nóng)民工到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)就業(yè)。此外，還應(yīng)落實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的政策。針對(duì)當(dāng)前部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營遇到困難的情況，落實(shí)現(xiàn)有政策并允許困難企業(yè)在一定期限內(nèi)緩繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，允許階段性降低四項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，允許使用失業(yè)保險(xiǎn)基金幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位，等等。鼓勵(lì)困難企業(yè)盡量不裁員或少裁員，實(shí)現(xiàn)保就業(yè)、保增長、保穩(wěn)定。

再次，從發(fā)達(dá)國家政府財(cái)政對(duì)公共就業(yè)服務(wù)給予的強(qiáng)力支持來看，主要用于“國家勞動(dòng)力市場(chǎng)計(jì)劃公共支出項(xiàng)目”包括：公共就業(yè)服務(wù)與管理、勞動(dòng)力市場(chǎng)培訓(xùn)、青年人就業(yè)服務(wù)措施、補(bǔ)貼就業(yè)、失業(yè)補(bǔ)貼等[28]?？梢钥紤]通過多渠道建立農(nóng)民工的培訓(xùn)基金，保證農(nóng)民工的培訓(xùn)工作。農(nóng)民工的培訓(xùn)和素質(zhì)提高需要全社會(huì)的關(guān)注，而不僅僅是依靠單方面的力量，政府應(yīng)該將農(nóng)民工的培訓(xùn)視為一項(xiàng)系統(tǒng)工程。國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)辦法，以政府出資為主，多渠道籌集培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，建立農(nóng)民工專項(xiàng)培訓(xùn)基金，并由行業(yè)管理部門統(tǒng)籌管理，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行免費(fèi)的從業(yè)培訓(xùn)和初級(jí)工技能鑒定。勞務(wù)輸出基地應(yīng)從源頭上重點(diǎn)開展農(nóng)民工的初級(jí)培訓(xùn)，做到“先培訓(xùn)，后輸出”?？偝邪髽I(yè)應(yīng)通過建立農(nóng)民工業(yè)余學(xué)校，結(jié)合工程施工的需要開展用工人員的安全教育和技能培訓(xùn)。勞務(wù)分包企業(yè)應(yīng)做好組織工作，安排務(wù)工人員參加有關(guān)方面組織的技能培訓(xùn)和技能鑒定，逐步提高農(nóng)民工參加培訓(xùn)的積極性，通過技能鑒定，進(jìn)而提高自身素質(zhì)。值得強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于那些在服務(wù)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，更要有針對(duì)性地提供就業(yè)培訓(xùn)，建立就業(yè)培訓(xùn)基金提供的長效機(jī)制。

3.推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度有效銜接

首先，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度有效銜接工作。針對(duì)地區(qū)間銜接困難問題，暫停地方農(nóng)民工保險(xiǎn)制度創(chuàng)新，有序?qū)F(xiàn)有地方農(nóng)民工保險(xiǎn)制度分類納入已有社會(huì)保險(xiǎn)體系中的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育險(xiǎn)種中。在此過程中農(nóng)民工和相關(guān)第三方的權(quán)益損失由各級(jí)財(cái)政共同補(bǔ)足。

其次，針對(duì)均衡性欠佳問題，應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的視角，不斷加深社會(huì)保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制改革。通過努力縮小收入分配差距特別是勞動(dòng)要素參與的一次收入分配的差距，縮小穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工群體社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益與其他城鎮(zhèn)就業(yè)人口的差距。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政特別是省財(cái)政保障靈活就業(yè)農(nóng)民工群體的基本生活保障，各級(jí)政府努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

再次，針對(duì)參保率低的問題，應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)制度約束，對(duì)于城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工群體及其家庭，應(yīng)強(qiáng)化政府監(jiān)督其雇主的繳費(fèi)責(zé)任，將這些農(nóng)業(yè)遷移人口強(qiáng)制納入現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度中。對(duì)于靈活就業(yè)的農(nóng)民工群體，應(yīng)以激勵(lì)手段引導(dǎo)其參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)。

最后，針對(duì)繳費(fèi)水平低的問題，適度減免或免征中小企業(yè)和農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)的費(fèi)率，特別是個(gè)人賬戶部分的費(fèi)率。不足部分由地方財(cái)政統(tǒng)籌解決，同時(shí)全力推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，緩解當(dāng)前因地區(qū)發(fā)展失衡導(dǎo)致的中央財(cái)政補(bǔ)貼和地方節(jié)余并存的非理性局面。

[1]全國人大常委會(huì)組成人員對(duì)國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況報(bào)告的審議意見[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/cwhhy/12jcwh/2013-10/11/content_1809149.htm，2013-06-27.

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