邢淑穎,劉淑靜,李 磊,王 靜

(國(guó)家海洋局天津海水淡化與綜合利用研究所,天津 300192)

當(dāng)前,海水淡化已成為許多國(guó)家和地區(qū)應(yīng)對(duì)水資源短缺的重要手段。據(jù)國(guó)際脫鹽協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì),截至2011年底,全球淡化水總產(chǎn)量已達(dá)到7 740萬m3/d,其中80%用于飲用水,解決了世界上2億多人口的飲水問題。在多年的發(fā)展實(shí)踐中,一些國(guó)家根據(jù)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r,逐步摸索建立了適合自身特點(diǎn)的海水淡化水定價(jià)機(jī)制,這在其海水淡化規(guī)?；瘧?yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中起到了關(guān)鍵性的促進(jìn)作用。

1 典型國(guó)家海水淡化水定價(jià)機(jī)制研究

1.1 以色列

以色列是一個(gè)干旱國(guó)家,嚴(yán)重的水資源短缺促使其十分重視水資源的開發(fā)利用,并在非常規(guī)水源利用方面走在了世界前列。以色列水資源供給由國(guó)家供水企業(yè)麥考羅特公司負(fù)責(zé),該公司在政府的監(jiān)督下獨(dú)立運(yùn)作,為城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民和工業(yè)提供了大量供水[1]。以色列生活用水價(jià)格實(shí)施階梯水價(jià),一般約為0.7～1.0美元/m3,居民用水量在每戶8m3以內(nèi)的,采用一級(jí)價(jià)格0.8美元/m3;在15 m3以內(nèi)的,以一級(jí)水價(jià)為基礎(chǔ),每增加1m3水價(jià)相應(yīng)提高[2]。

以色列政府非常關(guān)注海水淡化廠的建設(shè)和運(yùn)行情況,其海水淡化廠多采用BOOT(建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)或BOO(建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng))模式,由私人企業(yè)作為承包商與政府簽訂合同,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),并代表政府承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。政府對(duì)淡化廠的初期投資給予資金支持,并在合同中規(guī)定,淡化廠投入運(yùn)營(yíng)后由政府以簽約水價(jià)購(gòu)買淡化水,以保證淡化廠的最低銷售水量[3]。海水淡化水的收購(gòu)價(jià)格不是一成不變的,根據(jù)能源價(jià)格、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)等的浮動(dòng),政府對(duì)淡化水成本進(jìn)行評(píng)估并適時(shí)調(diào)整收購(gòu)價(jià)格。表1為以色列主要海水淡化工程的政府簽約水價(jià)和調(diào)整水價(jià)[4]。

表1 以色列主要海水淡化工程的政府簽約水價(jià)和調(diào)整水價(jià)

注:①表中調(diào)整水價(jià)為2006年12月時(shí)的水價(jià)；②阿什凱隆海水淡化工程分兩期建設(shè),每期5 000萬m3/a,簽約水價(jià)為兩次簽約水價(jià)的平均值。

麥考羅特公司收取的水價(jià)由國(guó)家基礎(chǔ)部和財(cái)政部確定,并經(jīng)以色列議會(huì)通過。海水淡化水價(jià)由政府測(cè)算的固定成本和可變成本決定。以阿什凱隆海水淡化工程為例,合同水價(jià)的定制中,固定成本考慮投資成本、固定運(yùn)行維護(hù)成本和部分利潤(rùn),占總成本的58%;可變成本考慮能源成本、可變運(yùn)行維護(hù)成本、膜材料成本、化學(xué)藥劑成本和部分利潤(rùn)等,占總成本的42%[5]。除以上產(chǎn)水成本外,海水淡化水進(jìn)入市政供水還需要管道建設(shè)和維護(hù)成本。據(jù)以色列政府對(duì)阿什凱隆海水淡化工程的測(cè)算,考慮配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加上項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留值,淡化水的成本將提高15.5%[6]。為保證海水淡化水順利實(shí)現(xiàn)市政供水,管道和泵站等的建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用由以色列政府承擔(dān)。

1.2 西班牙

西班牙位于歐洲西部伊比利亞半島,水資源分布極不均衡。根據(jù)不同地區(qū)的缺水情況,西班牙的居民用水水價(jià)在0.43～1.56歐元/m3之間,西班牙不同區(qū)域生活用水水價(jià)和用水量情況[7]如表2所示。利用淡化水的地區(qū),水價(jià)普遍較高,如加那利群島水價(jià)為1.56歐元/m3,巴利阿里群島水價(jià)為1.24歐元/m3、賽古拉河流域水價(jià)為1.02歐元/m3。

表2 西班牙不同區(qū)域生活用水水價(jià)和用水量情況

2004年4月,西班牙政府實(shí)施了一項(xiàng)水資源利用管理計(jì)劃,其中水源工程中的50%為海水和苦咸水淡化,涉及淡化工程22項(xiàng),淡化水每年新增供水達(dá)到5.66億m3[8]。為實(shí)施該項(xiàng)計(jì)劃,西班牙政府成立了AcuaMed公司,負(fù)責(zé)購(gòu)買產(chǎn)品水、定價(jià)和輸送給消費(fèi)者。西班牙政府對(duì)于淡化水的支持政策始于1983年,為使淡化水的價(jià)格與生活用水的平均價(jià)格相接近,政府對(duì)于使用淡化水的地區(qū)進(jìn)行供水差價(jià)補(bǔ)貼。1983—1996年,政府依據(jù)《西班牙總預(yù)算法》對(duì)淡化水進(jìn)行補(bǔ)貼,補(bǔ)貼金額主要考慮水資源短缺程度、淡化水生產(chǎn)成本、能源消耗、淡化水進(jìn)入管網(wǎng)比例和人口密度等因素,補(bǔ)貼對(duì)象主要是負(fù)責(zé)生產(chǎn)和輸送飲用水的特許公司。自1997年起,政府對(duì)淡化水補(bǔ)貼的計(jì)算公式進(jìn)行了簡(jiǎn)化。西班牙政府對(duì)淡化水的價(jià)格補(bǔ)貼政策,提高了淡化水產(chǎn)量和可用水資源量,實(shí)現(xiàn)了西班牙淡化產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)增長(zhǎng)[9]。

1.3 新加坡

新加坡是一個(gè)沒有腹地和天然蓄水層的國(guó)家。為緩解水資源不足,新加坡制定了一項(xiàng)獨(dú)特的多元化水資源開發(fā)策略,包括從馬來西亞進(jìn)口淡水、雨水收集、再生水利用和海水淡化,被稱為國(guó)家“四大水喉”。新加坡水務(wù)管理機(jī)構(gòu)是公用事業(yè)局,為遏制浪費(fèi)、發(fā)揮水價(jià)機(jī)制良好的調(diào)控作用,新加坡市政供水的定價(jià)要高于其他國(guó)家,并征收了污水處理費(fèi)和公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)。新加坡實(shí)行階梯水價(jià),用水量低于40 m3時(shí)水價(jià)為1.17新元/m3,超過40 m3按1.4新元/m3征收。

2005年9月,新加坡大士新泉海水淡化廠投入運(yùn)營(yíng)。該廠每天生產(chǎn)淡化水13.6萬m3,可滿足新加坡10%的用水需求,其產(chǎn)品水先送至公用事業(yè)局所擁有的水庫(kù),與其他飲用水以1∶2的比例進(jìn)行混合后,統(tǒng)一輸送至用水戶。該工程采用DBOO(設(shè)計(jì)—建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng))模式,特許經(jīng)營(yíng)期為20年,其產(chǎn)品水售價(jià)根據(jù)能源價(jià)格和物價(jià)變化情況,按既定公式進(jìn)行及時(shí)調(diào)整[10]。該廠運(yùn)行第一年每噸淡化水的成本僅為0.78新元,與較高的居民水價(jià)相比,海水淡化水是具有競(jìng)爭(zhēng)力的。根據(jù)推算,新泉海水淡化廠第一年的盈利可達(dá)到2 000萬新元[11]。2013年9月,新加坡大泉海水淡化廠建成,每天可生產(chǎn)淡化水31.85萬m3,兩座海水淡化廠產(chǎn)水量合計(jì)起來,將能滿足新加坡25%的用水需求。為應(yīng)對(duì)與馬來西亞供水協(xié)議的到期,未來新加坡還計(jì)劃把海水淡化生產(chǎn)能力提高10倍[12],以逐步實(shí)現(xiàn)新加坡供水水源的自給。

1.4 沙特阿拉伯

沙特阿拉伯位于阿拉伯半島地區(qū),本地水資源十分有限。由于缺少常規(guī)飲用淡水資源,沙特阿拉伯政府將海水、苦咸水和地下水作為城市的主要供水水源。沙特阿拉伯的水資源供給由農(nóng)業(yè)水利部負(fù)責(zé),海水淡化廠的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)由國(guó)家海水淡化公司負(fù)責(zé),政府對(duì)各種海水淡化方法進(jìn)行評(píng)估,并配套建設(shè)市政供水管網(wǎng),將淡化水輸送到沿海和內(nèi)陸城鎮(zhèn)[13]。沙特阿拉伯海水淡化供水實(shí)行政府補(bǔ)貼,2000年沙特阿拉伯淡化水在城市供水中占41%,以當(dāng)時(shí)的世界能源價(jià)格計(jì)算,并考慮輸水費(fèi)用,海水淡化水成本約為0.7～1.0美元/m3,而市政飲用水的水價(jià)范圍為0.03～1.6美元/m3[14]。表3為2000年沙特阿拉伯淡化水成本與供水價(jià)格對(duì)比情況。

政府的高額補(bǔ)貼使得沙特阿拉伯居民供水價(jià)格比實(shí)際生產(chǎn)成本低很多。據(jù)沙特阿拉伯政府估算,中等收入家庭也僅僅支付了不足20%的制水成本。為使供水價(jià)格達(dá)到居民能夠負(fù)擔(dān)的程度,產(chǎn)水成本與售價(jià)之間的差額一直由政府給予補(bǔ)貼。近年來,沙特阿拉伯海水淡化產(chǎn)水量不斷增長(zhǎng)。截至2011年底,沙特阿拉伯共建成配套輸水管道4 000 km,海水淡化水占全國(guó)飲用水的比例提高到70%。

表3 沙特阿拉伯淡化水成本與供水價(jià)格對(duì)比情況

1.5 科威特

科威特位于阿拉伯半島東北部,其境內(nèi)無常年有水的河流和湖泊,地下水大部分為微咸水,不能供飲用。嚴(yán)峻的水資源短缺狀況使科威特十分重視污水回用、海水/咸水淡化等。在科威特,幾乎90%的用水需求要通過淡化水來滿足,淡化水主要通過與地下微咸水混合,經(jīng)處理后供居民飲用。為充分利用淡化水,科威特20世紀(jì)70年代就在全國(guó)范圍內(nèi)建成了連接各大淡化廠、泵站、水庫(kù)和水處理廠的淡水/海水雙套管網(wǎng),其中淡水管網(wǎng)中的淡水由淡化水和微咸水混合而成。2008年,科威特建成淡水供水管網(wǎng)8 802 km[15]。1989年,科威特海水淡化水成本為8.3美元/m3時(shí),居民飲用水的供水水價(jià)僅為0.25～0.67美元/m3,遠(yuǎn)低于淡化水的生產(chǎn)成本,更無法彌補(bǔ)后處理和淡化水輸送費(fèi)用,其價(jià)差由科威特政府進(jìn)行補(bǔ)貼。

2 國(guó)外海水淡化水定價(jià)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

從選取的以色列、西班牙、新加坡、沙特阿拉伯、科威特5個(gè)不同國(guó)家海水淡化水納入市政供水的經(jīng)驗(yàn)來看,其共同點(diǎn)是:在海水淡化水納入市政供水發(fā)展的初期,政府積極從政策和資金兩個(gè)方面鼓勵(lì)海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展,政府的支持對(duì)于海水淡化廠的建設(shè)運(yùn)營(yíng)以及海水淡化水進(jìn)入市政供水系統(tǒng)起到了至關(guān)重要的作用。但是,由于不同國(guó)家市政水價(jià)和水價(jià)機(jī)制等的不同,政府鼓勵(lì)海水淡化工程建設(shè)和海水淡化水進(jìn)入市政供水的經(jīng)驗(yàn)也有所不同。從這幾個(gè)海水淡化國(guó)家來看,總體可分為三類:第一類是在以色列、新加坡等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)國(guó)家,在市政供水中注重體現(xiàn)水資源價(jià)值,市政水價(jià)本身就高于海水淡化水成本,海水淡化水進(jìn)入市政供水的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng);第二類是在沙特阿拉伯、科威特等中東國(guó)家,市政供水的水價(jià)較低,淡化水成本與之相比存在較高差額,政府給予水價(jià)補(bǔ)貼,以低于成本價(jià)出售淡化水;第三類是在西班牙等國(guó)家,供水價(jià)格與地區(qū)缺水水平緊密相關(guān),在海水淡化水進(jìn)入市政供水的地區(qū),供水定價(jià)高出其他地區(qū)較多,充分體現(xiàn)了水資源的制造成本和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

在我國(guó),據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),全國(guó)已建海水淡化工程規(guī)模約77.4萬m3/d,其中用于工業(yè)用水的占66%,用于居民飲用水的占34%。海水淡化水作為市政供水的地區(qū)主要有浙江省舟山群島、天津市濱海新區(qū)、河北省渤海新區(qū)等地。同時(shí),我國(guó)沿海其他多個(gè)城市和海島也在積極籌劃將海水淡化水納入市政供水。然而,由于海水淡化水成本較高,導(dǎo)致一些海水淡化企業(yè)遭受了嚴(yán)重的水價(jià)瓶頸。同時(shí),由于下游水廠需求不振,產(chǎn)品水往往尋不到合適的“買家”,致使一些海水淡化廠未按設(shè)計(jì)規(guī)模進(jìn)行產(chǎn)品水制備,開工率嚴(yán)重不足。海水淡化水進(jìn)入市政供水存在著對(duì)外供水范圍窄、接收用戶不足、水價(jià)偏高、產(chǎn)水面臨虧損等現(xiàn)實(shí)問題。

從國(guó)外海水淡化水納入市政供水的經(jīng)驗(yàn)來看,產(chǎn)業(yè)化發(fā)展初期,為鼓勵(lì)并支持海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展,降低海水淡化工程的投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),政府會(huì)在項(xiàng)目建設(shè)投資上給予一定支持。此外,在海水淡化工程實(shí)際運(yùn)營(yíng)中,政府與企業(yè)各負(fù)其責(zé),海水淡化廠由私人企業(yè)承建,政府與承包商簽訂購(gòu)水協(xié)議,淡化廠到市政供水管網(wǎng)的輸水管道,是作為公用基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)和維護(hù)的。一些國(guó)家根據(jù)自身國(guó)情和自來水供水情況制定了海水淡化的水價(jià)補(bǔ)貼政策,并努力幫助降低淡化水成本,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿不斷完善水價(jià)定價(jià)機(jī)制。

我國(guó)海水淡化進(jìn)入市政供水還處于起步階段。與城市自來水相比,海水淡化水還沒有建立科學(xué)合理的價(jià)格體系,海水淡化進(jìn)入市政供水主要靠市場(chǎng)行為,與自來水相比沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。針對(duì)海水淡化水與自來水存在的價(jià)差問題,亟須結(jié)合我國(guó)海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際,制定海水淡化進(jìn)入市政供水的水價(jià)支持政策,建立合理的水價(jià)定價(jià)機(jī)制,采取多種措施對(duì)海水淡化進(jìn)入市政供水加以引導(dǎo)和扶持。

3 我國(guó)海水淡化水進(jìn)入市政供水的發(fā)展建議

3.1 建立暢通的海水淡化水購(gòu)銷渠道

目前,作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),海水淡化在市場(chǎng)開發(fā)方面還存在一定難度。而國(guó)外在海水淡化水進(jìn)入市政供水方面,通常將海水淡化水作為公用事業(yè),由政府出資進(jìn)行管網(wǎng)建設(shè)或改造,并由國(guó)有水務(wù)部門或自來水公司與海水淡化廠簽訂購(gòu)水協(xié)議。因此,可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),政府與海水淡化廠簽訂購(gòu)銷協(xié)議,將海水淡化供水管道納入市政基礎(chǔ)設(shè)施范圍,建立合理的海水淡化水輸配送體系。同時(shí),將各種水源進(jìn)行統(tǒng)籌管理,合理規(guī)劃各種水源的使用,按照不同地區(qū)的用水需求核定淡化水生產(chǎn)指標(biāo),保障居民供水安全,有效引導(dǎo)海水淡化水進(jìn)入市政供水的良性發(fā)展。

3.2 加快完善良性的水資源價(jià)格形成機(jī)制

目前,我國(guó)海水淡化水進(jìn)入市政供水,海水淡化廠既要考慮產(chǎn)水問題,還要考慮輸送問題,其水價(jià)與市政供水相比要高出不少,無法與市政供水進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。而我國(guó)自來水水價(jià)普遍偏低,水費(fèi)的收取僅供運(yùn)營(yíng)的部分支出,水利工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施和供水管網(wǎng)的建設(shè)均由政府承擔(dān),并沒有真正反映產(chǎn)品水的實(shí)際價(jià)值,水資源價(jià)格體系有待進(jìn)一步完善。因此,水資源作為稀缺資源,應(yīng)加快完善良性的水價(jià)形成機(jī)制;海水淡化水作為重要補(bǔ)充水源,應(yīng)建立合理的定價(jià)機(jī)制,以充分體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值,從而真正達(dá)到合理利用各種水源、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目的。

3.3 加大財(cái)政扶持力度給予淡化水價(jià)格補(bǔ)貼

目前,與居民自來水水價(jià)相比,海水淡化水價(jià)格較高,難以與居民水價(jià)相競(jìng)爭(zhēng)。可參照其他戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的扶持辦法,在確保淡化水水質(zhì)和水量的基礎(chǔ)上,對(duì)海水淡化水進(jìn)行財(cái)政價(jià)格補(bǔ)貼,扭轉(zhuǎn)目前海水淡化供水企業(yè)造水即虧損的局面,保證海水淡化廠的正常穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期,可設(shè)立海水淡化專項(xiàng)補(bǔ)貼基金,在允許海水淡化廠取得合理利潤(rùn)的前提下,綜合考慮不同地區(qū)物價(jià)水平、現(xiàn)行自來水水價(jià)等因素,設(shè)定科學(xué)合理的政府收購(gòu)水價(jià),并成立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu),定期評(píng)估資金使用效果,并根據(jù)技術(shù)發(fā)展和成本變化情況,適時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行期限。

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