陳新光++章再彬

[摘 要]

上海是全國(guó)最早探索實(shí)施區(qū)域化黨建工作的城市之一，在區(qū)域化黨建實(shí)踐方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)做法。然而，隨著形勢(shì)的發(fā)展，上海區(qū)域化黨建也面臨著一些問(wèn)題，如：社區(qū)黨建“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制在實(shí)踐中并未發(fā)揮預(yù)想的作用、區(qū)域化黨建組織的建立依賴于區(qū)縣黨委推動(dòng)等等。要通過(guò)提升區(qū)域化黨建的知曉度和認(rèn)同度，加強(qiáng)區(qū)域化黨建領(lǐng)導(dǎo)體制的適應(yīng)性，增強(qiáng)駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建共建的“內(nèi)動(dòng)力”等舉措提升區(qū)域化黨建共建的成效。

[關(guān)鍵詞]

區(qū)域化黨建；社區(qū)共同體；共治共享

[中圖分類號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2014）03-0053-03

自2004年10月中共中央組織部首次提出構(gòu)建區(qū)域性大黨建的工作要求以來(lái)，全國(guó)各地結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行探索，形成了區(qū)域化黨建的一些有效做法。上海是全國(guó)最早實(shí)施區(qū)域化黨建工作的城市，在構(gòu)建“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制等方面作了較為有益的探索。但隨著實(shí)踐中新問(wèn)題、新要求的出現(xiàn)，上海的區(qū)域化黨建工作也需要進(jìn)一步深化和完善。

一、上海區(qū)域化黨建工作實(shí)踐現(xiàn)狀

區(qū)域化黨建是在區(qū)（縣）委的領(lǐng)導(dǎo)下，以社區(qū)（街道）、鎮(zhèn)黨（工）委為核心，行政單位黨組織、駐區(qū)單位黨組織、居民區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，社區(qū)全體黨員為主體，社區(qū)各類組織共同參與、區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源整合共享的一體化的基層黨組織建設(shè)體系。經(jīng)過(guò)多年探索，上海在區(qū)域化黨建工作中已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)做法。

（一）社區(qū)黨建“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制。上海自2004年起便在社區(qū)黨建領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新方面進(jìn)行了探索。[1]至2006年底，上海在全市范圍內(nèi)基本推行了社區(qū)黨建“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制。“1”即社區(qū)（街道）黨工委，作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)本社區(qū)工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)（街道） 黨工委的委員從原來(lái)主要以街道本機(jī)關(guān)黨政班子成員為主， 向駐區(qū)單位、居民區(qū)黨組織拓展， 吸納其黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)入黨工委班子，體現(xiàn)了廣泛性和代表性?！?”即在社區(qū)（街道）黨工委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立行政黨組、社區(qū)（街道）綜合黨委、居民區(qū)黨委“三條線”組織體系。行政黨組由街道辦事處和區(qū)政府職能部門派出機(jī)構(gòu)建立，具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)行政組織，為派出機(jī)構(gòu)職能部門之間的聯(lián)動(dòng)與合作搭建平臺(tái)， 為“以塊為主”的雙重管理工作落實(shí)提供組織保障；社區(qū)（街道）綜合黨委作為社區(qū)（街道）黨委領(lǐng)導(dǎo)下的基層委員會(huì)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)駐區(qū)單位黨建工作，將觸角不斷向“兩新”組織的黨員和群眾延伸；居民區(qū)黨委具體領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)居民區(qū)黨的工作，進(jìn)一步鞏固了黨在社區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)。“一組兩委”的織織框架從體系上縱橫雙向覆蓋社區(qū)， 強(qiáng)化了縱向領(lǐng)導(dǎo)、橫向聯(lián)系功能，促進(jìn)了社區(qū)（街道）黨工委領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)域性大黨建格局的形成。

（二）單位黨組織和在職黨員到社區(qū)“雙報(bào)到”。為推動(dòng)駐區(qū)單位黨組織和在職黨員在社區(qū)切實(shí)發(fā)揮作用，上海市委以迎、辦世博為契機(jī)，要求駐區(qū)單位黨組織在世博期間主動(dòng)到所在社區(qū)（街道）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織聯(lián)系的基礎(chǔ)上，建立與社區(qū)黨組織定期聯(lián)系溝通機(jī)制；在職黨員、離退休黨員等組織關(guān)系不在現(xiàn)居住地的黨員主動(dòng)到居住地黨組織報(bào)到，積極認(rèn)領(lǐng)居住地黨組織安排的任務(wù)，使廣大黨員在居住地黨組織中發(fā)揮黨員先鋒模范作用。在實(shí)踐中，一些區(qū)縣黨委、駐區(qū)單位通過(guò)建立報(bào)到回執(zhí)制度，對(duì)在職黨員到居民區(qū)黨組織報(bào)到形成一定的監(jiān)督作用。一些居民區(qū)黨組織也積極建立已報(bào)到的在職黨員的信息庫(kù)，根據(jù)其特長(zhǎng)安排一定的服務(wù)項(xiàng)目，同時(shí)，對(duì)表現(xiàn)良好的在職黨員進(jìn)行表彰，并將在職黨員在社區(qū)的表現(xiàn)情況反饋給其所在單位，對(duì)促進(jìn)在職黨員更好地在社區(qū)發(fā)揮作用產(chǎn)生了一定的激勵(lì)作用。

（三）部分區(qū)縣建立了區(qū)級(jí)層面的區(qū)域化黨建共建組織。社區(qū)是區(qū)域化黨建的核心，但由于社區(qū)（街道）、鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有限，加上一些單位黨組織的合作共建的需求已超越社區(qū)（街道）、鎮(zhèn)層面，近年來(lái)，上海多個(gè)區(qū)（縣）將區(qū)域化黨建向區(qū)（縣）層面延伸，建立了區(qū)（縣）層面的區(qū)域化黨建組織，作為區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)、醫(yī)院、高校、科研院所、部隊(duì)、“兩新”組織等單位黨組織共駐共享、共建共贏的“大平臺(tái)”。比如：長(zhǎng)寧區(qū)成立了凝聚力工程學(xué)會(huì)，作為區(qū)委加強(qiáng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織溝通協(xié)商、聯(lián)動(dòng)合作的戰(zhàn)略平臺(tái)；徐匯區(qū)成立了區(qū)域黨建促進(jìn)會(huì)；楊浦區(qū)建立了區(qū)域化黨建聯(lián)盟；閘北區(qū)成立了區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)議。這些區(qū)（縣）級(jí)層面區(qū)域化黨建組織的建立，打破了條塊分割的體制限制，消除了行政級(jí)別高低的差別，也突破了不同行業(yè)、不同類別的單位黨組織之間互不相通的壁壘，以地緣為紐帶，以扁平化的組織架構(gòu)為平臺(tái)，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)各類單位黨組織全方位、寬領(lǐng)域、多層面的直接互動(dòng)、合作共建。

二、區(qū)域化黨建工作存在的主要問(wèn)題和原因分析

（一）“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制在實(shí)踐中并未發(fā)揮預(yù)想的作用。應(yīng)該說(shuō)，“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制是一項(xiàng)全面系統(tǒng)、頗具前瞻性的制度設(shè)計(jì)，但其實(shí)踐效果并不十分理想，甚至還出現(xiàn)了一些問(wèn)題。一是一些社區(qū)（街道）范圍內(nèi)的駐區(qū)單位成百上千，社區(qū)（街道）黨工委僅吸納3名左右的駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)入黨工委班子，代表性不夠。二是在實(shí)際運(yùn)行中，黨工委會(huì)議的許多議題是關(guān)于干部任免、發(fā)展黨員等街道自身工作，駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人不一定熟悉，但還需要來(lái)參加會(huì)議，一定程度上變成形式主義，也可能會(huì)影響干部人事工作的保密性。三是目前被吸納進(jìn)黨工委班子的大多是垂直管理的職能場(chǎng)所，就是所謂“體制內(nèi)單位”為主，“一組兩委”中的行政黨組基本變成街道辦事處與垂直管理的職能場(chǎng)所之間松散聯(lián)誼的平臺(tái)，硬約束力不夠。居民區(qū)黨委幾乎全部由兼職人員組成，并未實(shí)體化運(yùn)作。綜合黨委主要負(fù)責(zé)的“兩新”組織黨建有時(shí)也會(huì)與社區(qū)（街道）黨工委組織部門負(fù)責(zé)的基層黨建有交叉之處。

之所以會(huì)產(chǎn)生這些問(wèn)題，究其原因，是“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制的形式大于內(nèi)容所致。形式設(shè)計(jì)上很理想，并未考慮到實(shí)踐中的一些小細(xì)節(jié)，且制度實(shí)際執(zhí)行不到位，部分制度內(nèi)容成為“擺設(shè)”，并未發(fā)揮預(yù)想作用。

（二）依賴區(qū)縣黨委推動(dòng)建立組織。近年來(lái)，上海的許多區(qū)縣建立了區(qū)級(jí)層面的區(qū)域化黨建組織，但這些組織的建立絕大多數(shù)是由區(qū)縣黨委推動(dòng)建立的。區(qū)縣黨委主要領(lǐng)導(dǎo)重視區(qū)域化黨建工作，區(qū)級(jí)層面的區(qū)域化黨建組織就能夠建立，建立后活動(dòng)也比較多；但領(lǐng)導(dǎo)一旦不重視了，區(qū)級(jí)層面的區(qū)域化黨建組織就有可能“停擺”。歸根到底，還是因?yàn)閰^(qū)域共同體的意識(shí)還未真正形成，上級(jí)黨委對(duì)大型駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建沒(méi)有硬規(guī)定，駐區(qū)單位黨組織對(duì)參與區(qū)域化黨建也沒(méi)有主體意識(shí)，導(dǎo)致區(qū)域化黨建組織的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠區(qū)縣黨委推動(dòng)、靠領(lǐng)導(dǎo)重視、靠人情維系，不是由區(qū)域內(nèi)各類黨組織自發(fā)內(nèi)生而成的。

（三）駐區(qū)單位缺少參與的內(nèi)動(dòng)力。相較于區(qū)縣黨委的積極性，駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建的內(nèi)在動(dòng)力并不強(qiáng)，有些甚至不愿參加。原因主要有幾點(diǎn)：一是條塊分割的體制所致。一些單位覺(jué)得自己行政級(jí)別高，參加區(qū)縣和社區(qū)（街道）的區(qū)域化黨建組織不匹配。二是對(duì)區(qū)域化黨建的意義認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為區(qū)域化黨建與自己的核心業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度不大；有的認(rèn)為區(qū)域化黨建是區(qū)縣黨委、政府整合資源推動(dòng)區(qū)域中心工作的一種手段，自己參加了付出比收獲多，甚至一聽(tīng)區(qū)縣邀請(qǐng)其參加區(qū)域化黨建組織，就直問(wèn)：“是要我們出錢嗎？”表現(xiàn)出對(duì)區(qū)域化黨建的內(nèi)涵和意義不理解。三是缺乏奉獻(xiàn)社區(qū)的公益意識(shí)。駐區(qū)單位沒(méi)有樹(shù)立社區(qū)共同體意識(shí)，導(dǎo)致缺乏參與區(qū)域化黨建的積極性。

（四）實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)缺少項(xiàng)目支撐。雖然許多區(qū)縣已成立了區(qū)級(jí)層面的區(qū)域化黨建組織，但這些組織大多還處于初創(chuàng)階段，一定程度上還是成員單位之間圍繞區(qū)域發(fā)展的重點(diǎn)工作共商共議的“圓桌會(huì)議”，發(fā)揮聯(lián)系、議事作用較多，推進(jìn)區(qū)域重點(diǎn)工作的主題實(shí)踐活動(dòng)相對(duì)較少，合作共建的具體項(xiàng)目也不多。主要是由于各成員單位尚處于相互了解資源優(yōu)勢(shì)、尋找合作點(diǎn)的階段，加上缺乏充足的經(jīng)費(fèi)投入保障，才出現(xiàn)這樣的情況。

三、解決問(wèn)題的思路和對(duì)策

（一）加大宣傳力度，提升區(qū)域化黨建的知曉度和認(rèn)同度?？赏ㄟ^(guò)培訓(xùn)等途徑加強(qiáng)駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人對(duì)中國(guó)特色社區(qū)理論的理解和認(rèn)同，引導(dǎo)他們樹(shù)立正確的區(qū)域化黨建共建理念。上級(jí)黨委可對(duì)所屬黨組織參與區(qū)域化黨建共建提出明確要求，形成長(zhǎng)效機(jī)制，真正形成“條塊結(jié)合、以塊為主”的基層黨建新格局，通過(guò)區(qū)域地緣合作，讓區(qū)域內(nèi)不同類型、不同行業(yè)、不同規(guī)模的組織增強(qiáng)互動(dòng)，發(fā)揮各自資源優(yōu)勢(shì)，在組織共建、人才共育、學(xué)習(xí)共抓、產(chǎn)學(xué)研共促、信息共享、服務(wù)共推、文明共創(chuàng)等方面深化合作，從而形成“1+1>2”的合力。

（二）堅(jiān)持實(shí)踐導(dǎo)向，加強(qiáng)區(qū)域化黨建領(lǐng)導(dǎo)體制的適應(yīng)性。應(yīng)根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新需要，對(duì)社區(qū)黨建“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行微調(diào)。比如：可將社區(qū)（街道）黨工委委員分為專職委員和兼職委員兩類，專職委員由街道內(nèi)部人員組成，兼職委員由駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人組成，可適當(dāng)增加兼職委員的數(shù)量，增強(qiáng)其廣泛性和代表性。同時(shí)，可調(diào)整黨工委會(huì)議召開(kāi)模式，涉及干部任免等街道內(nèi)部事務(wù)的黨工委會(huì)議，只召集專職委員開(kāi)會(huì)，而涉及整個(gè)社區(qū)（街道）發(fā)展議題的黨工委會(huì)議，則由兼職委員和專職委員共同參加。要增強(qiáng)行政黨組對(duì)其成員的約束力，垂直管理的職能場(chǎng)所工作的年終考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)以及其負(fù)責(zé)人的提拔任用等事宜，要聽(tīng)取行政黨組的意見(jiàn)，從而促進(jìn)垂直管理的職能場(chǎng)所更好地為社區(qū)（街道）服務(wù)。要量化綜合黨委工作的考核，優(yōu)化和拓展街道黨員服務(wù)中心的服務(wù)功能。在“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)上，應(yīng)推動(dòng)社區(qū)（街道）黨工委成立本社區(qū)的區(qū)域化黨建組織，可作為區(qū)級(jí)層面區(qū)域化黨建組織的分支機(jī)構(gòu)，為本社區(qū)（街道）的各類黨組織合作共建提供平臺(tái)，也為區(qū)級(jí)層面的共建活動(dòng)和項(xiàng)目提供對(duì)接基礎(chǔ)。同時(shí)，鼓勵(lì)居民區(qū)探索建立區(qū)域化黨建的聯(lián)系點(diǎn)，或通過(guò)創(chuàng)新居民區(qū)“大總支”體制，加強(qiáng)居民區(qū)層面的區(qū)域化黨建共建，推動(dòng)服務(wù)群眾方面的共建項(xiàng)目直接落實(shí)到居民區(qū)層面。

（三）探索區(qū)域化黨建組織逐步向法人組織過(guò)渡。目前，區(qū)級(jí)層面的區(qū)域化黨建組織主要負(fù)責(zé)人一般由區(qū)縣黨委書(shū)記兼任，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的色彩較濃，所建立的組織對(duì)黨委、政府的依賴性較高，自身獨(dú)立性較差，加上一些區(qū)級(jí)層面的區(qū)域化黨建組織是松散的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，穩(wěn)定性不強(qiáng)。建議在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，區(qū)級(jí)層面的區(qū)域化黨建組織注冊(cè)登記為社團(tuán)組織，通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的選舉產(chǎn)生主要負(fù)責(zé)人，并建立常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員。在工作經(jīng)費(fèi)方面，應(yīng)逐步擺脫政府扶持的狀況，通過(guò)推進(jìn)共建項(xiàng)目、向成員單位提供服務(wù)等途徑增強(qiáng)自身的贏利能力，從而實(shí)現(xiàn)有組織、有經(jīng)費(fèi)、有人員的“自轉(zhuǎn)”。

（四）增強(qiáng)駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建共建的“內(nèi)動(dòng)力”。提高駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建共建的主動(dòng)性和積極性，是提升區(qū)域化黨建共建成效的關(guān)鍵所在。一要樹(shù)立社區(qū)共同體的理念?，F(xiàn)代意義上的社區(qū)本身就包含“共同體”的內(nèi)涵，組織和個(gè)人都是社區(qū)的細(xì)胞，其活動(dòng)在社區(qū)，其歸屬在社區(qū)。只有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才會(huì)提升服務(wù)社區(qū)的主體意識(shí)。二要推動(dòng)各單位把公益責(zé)任體現(xiàn)到服務(wù)社區(qū)的行動(dòng)上。企業(yè)等組織應(yīng)認(rèn)識(shí)到自身發(fā)展不僅是自身努力所得，更多是社區(qū)和公眾支持的結(jié)果。社區(qū)是企業(yè)反哺社會(huì)最基本的領(lǐng)域，企業(yè)發(fā)展后，要懂得感恩社會(huì)、回報(bào)社會(huì)。三要通過(guò)“雙向服務(wù)”機(jī)制激發(fā)區(qū)域單位參與的內(nèi)動(dòng)力。區(qū)縣黨委、社區(qū)（街道）黨工委要主動(dòng)為駐區(qū)單位黨組織提供服務(wù)，而不是一味要駐區(qū)單位黨組織為區(qū)域發(fā)展提供單向服務(wù)。比如：靜安區(qū)通過(guò)“白領(lǐng)驛家”項(xiàng)目對(duì)區(qū)域內(nèi)的白領(lǐng)的不同需求提供服務(wù)，增強(qiáng)了區(qū)域內(nèi)白領(lǐng)及其所在單位對(duì)社區(qū)的認(rèn)同，從而激發(fā)了他們反哺社區(qū)、參與公益的積極性。[2]根本說(shuō)來(lái)，單向服務(wù)不具有可持續(xù)性，只有“雙向服務(wù)”才能激發(fā)雙方的內(nèi)在動(dòng)力，使合作共建獲得持久生命力。

（五）通過(guò)“契約化共建、項(xiàng)目化推進(jìn)”促實(shí)效。要從駐區(qū)單位的需求和優(yōu)勢(shì)出發(fā)，尋找彼此合作共建的切入點(diǎn)，以雙方的平等意志為基礎(chǔ)，簽訂合作共建協(xié)議，制定完成共建目標(biāo)的計(jì)劃和時(shí)間表。要將契約化共建的內(nèi)容細(xì)化為可操作、可評(píng)估的具體項(xiàng)目，并明確項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人及參與人、項(xiàng)目的目標(biāo)和推進(jìn)步驟、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的來(lái)源及用途、結(jié)項(xiàng)和評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。區(qū)級(jí)層面的區(qū)域化黨建合作組織要通過(guò)發(fā)放征詢表、召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)等形式，排摸成員單位的需求和可提供的服務(wù)，促成成員單位之間的合作，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)共建項(xiàng)目建立和落實(shí)的面上組織協(xié)調(diào)。對(duì)關(guān)乎整個(gè)區(qū)域發(fā)展的重點(diǎn)工作，可通過(guò)開(kāi)展主題實(shí)踐活動(dòng)、建立重點(diǎn)項(xiàng)目等途徑，最大限度地發(fā)動(dòng)、整合各個(gè)成員單位的資源和力量，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展和“中國(guó)夢(mèng)”和諧社區(qū)篇章凝心聚力。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮小敏.深入推進(jìn)區(qū)域化黨建實(shí)踐創(chuàng)新[J]. 黨政論壇，2011（6）.

[2]楊春燕.“白領(lǐng)驛家”彰顯黨建柔性之美[J].現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)，2011（5）.

[3]張國(guó)軍、錢勝、陳海燕.外灘社區(qū)（街道）的區(qū)域化黨建工作[J].上海黨史與黨建，2013.9.

作者陳新光系上海大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院（校外）碩士研究生導(dǎo)師，上海市人民政府發(fā)展研究中心特約研究員；章再彬系中共上海市閘北區(qū)委組織部干部。

責(zé)任編輯：周奕韻