◎ 文/王海燕 梁洪力

韓國創(chuàng)新體系的典型特征及啟示

◎ 文/王海燕 梁洪力

韓國是目前世界上少數(shù)幾個從技術追趕成功實現(xiàn)技術領先的國家之一，其創(chuàng)新體系具有非常鮮明的特征。同時，亞洲金融危機以后，尤其是進入21世紀以來，韓國政府通過一系列的管理體制改革與創(chuàng)新政策調整，很快躋身于創(chuàng)新型國家行列，為我國創(chuàng)新體系建設提供了重要的經(jīng)驗借鑒和啟示。

韓國創(chuàng)新體系的典型特征

1.政府在國家創(chuàng)新體系建設中發(fā)揮關鍵作用

作為新興工業(yè)化國家，韓國創(chuàng)新體系的發(fā)展與美國和歐洲等發(fā)達國家相比具有很大差別，經(jīng)歷了“引進-吸收-自主創(chuàng)新”三個重要階段。在此過程中韓國政府發(fā)揮了舉足輕重的作用，具體體現(xiàn)在3個方面：

（1）不斷調整與改革科技管理體制以適應國家科技經(jīng)濟發(fā)展需求。韓國創(chuàng)新體系構建過程中，其科技管理體制經(jīng)歷了多次重大調整與改革。雖然難以簡單地對這些調整與改革進行優(yōu)劣評判，但它們都以更好地滿足國家戰(zhàn)略需求為導向。如20世紀90年代初，為加強政府的宏觀管理，科技處升格為科技部；21世紀初，為了實現(xiàn)由跟蹤模仿向自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略轉變，科技部升格至副總理級，科技部部長的排位僅次于財政經(jīng)濟副總理和教育副總理；全球金融危機以來，為通過科技創(chuàng)新實現(xiàn)經(jīng)濟增長和提高人民生活質量，政府曾將科技部與教育部結合，設立教育科學技術部，與知識經(jīng)濟部一起成為韓國兩大科技主管機構，兩部門的研發(fā)經(jīng)費占政府總研發(fā)預算的63.7%；2013年，為實現(xiàn)面向未來的“創(chuàng)新經(jīng)濟”發(fā)展目標，政府將科技管理機構地位提升到歷史最高層次，并將科技部門從教育科技部單獨列出，設立未來創(chuàng)造科學部，在韓國政府部門中排名第2，僅次于由副總理領導的企劃財政部。可以看出，韓國的科技管理體制屬于集中協(xié)調型，政府對經(jīng)濟和科技的干預程度很高，科技管理部門級別不斷提升表明政府越來越重視科技對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用。

（2）制定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、政策和法規(guī)推動創(chuàng)新體系建設。韓國創(chuàng)新體系構建過程中的每個重要階段，政府均擁有相應的戰(zhàn)略和政策支持。自20世紀60年代以來，韓國政府先后頒布了《技術引進促進法》、《科學技術振興法》、《科學家教育法》、《技術開發(fā)促進法》、《特定機構育成法》、《技術評估法》等一系列與科技創(chuàng)新有關的法律；2001年頒布了《科技框架法》，其中包含29種涵蓋了科技發(fā)展的政策規(guī)定，為國家創(chuàng)新體系構建提供了有力的法律保障；20世紀80年代以來，相繼出臺《尖端產(chǎn)業(yè)發(fā)展五年計劃》、《科學技術政策宣言》（G7計劃）、《科學技術基本計劃》、《創(chuàng)造科學技術領域就業(yè)機會計劃》、《研究成果管理基本計劃》、《國家研究開發(fā)事業(yè)成果評價及成果管理法》、《關于國家研發(fā)事業(yè)中確保研究倫理及真實性的準則》等一系列政策，使“科技立國”的戰(zhàn)略更加深入人心。近年來，韓國為實現(xiàn)從追趕者向領先者的轉變，通過和實施了多項創(chuàng)新計劃，如2013年6月公布的《創(chuàng)造型經(jīng)濟落實計劃——營造創(chuàng)造型經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)的方案》，旨在將國民創(chuàng)意與科技和信息通信技術相結合，創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)和新市場，鼓勵國民創(chuàng)業(yè)，提供優(yōu)質就業(yè)機會；2013年12月公布的《第六次產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新計劃（2014-2018年）》，旨在打造產(chǎn)業(yè)技術生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，使韓國邁入先進產(chǎn)業(yè)強國行列。

（3）以立法形式推動“產(chǎn)學研”合作與互動。20世紀90年代以前，韓國企業(yè)傾向于與財閥內企業(yè)或發(fā)達國家企業(yè)進行合作，而與財閥外的企業(yè)、大學和政府研究機構的合作并不充分。韓國政府認為要增強“產(chǎn)學研”合作，政府牽頭是前提。其一，為支持企業(yè)、大學及研究機構等創(chuàng)新主體的合作創(chuàng)新活動，1998年韓國通過修訂《合作研究開發(fā)促進法》和《科學技術革新特別法》，把發(fā)展“產(chǎn)學研”合作納入法制化軌道；其二，為有效整合研發(fā)資源，形成研發(fā)合力，最大限度提高研發(fā)效率，韓國政府采取一系列的政策措施，如國家科研課題實施對象的選定推行“產(chǎn)學研”優(yōu)先政策，國家科研院所的研發(fā)設施對“產(chǎn)學研”優(yōu)先開放，不斷擴大對“產(chǎn)學研”信息、人才交流和人才培養(yǎng)的支持，建立以大學為中心的“產(chǎn)學研”合作園區(qū)和地區(qū)合作開發(fā)支援團等；其三，由科學財團出資在全國理工大學建立的數(shù)十家“科學研究中心”和“工程研究中心”，對推動跨部門、跨學科的基礎和應用技術開發(fā)也起到了很大的促進作用。

2.少數(shù)世界級成功大企業(yè)與一群長期落后的小企業(yè)兩級分化

在政府的扶持下，韓國大企業(yè)不斷興起與擴張，并一直占據(jù)著韓國創(chuàng)新體系的主體地位。20世紀70年代，韓國為在美軍撤出后構建自己的防御能力，大力發(fā)展重化工產(chǎn)業(yè)，出臺了大量傾向大企業(yè)的金融扶持政策以及嚴格控制勞動力流動等政策，鼓勵財閥進行大規(guī)模投資和運作，以獲得規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，推動韓國大型企業(yè)集團的快速發(fā)展。這些政策的貫徹實行使得韓國在造就一批世界級成功大企業(yè)的同時，忽略了一群長期落后的中小企業(yè)發(fā)展，造成了大企業(yè)與小企業(yè)嚴重兩極分化。2003年韓國研發(fā)經(jīng)費最多的前20家企業(yè)的研發(fā)經(jīng)費占企業(yè)研發(fā)經(jīng)費的51.7%，前10家企業(yè)占比43.7%，前5家企業(yè)占比37%；研究人員最多的前20家企業(yè)，擁有研究人員數(shù)占全部企業(yè)研究人員數(shù)量的35.9%，前10家企業(yè)占比30.9%，前5家企業(yè)占比27.5%。

盡管20世紀90年代末韓國出臺了一系列有利于中小企業(yè)發(fā)展的措施，促使中小企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的作用不斷增強，但是大財閥主導模式并未因此而受到削弱，反而進一步加劇。如前10大出口商（全部為大財閥的子公司）的出口量占全國出口總量的比例從2001年的31%增加到2008年的43%，前50家公司（大部分為大型財團的子公司）的產(chǎn)出占國家總產(chǎn)出量的比例由1990年的30%增加到2009年的38%。導致這一現(xiàn)象出現(xiàn)主要有3個原因：

（1）中小企業(yè)融資困難，以銀行為主的金融體系傾向于向有資產(chǎn)抵押的大企業(yè)放貸，而亟需資金的中小企業(yè)很難獲得銀行信貸。

（2）創(chuàng)業(yè)人才匱乏，一方面出于文化和職業(yè)安全的考慮，出類拔萃的大學畢業(yè)生都愿意為大型財團工作；另一方面由于勞動力市場控制嚴格，從大財閥控制的大企業(yè)流向中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的人才很少。

（3）新生企業(yè)很難獲得公平的競爭環(huán)境，如在技術服務領域，大部分大型財團都有子公司照應其姊妹公司，它們之間的特殊關系帶來有保證的利潤，一方面使得競爭者有能力通過降價來打擊獨立的新創(chuàng)技術公司；另一方面，大型財團的影響力非常廣泛，以至于小規(guī)模的競爭者往往只能充當其供貨商，這給小企業(yè)的創(chuàng)新增加了障礙，對韓國持續(xù)的經(jīng)濟增長造成威脅。

韓國創(chuàng)新體系建設的重要舉措

1.轉變政府職能，放松對市場的管制

自20世紀80年代提出“科技立國”戰(zhàn)略以來，韓國政府開始放寬管制，市場機制逐漸取代直接干預。亞洲金融危機之后，政府職能進一步調整，逐步由“主導”、“參與”轉變?yōu)榈健耙龑А薄ⅰ罢{控”，如1998-2002年間，為充分發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用，政府廢除了許多直接干預和管制性法規(guī)。近年來，隨著韓國從追趕者轉向領先者，創(chuàng)新體系內各主體間相互合作逐漸緊密，政府角色進一步從領導者向計劃者、聯(lián)系者、構建者和促進者轉變。

2.改革雇傭制度，打破就業(yè)終身制

受金融危機影響，20世紀90年代末韓國大量勞動力被解雇，就業(yè)終身制難以為繼，政府被迫進行雇傭制度改革。1998年政府施行了一項提高勞動力市場靈活性的政策，允許企業(yè)因發(fā)生合并或并購等“緊急管理需要”而裁員，同時報酬制度也發(fā)生改變，績效直接體現(xiàn)在工資上。該項政策的實施，有效地激發(fā)市場活力，使得采用合同聘用制和績效工資的企業(yè)市場活力增強，采用合同聘用制和績效工資的企業(yè)比

峨眉金頂

左江/攝例分別從1996年的1.6%、5.7%提高到2001年1月的27.1%和21.8%。

3.調整金融制度，激發(fā)金融市場活力

金融危機以前，韓國金融體系的主體是銀行，而銀行大部分由政府控制，信用分析和內部風險控制機制很差，借貸主要以資產(chǎn)抵押為主，使得大部分銀行資金流向資產(chǎn)雄厚的大企業(yè)，很難被中小企業(yè)獲取。金融危機之后，政府從3方面加強金融制度建設：其一，加強金融體系自身制度建設。一方面通過政策降低大企業(yè)負債比率，提高企業(yè)貸款門檻，釋放部分資金；另一方面仿效美國建立以信用信息和風險評估為基礎的借貸系統(tǒng)，引入新的監(jiān)管體系，以防止未來金融危機的發(fā)生。其二，放松金融部門對外國投資監(jiān)管力度。銀行業(yè)的外資份額從1997年的6%提高到了2002年的27%。其三，引導金融機構投資高新技術企業(yè)。引導政策主要包括：為創(chuàng)建未滿3年的公司提供資金支持，為有能力的風險企業(yè)提供信用擔保，通過對小型企業(yè)的資金分配幫助風險企業(yè)，通過刺激風險資本的增長引導金融資源流向高新技術企業(yè)。

韓國創(chuàng)新體系建設的經(jīng)驗與啟示

從韓國創(chuàng)新體系的建設和發(fā)展來看，主要有以下3點經(jīng)驗值得我國創(chuàng)新體系建設學習與借鑒。

1.政府職能非一成不變，要適時應需調整

政府在國家創(chuàng)新體系建設過程中發(fā)揮了非常關鍵的作用，伴隨創(chuàng)新體系發(fā)展階段不同，政府承擔的職能也有所變化。目前，我國正處在經(jīng)濟轉型的關鍵時期，十八大報告明確提出實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，標志著我國創(chuàng)新體系建設進入新的發(fā)展階段。在這一背景下，我國應進一步理順政府與市場的關系，加快政府職能轉型，重構政府與企業(yè)、科研機構及高校等創(chuàng)新主體的關系，進而營造良好的制度環(huán)境，引導各創(chuàng)新主體之間進行信息、知識以及智力等要素的橫向流動與合理配置，使政府由創(chuàng)新的領導者、管理者向引導者和調控者轉變。

2.強化企業(yè)主體地位，打造利于創(chuàng)新的生態(tài)系統(tǒng)

國家創(chuàng)新體系要想持續(xù)不斷地發(fā)展，就要努力促進企業(yè)成為創(chuàng)新主體。目前，我國大部分企業(yè)，特別是大中型國有企業(yè)，仍存在創(chuàng)新動力不足等問題，一方面要進一步完善產(chǎn)權清晰的現(xiàn)代企業(yè)制度和市場經(jīng)濟體制，為企業(yè)技術創(chuàng)新提供內在動力及外在市場壓力；另一方面要進一步加強對中小企業(yè)創(chuàng)新政策扶持力度，完善中小企業(yè)創(chuàng)新融資環(huán)境，打造大企業(yè)與小企業(yè)協(xié)調發(fā)展的企業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

3.加強主體合作與互動，提升創(chuàng)新體系績效

跨越技術追趕階段之后，政府、企業(yè)、大學和科研機構之間的合作向更深層次發(fā)展，應逐步從追趕階段的簡單技術信息交流轉向更加深入和緊密的合作研發(fā)。這就要求我國創(chuàng)新體系建設在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的指導下，積極推動各創(chuàng)新主體之間的合作與交流，促進人才與知識等創(chuàng)新要素的低成本流動，同時強化國家創(chuàng)新體系的開放性，加強與國外創(chuàng)新主體的合作與交流，充分利用各類創(chuàng)新資源，提升我國創(chuàng)新體系的整體績效。

（作者單位：中國科學院大學科技資源管理研究中心）

編輯：田佳奇