陳 治

（西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120）

論我國(guó)鄉(xiāng)村治理中的參與式預(yù)算
——價(jià)值、困境與法制化出路

陳 治

（西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120）

參與式預(yù)算是一種體現(xiàn)直接預(yù)算民主的治理機(jī)制，它有助于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)上的治理創(chuàng)新、強(qiáng)化基層財(cái)政的自主地位、促進(jìn)基層人大與村民自治的有機(jī)銜接，從而克服傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”模式的弊端。但是，它也面臨著諸多困境，表現(xiàn)在非正式制度與正式制度的斷裂，技術(shù)規(guī)則與賦權(quán)規(guī)則的失衡，制度功能上激勵(lì)與約束的缺位，制度變遷中創(chuàng)新與嵌入的脫節(jié)。因此，應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》的層面給予參與式預(yù)算正式的立法支持，并通過(guò)構(gòu)建、完善參與式預(yù)算的權(quán)利保障法律制度、參與式預(yù)算的激勵(lì)與約束法律制度、與參與式預(yù)算相關(guān)的村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度，探尋參與式預(yù)算法制化的可行路徑。

鄉(xiāng)政村治；參與式預(yù)算；實(shí)踐價(jià)值；困境；法制化

黨的第十八屆三中全會(huì)做出《關(guān)于全面深化改革的若干重大問(wèn)題的決定》，提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為中央和地方政府進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革指明了總的目標(biāo)與方向。在此背景下，已經(jīng)在村一級(jí)實(shí)施治理機(jī)制的鄉(xiāng)村治理模式存在的問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展路徑等，可以為國(guó)家治理體系的建構(gòu)提供有益啟示。鄉(xiāng)村治理在實(shí)踐中表現(xiàn)為一種“鄉(xiāng)政村治”模式，要建立真正符合治理理論要求、保障村民公共利益的新的模式，就應(yīng)當(dāng)推行以預(yù)算民主為突破口的改革。參與式預(yù)算是體現(xiàn)直接預(yù)算民主的治理機(jī)制，它有助于克服傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”模式的弊端，但同時(shí)也存在一定困境，亟待尋求法制化的出路。

一、對(duì)傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”模式的反思及參與式預(yù)算的實(shí)踐價(jià)值

作為一種20世紀(jì)90年代以來(lái)在世界范圍內(nèi)廣泛傳播并付諸實(shí)踐的政治理論，治理理論代表了對(duì)傳統(tǒng)公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行反思與改革的基本趨勢(shì)，如在主體及其職責(zé)方面，主張來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者分享傳統(tǒng)上屬于國(guó)家和政府的權(quán)力；在實(shí)施方式方面，主張對(duì)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的解決方案并不限于依賴政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用強(qiáng)制性力量，而是運(yùn)用其他新的方法和技術(shù)；在實(shí)施的正當(dāng)性依據(jù)方面，主張獲得人們遵從的基礎(chǔ)不限于正式制度或規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式制度安排［1］。鄉(xiāng)村治理是治理理論與中國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)踐相嫁接的產(chǎn)物，表現(xiàn)為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和農(nóng)民廣泛政治參與相結(jié)合，以村民自治為核心內(nèi)容的一種“鄉(xiāng)政村治”模式［2］141。所謂鄉(xiāng)政村治是指國(guó)家基層政權(quán)止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會(huì)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的村民自治。

鄉(xiāng)政村治模式在村級(jí)體現(xiàn)了多個(gè)行動(dòng)者依托于各種正式的、非正式的制度資源展開(kāi)民主協(xié)商、互動(dòng)合作的治理過(guò)程，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則更多延續(xù)了傳統(tǒng)的自上而下、行政主導(dǎo)、強(qiáng)制性的公共管理機(jī)制。總體而言，鄉(xiāng)政村治的治理模式存在以下幾方面的問(wèn)題：一是缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治兩者權(quán)力邊界的合理界定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的配置不均衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)過(guò)于集中，而村民自治權(quán)的邊界又顯得彈性有余而剛性不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政往往對(duì)納入村民自治范疇的事務(wù)進(jìn)行裁量判斷乃至構(gòu)成不當(dāng)干涉，使村民自治難以有效實(shí)現(xiàn)，最終有損鄉(xiāng)政村治的推行效果。二是尚未建立適應(yīng)農(nóng)村公共需求的財(cái)政體制。鄉(xiāng)政村治模式集中于對(duì)履行公共職責(zé)的事權(quán)進(jìn)行分解與讓渡，缺乏對(duì)支撐事權(quán)行使的財(cái)權(quán)的配置與保障。受農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入銳減、中央與地方間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革滯后、農(nóng)村集體土地等公共資源利用不合理等因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩級(jí)財(cái)政收支失衡、負(fù)債沉重，有限財(cái)政資金基本用于維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)而難以承擔(dān)公共職能，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品總體供給不足。在有限財(cái)政資源的制約下，基層財(cái)政的自主地位也難以具備，財(cái)政資源的分配受到上級(jí)政府的過(guò)多干預(yù)，公共產(chǎn)品的供給無(wú)法反映村民的真正需求。三是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊兩級(jí)實(shí)行的民主機(jī)制彼此分離。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大奉行的代議制民主與村民自治中彰顯的直接民主分屬于不同的政治治理場(chǎng)域，前者容易將基層民主抽象化為遠(yuǎn)離村民生活的選舉政治，后者則存在人走政息、缺乏穩(wěn)定性與可持續(xù)性的弊端，此外還不乏非制度化的參與方式［2］142，對(duì)鄉(xiāng)村治理績(jī)效的改善乃至鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展構(gòu)成障礙。

于1999年在浙江溫嶺創(chuàng)建的民主懇談制度開(kāi)啟了鄉(xiāng)村治理的新階段。民主懇談源于當(dāng)時(shí)在溫嶺實(shí)施的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化教育活動(dòng)，是一種基于改變傳統(tǒng)的灌輸式教育方式，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民群眾的聯(lián)系而采取的新型、面對(duì)面、互動(dòng)式溝通方式。此后民主懇談?dòng)僧a(chǎn)生之初的農(nóng)村思想政治工作機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槌休d農(nóng)村基層民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)基層民主治理的重要平臺(tái)［3］181。也正是在民主懇談機(jī)制的基礎(chǔ)上，一種以預(yù)算民主改革為突破口的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式——參與式預(yù)算在浙江溫嶺的多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼展開(kāi)，并拓展到江蘇無(wú)錫、河南焦作等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市區(qū)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或市區(qū)）人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或市區(qū)）政府、村民（或居民）代表等多方主體共同參與，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市區(qū)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行民主協(xié)商，決定財(cái)政資源的分配去向。在學(xué)理上，參與式預(yù)算被看作是公眾直接參與預(yù)算決策，決定并監(jiān)督本地區(qū)可支配公共資源的最終用處、各項(xiàng)支出安排的優(yōu)先性的過(guò)程［4］52。它對(duì)于克服鄉(xiāng)政村治模式的弊端具有重要價(jià)值，表現(xiàn)在：（1）推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)上的治理創(chuàng)新。參與式預(yù)算將蘊(yùn)含分權(quán)、協(xié)商、自主等要素的治理理念融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源的分配過(guò)程，有利于打破傳統(tǒng)的自上而下、行政主導(dǎo)的資源分配方式，并且以預(yù)算改革為突破口，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的權(quán)力邊界的重新劃定。即村民通過(guò)參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算決策過(guò)程，對(duì)影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算分配狀況發(fā)表意見(jiàn)，實(shí)施監(jiān)督，這就使村民自治的范疇從單純的村內(nèi)公共事務(wù)的自主決策、自主管理擴(kuò)展為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的民主參與，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政尤其是決定財(cái)政資源投向的決策過(guò)程也不再是封閉的。（2）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的自主地位。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)于村一級(jí)自治組織居于行政主導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)地位，但是面對(duì)它的上級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往也難有其自主地位，尤其是在財(cái)政資源分配上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出責(zé)任大都體現(xiàn)為完成上級(jí)政府的政策配套任務(wù)，這也是預(yù)算決策不能真正反映農(nóng)村公共需求的重要原因。參與式預(yù)算的實(shí)施是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有一定自主支配的資金為前提。政府的財(cái)政自主度越高，可供村民參與并影響預(yù)算決策的空間越大，決策結(jié)果反映村民以及農(nóng)村社區(qū)整體發(fā)展需求的程度就越高。因此，參與式預(yù)算的實(shí)施客觀上有利于增強(qiáng)基層財(cái)政的自主地位，實(shí)現(xiàn)有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。值得指出的是，實(shí)踐中在一些區(qū)縣推行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”措施，“盡管改革有利于加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府行為的監(jiān)督，但同時(shí)也使鄉(xiāng)級(jí)政府基本喪失了為轄區(qū)內(nèi)居民自主提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力”［5］。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”與參與式預(yù)算的改革目標(biāo)及針對(duì)的問(wèn)題不同：前者是治理基層財(cái)政的不規(guī)范行為，后者是發(fā)展基層財(cái)政預(yù)算民主；但實(shí)現(xiàn)的途徑正好相反，前者更需要限權(quán)，后者更需要放權(quán)。這表明我國(guó)對(duì)基層財(cái)政制度的改革帶有“一事一議”的特點(diǎn)，以解決具體問(wèn)題為導(dǎo)向。就改革的局部、個(gè)體而言，可能是富有成效的，但往往顧此失彼，使改革的整體績(jī)效大打折扣。顯然，在片面推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革進(jìn)路之下幾乎不存在推行參與式預(yù)算的可能。（3）促進(jìn)基層人大與村民自治的銜接。各地參與式預(yù)算的實(shí)施方式豐富多樣，具有代表性的是村民通過(guò)基層人大組織的民主懇談會(huì)，參與預(yù)算制定過(guò)程的方式。它將人大的代議制民主與村民自治的直接民主銜接起來(lái)，既擴(kuò)展了村民自治的范疇，增強(qiáng)了村民民主參與的穩(wěn)定性與持續(xù)性，同時(shí)也避免了人大代議制存在的弊端。

二、參與式預(yù)算面臨的法制困境

整體而言，參與式預(yù)算為鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新提供了一種重要的地方性經(jīng)驗(yàn)。但其實(shí)踐過(guò)程也面臨諸多困境。

（一）非正式制度與正式制度的斷裂

如何選擇參與式預(yù)算的制度規(guī)制模式，這不僅是困擾我國(guó)預(yù)算民主實(shí)踐的一大難題，而且也是世界范圍內(nèi)實(shí)施參與式預(yù)算的國(guó)家和地區(qū)普遍面臨的問(wèn)題。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，支撐參與式預(yù)算運(yùn)行的依據(jù)絕大部分是非正式制度以及正式制度中少量的政策文件或者內(nèi)部規(guī)則（本文統(tǒng)稱為非正式立法文件），很少有正式的立法。比如巴西阿雷格里市的參與式預(yù)算被奉為典范，而其實(shí)施依據(jù)并不是來(lái)自立法機(jī)關(guān)或者有權(quán)部門制定的規(guī)范，而是圍繞參與代表的選舉、資源分配的標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)商機(jī)構(gòu)的責(zé)任、會(huì)議程序等問(wèn)題做出具體規(guī)定的內(nèi)部規(guī)則（internal regulations）［6］。正式立法文件往往只規(guī)定預(yù)算民主、公眾參與的基本原則，如巴西的《財(cái)政責(zé)任法》中便規(guī)定“應(yīng)當(dāng)通過(guò)推動(dòng)人們參與公共會(huì)議的方式，確保起草和討論預(yù)算計(jì)劃和方針的過(guò)程公開(kāi)透明”［7］。我國(guó)在“民主懇談”基礎(chǔ)上推行的參與式預(yù)算，被看作是中國(guó)基層民主政治建設(shè)的成功嘗試，指導(dǎo)這一民主實(shí)踐的基本依據(jù)同樣以非正式立法文件為主①溫市委發(fā)［2001］35號(hào)《中共溫嶺市委關(guān)于進(jìn)一步深化“民主懇談”活動(dòng)加強(qiáng)思想政治工作推進(jìn)基層政治建設(shè)的意見(jiàn)》；［2002］55號(hào)《中共溫嶺市委關(guān)于進(jìn)一步深化“民主懇談”推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的意見(jiàn)》；2004［7］號(hào)《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》等?！，F(xiàn)行《預(yù)算法》及目前公布的修正案草案均缺乏對(duì)參與式預(yù)算的規(guī)定。參與式預(yù)算實(shí)施中所呈現(xiàn)的這種正式制度與非正式制度斷裂的問(wèn)題，使參與式預(yù)算主要表現(xiàn)為個(gè)別地方的不具有穩(wěn)定性、普遍性的實(shí)踐活動(dòng)，并對(duì)推行者個(gè)人的能力、信心及智慧有很強(qiáng)的依賴性，一旦人事變動(dòng)，容易陷入“人走政息”的尷尬，而難有更大的適用空間。由于缺乏法律上的決定性的支持，即使是像巴西阿雷格里市的參與式預(yù)算也面臨在程序設(shè)定、時(shí)間安排、爭(zhēng)議解決、公眾議事機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)議會(huì)之間關(guān)系處理上的操作困難［8］，公眾參與的正當(dāng)性與可持續(xù)性也受到影響。

（二）技術(shù)規(guī)則與賦權(quán)規(guī)則的失衡

在正式立法文件中重視公眾參與的技術(shù)規(guī)則而輕視賦權(quán)規(guī)則是參與式預(yù)算面臨的另一個(gè)問(wèn)題。比如浙江溫嶺新河鎮(zhèn)人大制定的《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法（試行）》圍繞預(yù)算報(bào)告初審民主懇談、人民代表大會(huì)預(yù)算民主懇談、修改并通過(guò)預(yù)算報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督幾個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)規(guī)定了參與式預(yù)算的實(shí)施機(jī)制，但其側(cè)重于角色分工與議程設(shè)置的參與技術(shù)，缺乏權(quán)利配給與保障?！叭绻麤](méi)有權(quán)利就沒(méi)有民主”［9］，缺少權(quán)利支撐的預(yù)算民主機(jī)制更容易演變?yōu)椤白哌^(guò)場(chǎng)”的形式，參與主體間只有角色分工而沒(méi)有角色制衡、參與過(guò)程只是依憑事先設(shè)定好的議程，至于能否對(duì)決策后果產(chǎn)生影響力具有極大的不確定性。

（三）制度功能上激勵(lì)與約束的缺位

參與式預(yù)算對(duì)于公眾而言是一種理性選擇行為，如果遭遇內(nèi)部或外部的各種阻礙因素，不參與反而是理性的。因此，一定的激勵(lì)制度是促進(jìn)公眾參與的重要保障。然而，現(xiàn)有制度的激勵(lì)功能明顯準(zhǔn)備不足。在實(shí)踐中由于主客觀條件的限制，阻礙公眾參與的因素較多，例如對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目的優(yōu)先性排序，受到“無(wú)關(guān)因素”影響的可能性非常大［10］，導(dǎo)致最終決策的偶然性、隨機(jī)性和被人為操控的風(fēng)險(xiǎn)極大增加，進(jìn)而降低了公眾參與的積極性；此外，參與者的個(gè)人素質(zhì)、理性運(yùn)用知識(shí)的程度、掌握的經(jīng)濟(jì)資源等也是阻礙其參與的重要原因，“假定人人都有參與的基本傾向，有能力承擔(dān)自己行為的后果，經(jīng)濟(jì)資源的存在能夠使人們成為理性而負(fù)責(zé)的公民”的觀念顯然過(guò)于理想［11］。面對(duì)這些阻礙公眾參與的因素，現(xiàn)有制度側(cè)重規(guī)定的是公眾參與的具體程序以及相應(yīng)的議事規(guī)則，缺乏對(duì)激勵(lì)公眾參與的制度考量。例如《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》就各級(jí)各類民主懇談的議題、程序、參與者范圍作出了規(guī)定，但由于缺乏對(duì)村民民主意識(shí)的培育、與預(yù)算相關(guān)專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)以及合理的補(bǔ)償機(jī)制，村民對(duì)參與式預(yù)算的熱情相對(duì)于實(shí)施初期有所減退，從2005年開(kāi)始村民參與人數(shù)呈遞減趨勢(shì)［12］，這不得不使人對(duì)參與式預(yù)算的發(fā)展前景充滿疑慮，它是否會(huì)產(chǎn)生與既有的間接民主（比如選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表）相似的困境——即村民重實(shí)惠，輕過(guò)程，對(duì)民主事務(wù)抱以不關(guān)心、不合作、不參與也不對(duì)抗的態(tài)度，從而成為又一種制度擺設(shè)，值得深思。

參與式預(yù)算在擴(kuò)大民主治理的機(jī)會(huì)方面具有積極價(jià)值，但也可能帶來(lái)一定消極影響，例如，導(dǎo)致財(cái)政支出超過(guò)預(yù)算額度，或者參與者僅僅關(guān)注資源獲取而忽視利益平衡和社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的維護(hù)問(wèn)題［13］。因此，與制度激勵(lì)同等重要的是對(duì)公眾參與施加必要的約束。然而，對(duì)此問(wèn)題，現(xiàn)有以民主懇談為基礎(chǔ)建立起來(lái)的參與式預(yù)算制度缺乏有效的解決途徑，對(duì)于參與式預(yù)算應(yīng)當(dāng)恪守的基本原則、達(dá)到的目標(biāo)缺乏明確規(guī)定。簡(jiǎn)單的議事規(guī)制僅僅反映的是參與步驟和環(huán)節(jié)，并不足以提供使參與者相互制約、理性選擇的程序機(jī)制。

（四）制度變遷中創(chuàng)新與嵌入的脫節(jié)

參與式預(yù)算在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)端、擴(kuò)展是一種自下而上的自發(fā)性制度變遷過(guò)程，具有制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上誘致性制度變遷的特點(diǎn)。在理論上它能夠帶來(lái)傳統(tǒng)制度安排（鄉(xiāng)政村治）所無(wú)法提供的效率優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐中也受到鄉(xiāng)村社會(huì)、政治、市場(chǎng)、技術(shù)、文化等宏觀制度環(huán)境的制約。也就是說(shuō)，參與式預(yù)算是“嵌入”在各種相關(guān)制度構(gòu)成的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，制度之間相互影響、相互限制。要在現(xiàn)實(shí)中評(píng)估參與式預(yù)算的制度績(jī)效顯然比在理論上簡(jiǎn)單比較成本收益要復(fù)雜得多，它是否能真正取得相比于傳統(tǒng)制度安排的效率及其程度的高低，還取決于其他制度安排實(shí)現(xiàn)它們功能的完善程度［14］。與參與式預(yù)算相關(guān)的制度安排主要包括兩項(xiàng)：一是為參與式預(yù)算提供民主自治基礎(chǔ)的村民自治制度。從國(guó)外參與式預(yù)算的實(shí)踐來(lái)看，一個(gè)自治程度高的社區(qū)不僅能夠推動(dòng)社區(qū)內(nèi)的資源公平分配、提供滿足社區(qū)成員需求的公共服務(wù)，而且在與公共權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商的過(guò)程中可以取得更有利的地位甚至起到制衡公共權(quán)力的作用①比如在美國(guó)費(fèi)城由居民組成的區(qū)域理事會(huì)可以審議并否決市政機(jī)構(gòu)提出的財(cái)政資金資助計(jì)劃；更為典型的是巴西阿雷格里市實(shí)行的參與式預(yù)算，由每個(gè)社區(qū)的居民圍繞交通、教育、社會(huì)福利、稅收、城市發(fā)展五個(gè)方面的議題進(jìn)行討論，初步確定預(yù)算投資的方向和優(yōu)先順序，根據(jù)居民需求的程度由當(dāng)?shù)卣當(dāng)M定預(yù)算方案。再由各社區(qū)居民推舉代表組成參與財(cái)政委員會(huì)（Council of Participatory Budgeting，COP），進(jìn)一步討論資源分配的標(biāo)準(zhǔn)、各選區(qū)的需求，并對(duì)政府提交的預(yù)算方案進(jìn)行修改。Celina Souza，Participatory budgeting in Brazilian cities：limits and possibilities in building democratic institutions，in Environment and Urbanization，2001，13：172。。二是為參與式預(yù)算提供公眾參與途徑的基層人大制度。當(dāng)公眾直接參與因缺乏正式立法支持而面臨制度障礙的情況下，如果能夠結(jié)合既有的人大制度，借助人大機(jī)關(guān)的法律地位，在人大組織審議預(yù)算草案的過(guò)程中充分吸納公眾參與，也不失為一條實(shí)施參與式預(yù)算的可行途徑。

從國(guó)內(nèi)參與式預(yù)算的實(shí)踐來(lái)看，村民自治制度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度嚴(yán)重滯后于參與式預(yù)算的發(fā)展需求。首先，參與式預(yù)算不僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政資源分配中得到運(yùn)用，而且在村級(jí)財(cái)政資源分配中也有存在的空間，但相關(guān)法律缺乏具體規(guī)定。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，納入村民自治范疇的事項(xiàng)，包括“從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益之使用”決策，也就意味著村級(jí)財(cái)政事務(wù)是由村民依托村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議自主作出決定的。這為實(shí)施村級(jí)參與式預(yù)算提供了法律依據(jù)。盡管“村”本身并不構(gòu)成《預(yù)算法》上五級(jí)預(yù)算體制中的獨(dú)立一級(jí)預(yù)算單位，但是在村一級(jí)也可以實(shí)施參與式預(yù)算，正如同在城市街道可以實(shí)施參與式預(yù)算一樣。實(shí)施參與式預(yù)算的條件并不在于是否是獨(dú)立的一級(jí)預(yù)算單位，而在于是否擁有一定可供自主支配的財(cái)政資源，而村或者街道是可能具備這一條件的。關(guān)鍵問(wèn)題是《村民委員會(huì)組織法》缺乏對(duì)村級(jí)實(shí)施參與式預(yù)算的具體規(guī)定，當(dāng)然這也是該法作為自治組織法所無(wú)法涵蓋的。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如何推行參與式預(yù)算，在現(xiàn)有正式法律制度中同樣缺乏規(guī)定?！度珖?guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》都是體現(xiàn)傳統(tǒng)代議民主的制度內(nèi)容，因此，要從現(xiàn)有制度資源中獲取支持基本不可能，這也加大了參與式預(yù)算在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)推行的難度。

三、參與式預(yù)算法制化的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

（一）建立參與式預(yù)算法制化的基本框架

首先，應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》中對(duì)參與式預(yù)算的概念、目標(biāo)、原則、適用層級(jí)、實(shí)施方式做出規(guī)定，建立參與式預(yù)算法制化的基本框架，使參與式預(yù)算在法制軌道上運(yùn)行。需要指出的是，《預(yù)算法》規(guī)定的參與式預(yù)算不僅僅適用于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村級(jí)財(cái)政事務(wù)中作出的決策，因此，涉及的參與者身份不限于村民，而是包括一般意義上的社會(huì)公眾。

1．參與式預(yù)算的概念。參與式預(yù)算與一般性的公眾參與預(yù)算運(yùn)行過(guò)程有所區(qū)別。參與式預(yù)算就其興起發(fā)展的邏輯基點(diǎn)而言在于直接民主，參與式預(yù)算就是公眾直接參加預(yù)算決策的過(guò)程，至于預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)估中的公眾參與則屬于更為寬泛的預(yù)算運(yùn)行過(guò)程中的問(wèn)題，不宜納入?yún)⑴c式預(yù)算這個(gè)特定概念范疇進(jìn)行討論①筆者注意到，在國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于參與式預(yù)算究竟是指決策環(huán)節(jié)中的參與還是泛指整個(gè)預(yù)算運(yùn)行過(guò)程中的參與，存在不同看法，其中持預(yù)算決策中參與的觀點(diǎn)屬于多數(shù)，比如認(rèn)為參與式預(yù)算是一種公民直接參與預(yù)算決策過(guò)程，決定部分或全部公共資源配置結(jié)果的預(yù)算管理模式；是一種民眾能夠決定或者有助于決定部分或全部可支配預(yù)算或公共資源最終用處的機(jī)制和過(guò)程，在此過(guò)程中，公民直接參與決策，討論和決定公共預(yù)算和政策，確定資源分配、社會(huì)政策和政府支出的優(yōu)先性并監(jiān)督公共支出。但不乏有觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)估中的公眾參與也屬于參與式預(yù)算模式，參見(jiàn)王逸帥、茍燕楠：“國(guó)外參與式預(yù)算改革的優(yōu)化模式與制度邏輯”，《人文雜志》2009年第3期，第84頁(yè)。，換言之，參與式預(yù)算特指預(yù)算運(yùn)行周期中決策環(huán)節(jié)的公眾參與。

2．參與式預(yù)算的目標(biāo)。參與式預(yù)算的目標(biāo)設(shè)定是為了將各方參與者的個(gè)別動(dòng)機(jī)有機(jī)整合形成更有利于社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)的行動(dòng)指引，因此，應(yīng)當(dāng)避免將參與式預(yù)算簡(jiǎn)單理解為獲取投資項(xiàng)目的工具或者使參與式預(yù)算受到人為操縱的風(fēng)險(xiǎn)。因此，《預(yù)算法》上有必要規(guī)定參與式預(yù)算的目標(biāo)，包括三個(gè)層次：通過(guò)公共學(xué)習(xí)與民主精神的培育，促進(jìn)積極公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)；通過(guò)改善政策和資源分配，促進(jìn)社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)；通過(guò)改革權(quán)力配置格局，促進(jìn)公共權(quán)力與民間力量的合作實(shí)現(xiàn)。

3．參與式預(yù)算的原則。它是反映參與式預(yù)算的本質(zhì)屬性并為各方行動(dòng)者遵循的基本準(zhǔn)則，包括：（1）直接參與，即公眾自己參與預(yù)算決策過(guò)程而不再局限于通過(guò)投票選舉代表人間接地參與。當(dāng)然參與式預(yù)算并非完全排斥間接參與，直接參與與間接參與在實(shí)踐的各種參與式預(yù)算方式中往往是一種不同程度的結(jié)合。但可以肯定的是公眾能夠獲得較之代議制民主條件下更多的意見(jiàn)表達(dá)乃至做出決策的機(jī)會(huì)；（2）平等參與，即公眾參與者享有平等的參與權(quán)利，確保參與機(jī)會(huì)在社會(huì)成員中公平分配，尤其是賦予那些沒(méi)有組織背景、資源匱乏的社會(huì)成員參與預(yù)算決策的機(jī)會(huì)，使他們的特定訴求能夠通過(guò)公共協(xié)商的方式獲得他人的關(guān)注和支持；（3）自愿參與，即公眾參與基于自主意愿而非外在強(qiáng)制；（4）保持自治性與開(kāi)放性的參與，即公眾參與預(yù)算決策的過(guò)程應(yīng)當(dāng)是在一定組織機(jī)制（比如參與式預(yù)算委員會(huì)）基礎(chǔ)上獨(dú)立于立法、行政部門而運(yùn)行，同時(shí)整個(gè)參與式預(yù)算的過(guò)程應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、透明，及時(shí)向公眾披露參與式預(yù)算的相關(guān)信息，確保公眾對(duì)預(yù)算決策進(jìn)程的監(jiān)督。

4．參與式預(yù)算的適用層級(jí)。參與式預(yù)算可以在縣鄉(xiāng)以及街道、村一級(jí)實(shí)施，這符合參與式預(yù)算一般對(duì)應(yīng)于較低的適用層級(jí)的特點(diǎn)。對(duì)于在街道或者村實(shí)施的參與式預(yù)算并不與《預(yù)算法》上規(guī)定的五級(jí)預(yù)算體制相矛盾。當(dāng)然，為避免實(shí)施中可能引起的誤區(qū)，在《預(yù)算法》上可以專門針對(duì)參與式預(yù)算的適用層級(jí)作出規(guī)定。

5．參與式預(yù)算的實(shí)施方式。我國(guó)發(fā)軔于浙江溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)與新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算提供了兩種基本實(shí)施方式：一種是澤國(guó)鎮(zhèn)實(shí)行的公眾直接參與政府預(yù)算制定過(guò)程的方式。鎮(zhèn)政府在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)以隨機(jī)抽號(hào)的方式產(chǎn)生二百余名民意代表和若干討論小組，并向其發(fā)放待議的支出項(xiàng)目材料，民意代表就上述支出項(xiàng)目的優(yōu)先性進(jìn)行排序，形成小組共識(shí)意見(jiàn)，再提交大會(huì)討論，按得分高低得出各支出項(xiàng)目的排序，鎮(zhèn)政府根據(jù)該排序擬定年度預(yù)算支出情況的報(bào)告，提請(qǐng)鎮(zhèn)人大審查批準(zhǔn)。這種方式體現(xiàn)了較高程度的直接參與，并且民意代表做出的優(yōu)先性選擇直接影響最終的預(yù)算安排，而人大審議往往只具有形式意義。其局限性是參與者容易集中關(guān)注投資項(xiàng)目的優(yōu)先性選擇而忽視社區(qū)的整體長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。另一種是新河鎮(zhèn)實(shí)行的公眾通過(guò)民主懇談會(huì)及基層人大制度參與預(yù)算的方式。這種方式將政府的全部預(yù)算納入審議范圍，人大的審議具有實(shí)質(zhì)意義，并且設(shè)立了常設(shè)性的財(cái)經(jīng)小組，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。該方式體現(xiàn)直接參與的程度較弱，但并不缺少民意表達(dá)的機(jī)制，比如細(xì)化預(yù)算報(bào)告、提早介入預(yù)算審查、公開(kāi)預(yù)算報(bào)告與預(yù)算審議過(guò)程、反復(fù)多次協(xié)商、充分的知識(shí)培訓(xùn)、議事組織成員的專職化等［3］188，并且公眾可以較為全面地了解政府部門分配在各個(gè)款項(xiàng)上的預(yù)算資金安排。其局限性是參與的程度受制于人大自身的發(fā)展定位。在現(xiàn)有的法律框架下，人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的介入更多是編制后的審議，因而，此時(shí)的公眾參與在嚴(yán)格意義上并不是參與預(yù)算本身的制定，而是體現(xiàn)為通過(guò)修正而監(jiān)督政府對(duì)預(yù)算的制定。澤國(guó)模式與新河模式各有千秋，也都在邁向真正的參與式預(yù)算過(guò)程中存在不同程度的局限，更為重要的是，不同的模式在運(yùn)行的社會(huì)背景與基礎(chǔ)條件方面要求不一，因而，它們的示范意義是存在客觀限制的。對(duì)此，《預(yù)算法》作為正式制度不宜做強(qiáng)制性的規(guī)定，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)授權(quán)性規(guī)定提供可供選擇的多元方式。

（二）構(gòu)建參與式預(yù)算的權(quán)利保障制度

參與式預(yù)算是一種民主機(jī)制，應(yīng)當(dāng)通過(guò)賦予公眾多種參與權(quán)而實(shí)現(xiàn)。但是，參與式預(yù)算中的參與權(quán)也并不是一個(gè)單層次的、整體性的權(quán)利概念，而是一個(gè)多層次、有區(qū)分度的參與權(quán)體系，既包括程序性的權(quán)利——對(duì)決策結(jié)果的影響較小，也包括實(shí)體性的權(quán)利——對(duì)決策結(jié)果的影響較大。有學(xué)者曾針對(duì)價(jià)格聽(tīng)證中的公眾參與問(wèn)題指出，由于在參與過(guò)程中，公眾未被賦予“實(shí)體性的權(quán)利”，未形成能對(duì)政府決策產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性約束機(jī)制，因而，其參與者的角色是虛化的，是否采納公眾意見(jiàn)是隨意的［15］。這種強(qiáng)調(diào)對(duì)參與公眾的權(quán)利進(jìn)行“充實(shí)”而非僅僅依賴程序性規(guī)則、強(qiáng)調(diào)角色之間的制衡而非簡(jiǎn)單的角色設(shè)置的看法很具有代表性。但這種整體性、靜態(tài)性、概括性的賦權(quán)機(jī)制并不適合于參與式預(yù)算的運(yùn)作過(guò)程。在參與式預(yù)算中，影響賦權(quán)程度高低的因素有兩個(gè)方面：一是主觀方面，即預(yù)算事項(xiàng)期望得到公眾認(rèn)可的程度，期望得到認(rèn)可的程度越高，就越適宜采取分權(quán)程度較高的參與類型，賦予公眾更具實(shí)體性的權(quán)利，比如決策權(quán)，反之，則采取分權(quán)程度更低的參與類型，賦予公眾更具程序性的權(quán)利，比如知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。因此，參與式預(yù)算的推行實(shí)際上有賴于政府主體對(duì)預(yù)算決策參與模式的選擇裁量，需要政府行政首長(zhǎng)和其他決策者推進(jìn)改革的政治意志以及培養(yǎng)公眾參與預(yù)算決策的能力［4］55。這也就決定了參與式預(yù)算的賦權(quán)程度或者說(shuō)公眾的分權(quán)程度不能完全在制度層面進(jìn)行概括的、靜態(tài)性的規(guī)定，必須留有行政裁量的靈活空間。二是客觀方面，即預(yù)算決策事項(xiàng)本身的性質(zhì)及內(nèi)容。相對(duì)而言，與公眾利益直接關(guān)聯(lián)度高的預(yù)算事項(xiàng)具有更大的參與可能，而那些直接關(guān)聯(lián)度低的預(yù)算事項(xiàng)，例如一般公共服務(wù)（國(guó)防、外交等）公眾參與的空間就較小。因此，不同性質(zhì)和內(nèi)容的預(yù)算事項(xiàng)也會(huì)決定賦權(quán)程度的高低。從實(shí)踐情況看，集中在民生支出項(xiàng)目而非政府全部預(yù)算事項(xiàng)上推行參與式預(yù)算，效果更好。

基于此，首先應(yīng)當(dāng)確立多層次的參與類型及其相應(yīng)的權(quán)利體系。根據(jù)公眾參與對(duì)預(yù)算結(jié)果影響的程度差異，可以劃分為分享性參與、協(xié)商性參與、咨詢性參與幾種類型。分享性參與是指公眾分享財(cái)政預(yù)算的制定權(quán)，這是一種實(shí)體性的參與權(quán)。協(xié)商性參與，是指公眾的意見(jiàn)將被聽(tīng)取并影響財(cái)政決策結(jié)果。咨詢性參與是指以獲取信息為目標(biāo)的公眾參與。協(xié)商性參與與咨詢性參與涉及的是程序性的參與權(quán)。

其次，保障特定群體的參與權(quán)利。賦權(quán)的對(duì)象群體本身也存在極大差異，只有強(qiáng)調(diào)對(duì)那些先前被排斥在外的公眾進(jìn)行賦權(quán)而不是停留于概括授權(quán)的層面才能保證預(yù)算決策的民主和公平。對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體而言，參與預(yù)算決策過(guò)程無(wú)疑是消除社會(huì)排斥、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的有效途徑。我國(guó)鄉(xiāng)村治理中村民自治的弱化與村民參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的單薄有密切關(guān)系。因此，實(shí)施參與式預(yù)算應(yīng)當(dāng)保障村民的民主參與和監(jiān)督的權(quán)利。采取直接參與方式的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化村民參與的程序機(jī)制，確保村民個(gè)體意見(jiàn)的充分表達(dá)并獲得反饋；采取與基層人大相結(jié)合的間接參與方式的，應(yīng)當(dāng)在人大審議程序中設(shè)置更加多元的保障村民參與的機(jī)制，使村民借助人大審議程序能夠獲得參與預(yù)算決策的機(jī)會(huì)。

再次，構(gòu)建實(shí)體性賦權(quán)機(jī)制。建立參與式預(yù)算的實(shí)體性賦權(quán)機(jī)制，勢(shì)必對(duì)傳統(tǒng)的由政府、議會(huì)主導(dǎo)的權(quán)力格局形成沖擊，如何妥當(dāng)安排公眾、政府和議會(huì)三者在預(yù)算決策中的地位值得研究。參與式預(yù)算中的實(shí)體性權(quán)利即公眾分享預(yù)算制定權(quán)，其行使范圍應(yīng)當(dāng)限定于低層級(jí)政府以及村（或街道）的預(yù)算資金安排，而全國(guó)范圍內(nèi)的財(cái)政決策仍然以代議制民主的方式進(jìn)行；在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)并降低其承擔(dān)的事權(quán)，使其可以提供相當(dāng)?shù)馁Y源用以推行參與式預(yù)算；同時(shí)，保留立法機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政預(yù)算的審議權(quán)，這是因?yàn)榇h制民主仍然是現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)，民意代表的選擇、意見(jiàn)須經(jīng)立法機(jī)關(guān)通過(guò)才能取得合法性支持。正如學(xué)者所言，“協(xié)商決策要求選舉和隨機(jī)代表的結(jié)合……在制定決策中，隨機(jī)選擇的參與者沒(méi)有法律上的合法性，因而，民主懇談需要選舉的代表來(lái)贊成最后協(xié)商的結(jié)果”［16］。但其權(quán)力行使的方式、影響的程度可以靈活多樣，留待各地區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn)、政治傳統(tǒng)選擇適用。

最后，構(gòu)建程序性賦權(quán)機(jī)制。建立參與式預(yù)算的程序性賦權(quán)機(jī)制應(yīng)當(dāng)以健全預(yù)算信息公開(kāi)、保障公眾知情權(quán)為重心。確?！皡⑴c式預(yù)算過(guò)程中所需要的信息能夠通過(guò)各種可能的途徑廣為傳播”，被看作是參與式預(yù)算的必要條件［4］55。建立參與式預(yù)算的程序性賦權(quán)機(jī)制應(yīng)當(dāng)解決預(yù)算公開(kāi)范圍、時(shí)間、途徑等方面存在的問(wèn)題，使公眾能夠在更為全面、及時(shí)了解預(yù)算相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，更好地參與預(yù)算決策與行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，發(fā)表有針對(duì)性的意見(jiàn)，更大程度上影響決策結(jié)果。

（三）構(gòu)建參與式預(yù)算的激勵(lì)法律制度

在根本上，激勵(lì)公眾參與有賴于民主文化的傳承與公共理性精神的熏陶。法制的作用在于通過(guò)其獨(dú)有的權(quán)威性、穩(wěn)定性與可操作性的規(guī)范體系提供一種民主參與的知識(shí)、技巧，培育公眾的民主觀念與理性參與公共事務(wù)的精神品格，教育參與者什么是參與、如何參與、如何保障自己的參與，形成在“制度與參與者的心理品質(zhì)和態(tài)度之間的互動(dòng)性與持續(xù)的關(guān)聯(lián)性”［17］。在這一意義上，界定參與式預(yù)算的類型、提供公眾參與的權(quán)利保障機(jī)制，尤其是提供一套可行的參與培訓(xùn)機(jī)制，以幫助公眾應(yīng)對(duì)各種專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的財(cái)政事務(wù)，克服外行參與的障礙，都是激勵(lì)公眾參與的有效途徑。

除此之外，參與者的資格確認(rèn)及識(shí)別機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、參與方式設(shè)計(jì)都是激勵(lì)公眾參與的重要方面。參與式預(yù)算的資格確認(rèn)及識(shí)別機(jī)制應(yīng)當(dāng)基于降低公眾參與門檻、簡(jiǎn)便公眾參與過(guò)程、提升公眾參與的影響力而展開(kāi)。利益補(bǔ)償機(jī)制是對(duì)參與預(yù)算決策的個(gè)體成本進(jìn)行一定補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、額度及發(fā)放的方式可以根據(jù)參與的類型而確定。參與方式的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)多元化，可以通過(guò)各種技術(shù)手段提高參與效率、實(shí)現(xiàn)參與目標(biāo)，比如利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、公共通訊技術(shù)推進(jìn)預(yù)算決策參與過(guò)程，實(shí)現(xiàn)多人、異地、共時(shí)地參與預(yù)算討論。

（四）構(gòu)建參與式預(yù)算的約束法律制度

參與式預(yù)算的約束機(jī)制包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是參與邊界上的約束；二是參與過(guò)程中的約束。

1．參與邊界。不應(yīng)當(dāng)或不必要由公眾參與而事實(shí)上公眾又以不同方式參與其中，或者參與的層次、程度有偏差，都可能導(dǎo)致一系列負(fù)面問(wèn)題的出現(xiàn)，比如預(yù)算決策質(zhì)量下降、運(yùn)行成本增加、公共需求滿足遲緩①具體以浙江省澤國(guó)鎮(zhèn)實(shí)施的參與式預(yù)算為例。2005年、2006該鎮(zhèn)針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的參與式預(yù)算中，公眾參與的質(zhì)量是“令人滿意”。而2008年參與的范圍從建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大至全部財(cái)政預(yù)算，從形式上看，公眾分享了更多的財(cái)政預(yù)算信息，并獲得了更廣的參與決策機(jī)會(huì)，但是參與質(zhì)量卻在下降，表現(xiàn)在：項(xiàng)目?jī)?nèi)容上過(guò)于寬泛，乃至失去焦點(diǎn)，參與者面對(duì)一大串?dāng)?shù)字而無(wú)所適從；同時(shí)在全部的財(cái)政預(yù)算中，有關(guān)基本公共管理與服務(wù)支出、機(jī)關(guān)工作人員薪酬、政府機(jī)構(gòu)經(jīng)常性開(kāi)支等，一般屬于必須安排的支出，公眾參與討論的空間很小。參見(jiàn)朱圣明：《一種新型的基層民主形式：抽樣民主與代議民主的結(jié)合——浙江省澤國(guó)鎮(zhèn)預(yù)算民主經(jīng)驗(yàn)的解讀》，《當(dāng)代中國(guó)政治研究報(bào)告》第7輯，第192－193頁(yè)。。這種狀況不僅有損公共利益，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的參與目標(biāo)，而且會(huì)貶損公眾參與的積極價(jià)值。因此，確定參與式預(yù)算的邊界是極為必要的。在立法上可以采取排除法，即法律上明示不宜于公眾參與的情形，同時(shí)在判斷是否“適宜”的問(wèn)題上，賦予財(cái)政行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。除了盡可能在立法層面明晰公眾參與的例外情形，在具體實(shí)施過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡量避免兩種傾向：一是財(cái)政行政機(jī)關(guān)以專業(yè)性、技術(shù)性為由，扭曲“適宜”性的解釋標(biāo)準(zhǔn)，濫用自由裁量權(quán)，排斥公眾參與；二是財(cái)政行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大公眾參與，利用公眾參與逃避責(zé)任承擔(dān)，人為延緩決策進(jìn)度或者增加改革、創(chuàng)新的成本。

2．參與過(guò)程中的約束。由于公眾參與者并不天然代表公共利益，它可能有助于在原有的權(quán)力格局（立法、行政、司法）之下增加一種博弈和平衡的力量，但其自身也必須受到限制，尤其是來(lái)自法制的約束。任何權(quán)利（力）都應(yīng)當(dāng)受到制約，即使是公眾的財(cái)政參與權(quán)也不能例外。這一約束機(jī)制包括兩個(gè)方面：一是利益代表的甄選，包括利益代表的資格確立與審查規(guī)則、利益代表的產(chǎn)生與變更規(guī)則，尤其注重保障社會(huì)弱勢(shì)群體獲得參與財(cái)政的足夠的利益代表，確保利益代表的廣泛性與公信力。二是參與過(guò)程的程序設(shè)計(jì)，程序是限制恣意的產(chǎn)物，是對(duì)參與其中的各種角色進(jìn)行分工、處理相互間關(guān)系并作出一定決定的機(jī)制。參與式預(yù)算中的程序既是保障其獲得公平合理對(duì)待的有效手段，也是約束公眾參與者、促使其理性選擇和表達(dá)的重要工具。參與過(guò)程的程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)性、透明性、利害關(guān)系人回避、公平性、高效性原則。

（五）完善支撐參與式預(yù)算運(yùn)行的相關(guān)制度

1．完善農(nóng)村議事決策制度。首先從立法例上尋求突破口，改變既有的重在規(guī)范村委會(huì)設(shè)置及運(yùn)作的組織法立法體例，制定村民自治法，對(duì)村委會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議等都作出全面的規(guī)定。其次，對(duì)村民會(huì)議制度的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，設(shè)計(jì)更加靈活和多樣化的程序機(jī)制。再者，村民會(huì)議議事決策的范圍須結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革及參與式預(yù)算的實(shí)施進(jìn)行調(diào)整，增加對(duì)村級(jí)財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的民主參與和監(jiān)督。

2．完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)屬于我國(guó)人民代表大會(huì)制度的調(diào)整對(duì)象，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的議事機(jī)制應(yīng)當(dāng)首先對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度進(jìn)行整體反思①對(duì)于人民代表大會(huì)制度，目前討論較多的是縮小城鄉(xiāng)居民選舉人大代表的人口比差、依法保障農(nóng)民平等選舉權(quán)的問(wèn)題。對(duì)此，十七大文件首次提出“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，為我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)人民代表大會(huì)制度改革提出了基本方向。，其中核心問(wèn)題是賦予人大對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)審議權(quán)并針對(duì)人大的不同層級(jí)設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律保障機(jī)制，比如省級(jí)以上人大體現(xiàn)實(shí)質(zhì)審議的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)是預(yù)算修正權(quán)，縣級(jí)以下尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體現(xiàn)實(shí)質(zhì)審議的關(guān)鍵則是促進(jìn)民主懇談機(jī)制與預(yù)算編制的結(jié)合，以在民主懇談基礎(chǔ)上形成的預(yù)算草案作為審議對(duì)象，并確保民意充分表達(dá)及影響決策。

［1］俞可平．權(quán)利政治與公益政治——當(dāng)代西方政治哲學(xué)評(píng)析［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003：131－132．

［2］劉勇．社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)民非制度化政治參與和鄉(xiāng)村治理困境［J］．福建論壇，2010（5）．

［3］賈西津．中國(guó)公民參與：案例與模式［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008．

［4］陳家剛．參與式預(yù)算的理論與實(shí)踐［J］．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2007（2）．

［5］楊之剛．財(cái)政分權(quán)理論與基層公共財(cái)政改革［M］．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006：175．

［6］Celina Souza．Participatory budgeting in Brazilian cities： limits and possibilities in building democratic institutions［J］．In Environment and Urbanization，2001（13）：172．

［7］許峰．巴西阿雷格里市參與式預(yù)算的基本原則［J］．國(guó)外理論動(dòng)態(tài)，2006（6）：37－38．

［8］世界銀行專家組．公共部門的社會(huì)問(wèn)責(zé)：理念探討及模式分析［M］．宋濤，譯，校．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：148．

［9］孫斯坦．論設(shè)計(jì)民主：憲法的作用［M］．金朝武，譯．北京：法律出版社，2006：1．

［10］［美］穆斯格雷夫，等．美國(guó)財(cái)政理論與實(shí)踐［M］．北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1987：116－118．

［11］［美］薩托利．民主新論［M］．馮克利，等，譯．上海：上海人民出版社，2009：180．

［12］陳家剛，陳奕敏．地方治理中的參與式預(yù)算［J］．公共管理學(xué)報(bào)，2007（3）：82．

［13］Yves Cabannes．Participatory budgeting：a significant contribution to participatory democracy［J］．Environment and Urbanization，2004（16）：41．

［14］［美］科斯，等．財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集［M］．上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1994：383．

［15］王錫鋅．公眾決策中的公眾、專家與政府——以中國(guó)價(jià)格決策聽(tīng)證制度為個(gè)案的研究視角［J］．中外法學(xué)，2006（4）：474．

［16］何包鋼．協(xié)商民主：理論、方法和實(shí)踐［M］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：54．

［17］［美］卡羅爾·佩特曼．參與和民主理論［M］．陳堯，譯．上海：上海人民出版社，2006：22．

On the Participatory Budget in the Countryside Governance——Value，Difficulties and Legalization

CHEN Zhi
（Economic Law School，Southwest University of Political Science and Law；Chongqing 401120，China）

As of the direct budgetary democratic governance，participatory budget for overcoming traditional“Rural Governance”model has important drawbacks of practical value，helping to promote the township level governance innovation，strengthening grassroots of financial autonomy，and promoting grassroots People's Congress and public participation integrated．But it also faces a number of legal difficulties，including the fracture of the informal systems and formal systems，the imbalance of technical rules and empowerment rules，the absence of incentives and constraints of systems functions，and disjoined relationship between the institutional innovation and embedding．It's necessary to supply formal systems through the Budget Law by the protection of the rights legal systems，the incentive and constraints of legal systems，the autonomy of villagers and township People's Congress legal systems．

“Rural Governance”Model；Participatory Budget；Value；Difficulties；Legalization

D912．4

A

1001－6201（2014）04－0071－08

［責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波］

2013－11－27

司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目（13SFB2041）；重慶市教委科技項(xiàng)目（KJ110103）；重慶市教委規(guī)劃項(xiàng)目（2012－GX－098）。

陳治（1978－），女，四川重慶人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法研究中心研究員。