（浙江農(nóng)林大學 法政學院，浙江 杭州311300）

農(nóng)村環(huán)境問題存在環(huán)境污染、資源破壞和環(huán)境風險的多重重疊，這些問題的解決需要農(nóng)業(yè)政策從整體出發(fā)，堅持可持續(xù)發(fā)展原則，尤其需要對農(nóng)業(yè)政策進行環(huán)境影響評價，轉(zhuǎn)換農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式，使經(jīng)濟增長與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村政策生態(tài)化。

1 農(nóng)業(yè)政策隱含的生態(tài)問題及風險

為了增加農(nóng)民收入，破解資源與市場雙重約束的瓶頸，2004-2013年的“中央一號文件”提出各種農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的扶植政策，不斷開拓農(nóng)業(yè)增效增收的空間，從而使得農(nóng)民的收入逐年遞增（具體見圖1）。但當前農(nóng)村環(huán)境問題日益嚴重，農(nóng)村排放的化學需氧量占全國的43%、總氮量占全國的57%、總磷量占全國的67%（《2010年完成的第一次全國污染源普查》），迫切需要農(nóng)業(yè)政策實現(xiàn)生態(tài)化。

圖1 農(nóng)村居民家庭人均純收入

“大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)”、“一村一品”、“鼓勵有條件的地方利用荒山、荒地等資源，發(fā)展生物質(zhì)原料作物種植”這些政策，提高了優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品集中度，但可能在一定程度上降低區(qū)域生物多樣性，增加農(nóng)業(yè)生物災害發(fā)生的風險，根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)年鑒2011》，我國2010年各地區(qū)農(nóng)作物病蟲害的發(fā)生面積為367 369千hm2，約占當年播種面積的1/5，實際損失糧食16 211 916 t、棉花540 514 t，油料778 644 t，其他13 619 028 t。優(yōu)勢區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚度的提高，使部分優(yōu)勢農(nóng)畜產(chǎn)品在少數(shù)地區(qū)高強度生產(chǎn)，根據(jù)《第一次全國污染源普查公報》，畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞便產(chǎn)生量2.43億t，尿液產(chǎn)生量1.63億t，可能對當?shù)刭Y源環(huán)境造成一定壓力。此外，現(xiàn)行的補貼政策既沒有把農(nóng)資施用的外部成本完全內(nèi)部化，也未能起到激勵農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)主管部門進行保護環(huán)境的功用。[1]并且農(nóng)資成本的降低促使農(nóng)戶更多使用或持續(xù)使用化肥、地膜、農(nóng)藥等環(huán)境污染品（這幾年的施用、使用量及趨勢具體見圖2、圖3和圖4），使得農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著生態(tài)破壞和環(huán)境污染的困境。

圖2 我國化肥施用量及趨勢

圖3 農(nóng)用塑料薄膜使用量及趨勢

圖4 我國農(nóng)藥施用量逐年遞增

不恰當?shù)霓r(nóng)業(yè)政策可能對環(huán)境造成不利的負面影響，導致環(huán)境污染嚴重、自然資源衰竭、環(huán)境事件頻發(fā)等一系列環(huán)境問題，這需要不斷對農(nóng)業(yè)政策進行生態(tài)上的考量，對農(nóng)業(yè)政策制定切實可行的環(huán)境影響評價法律制度，時刻關注農(nóng)業(yè)與環(huán)境的關系。

2 對農(nóng)業(yè)政策實施環(huán)境影響評價的意義

1992年的《地球峰會宣言》原則17中提及應當將環(huán)境影響評價引入所有可能影響環(huán)境的項目中去。在美國，根據(jù)其《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定，凡對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的各項提案或法律草案、建議報告以及其他重大聯(lián)邦行為，均應進行環(huán)境影響評價。[2]而我國環(huán)境影響評價的范圍只限定在規(guī)劃和建設項目，應拓寬環(huán)評的范圍，對政策進行環(huán)境影響評價，尤其是農(nóng)業(yè)政策。由于農(nóng)業(yè)政策自身并沒有進行風險評估，未徹底考慮其所造成的環(huán)境影響就匆忙推出，使得環(huán)境問題涌現(xiàn)。農(nóng)業(yè)政策必須建立在可持續(xù)發(fā)展的觀念上，因此，需要在農(nóng)業(yè)政策的整個制訂過程中進行環(huán)境影響評價。

2.1 完善環(huán)境影響評價制度，實現(xiàn)法治生態(tài)化

雖然，2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見（國發(fā)[2010]33號）》、《國務院辦公廳關于印發(fā)環(huán)境保護部主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》和2004年的《上海市實施＜中華人民共和國環(huán)境影響評價法＞辦法》都有提及對有重大影響的政策進行風險評估或環(huán)境影響評價，但現(xiàn)有法律體系對政策環(huán)評無具體可操作性規(guī)定。從宏觀層面上，對政策進行環(huán)境影響評價，可以預防黨和政府的決策對環(huán)境的潛在影響，實現(xiàn)法治生態(tài)化。

2.2 深入貫徹可持續(xù)發(fā)展觀，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護

1991年4月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在荷蘭舉行國際農(nóng)業(yè)與環(huán)境會議，向世界各國提出了建設“持續(xù)農(nóng)業(yè)”以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求?？沙掷m(xù)發(fā)展觀是使農(nóng)村徹底擺脫貧困、創(chuàng)建生態(tài)文明的最優(yōu)選擇。通過對農(nóng)業(yè)政策進行環(huán)境影響評價可以制定可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)政策，然后通過規(guī)劃和建設項目的可持續(xù)發(fā)展，層層深入（見圖5[4]），從而最終保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

圖5 政策層面環(huán)評系統(tǒng)示意圖

2.3 預防農(nóng)業(yè)政策帶來的環(huán)境風險

農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展作出反應，結(jié)果，政策被引入令人遺憾甚至是危險的方向。[5]農(nóng)業(yè)政策如若缺乏對環(huán)境的關注，將引發(fā)或正在催生諸如基因污染、生物多樣性降低等一系列的環(huán)境風險。誠然，環(huán)境風險具有不確定性、潛伏性，再加之人類對環(huán)境風險發(fā)生的機制存在著無知，[6]很難完全控制風險的發(fā)生，但通過對農(nóng)業(yè)政策進行環(huán)境影響評價，至少可以減少風險發(fā)生的概率，降低風險的影響程度。

3 對農(nóng)業(yè)政策實施環(huán)境影響評價的基本程式

3.1 環(huán)境影響評價的對象限定

加拿大對需提交給部長個人或內(nèi)閣批準的，并且執(zhí)行該提案可能導致重大的環(huán)境影響的政策，應當對其進行環(huán)評：對有利于可持續(xù)發(fā)展或公眾強烈關注該提案環(huán)境后果的政策，可以進行環(huán)評；對于突發(fā)事件無充足時間的，或情況緊急并且早已環(huán)評的事項，免于環(huán)評。[7]加拿大對將哪類政策納入到環(huán)評的范圍內(nèi)有細致的規(guī)定，這值得我國借鑒。為了避免對環(huán)評范圍過于寬泛而流于形式，影響到政策環(huán)評的推廣，應當確立評價對象。我國的農(nóng)業(yè)政策環(huán)評對象可以細分為：在省、全國范圍對環(huán)境可能具有重大影響的農(nóng)業(yè)政策，需要嚴格對其進行環(huán)境影響評價；而省以下的農(nóng)業(yè)政策則是可能對環(huán)境具有重大影響的，并且出現(xiàn)頻率較高的農(nóng)業(yè)政策，應當進行環(huán)境影響評價，其他則是可以進行環(huán)境影響評價；但如果不進行環(huán)評，公眾對該政策的環(huán)境影響持強烈質(zhì)疑的，則應當進行環(huán)評。

3.2 政策層面環(huán)境影響評價監(jiān)督主體的確定

由于戰(zhàn)略環(huán)評一般遵循“自己評價”的原則，所以對農(nóng)業(yè)政策進行環(huán)評的通常就是政策的擬定者。[8]那么如何克服“既當運動員，又當裁判員”所產(chǎn)生的不公呢？這就需要法律對政府的權力行使設置障礙，并力求用持續(xù)性和恒久性方面的某些保障措施保護農(nóng)業(yè)政策環(huán)評的合理運行，[9]同時又不對現(xiàn)行的社會制度帶來劇烈沖突。因此，筆者認為應該引入檢察院作為監(jiān)督主體。

之所以由檢察院作為監(jiān)督主體，主要是從國內(nèi)外兩方面情況進行考慮。在美國，法院站在中立位置，對戰(zhàn)略環(huán)評進行監(jiān)督，制約著政府機構(gòu)、私營開發(fā)商和公眾。[10]就我國的現(xiàn)實情況來講，監(jiān)督主體可能性主要有環(huán)保部門、公眾、法院及檢察院，相比之下還是確立檢察院作為監(jiān)督主體比較可行。

這主要是因為，環(huán)保部門在我國并非垂直管理，其隸屬于政府，不具有獨立性，在政府利益與法律尊嚴中徘徊，又常常被經(jīng)濟效益所左右，因此在政策環(huán)評的監(jiān)督中，難以作出果斷、正確的判斷，難以確保環(huán)境效益。公眾參與是現(xiàn)代民主的主要體現(xiàn)，但公眾參與可能會增加政府的公務成本，降低政府的運行效率；并且公眾的人數(shù)眾多，情緒易受煽動，容易作出有負面影響的決定；由于利益驅(qū)使影響公眾和社會長遠利益；缺乏專門知識、經(jīng)驗和信息影響政策環(huán)評的進行等。[11]因此在農(nóng)業(yè)政策環(huán)評的運行初始階段，不適用采取公眾參與的監(jiān)督方法，可以等公眾參與有了成熟的法律保障和豐富的經(jīng)驗支持后再推行。

司法主體的獨立性和中立性，使其在現(xiàn)階段較適合擔任監(jiān)督主體。但不是由法院擔任監(jiān)督主體的原因在于，我國司法體系的組成與世界同行的有所不同。在西方實行“三權分立”制度的國家，司法體系一般是指法律體系，所謂司法機關，也就是法院。至于檢察機關，則隸屬于行政機關。[12]而我國，司法主體是由法院和檢察院構(gòu)成的，檢察院與法院一樣具有中立性與獨立性。但法院是行使審批權，檢察院是行使檢察權，因此檢察院更適合作農(nóng)業(yè)政策環(huán)評的監(jiān)督主體。

《憲法》第一百二十九條的規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！庇纱丝芍杀O(jiān)督是檢察權的本質(zhì)特點，檢察機關不僅擁有西方國家檢察機關的各項監(jiān)督權力；而且還擁有監(jiān)督行政執(zhí)法和審判活動的權力，法律監(jiān)督的性質(zhì)更加突出。[13]對農(nóng)業(yè)政策環(huán)評的監(jiān)督是法律監(jiān)督性質(zhì)的檢察權，在監(jiān)督過程中，若發(fā)現(xiàn)國家工作人員對政策環(huán)評工作存在瀆職現(xiàn)象，檢察機關可以立案偵查。我國已有多個地方的檢察院參與處理了多起環(huán)境公益訴訟案件，可見檢察機關可以在環(huán)境保護中起到積極作用，并且檢察機關有責任也有能力在環(huán)境保護中扮演積極的角色。無論是從理論上，還是實踐中，筆者認為檢察院都是農(nóng)業(yè)政策環(huán)評最適合的監(jiān)督主體。

3.3 政策環(huán)境影響評價的階段性設計

農(nóng)業(yè)政策環(huán)評是一個動態(tài)的過程，應從三個不同階段對農(nóng)業(yè)政策進行環(huán)評。

3.3.1 預測階段

預測性農(nóng)業(yè)政策環(huán)境影響評價發(fā)生在農(nóng)業(yè)政策制定階段，結(jié)合政策方案可行性分析和方案優(yōu)選進行。該階段的環(huán)評需要及早介入，可以與政策制定同時進行。[14]主要目的是為了降低農(nóng)業(yè)政策內(nèi)容對環(huán)境的影響，并制定應對將可能發(fā)生的環(huán)境風險的措施。在這個階段還應提出相應的替代方案，雖然我國《環(huán)境影響評價法》沒有規(guī)定替代方案，但是環(huán)境影響評價作為一項決策機制，其功能主要在于為決策者提供關于擬議行動及其各種替代方案的各種環(huán)境影響信息，從而使決策者能夠確定在環(huán)境、社會、經(jīng)濟等方面均為最佳的方案。[15]尤其是像農(nóng)業(yè)政策這樣對環(huán)境影響范圍廣、持續(xù)時間長，產(chǎn)生的環(huán)境危害潛伏時間長的，進行環(huán)評就應當有替代方案。

3.3.2 監(jiān)控階段

監(jiān)控性農(nóng)業(yè)政策環(huán)境影響評價是在政策實施階段對政策實施和執(zhí)行的環(huán)境影響進行監(jiān)測、評價，及時調(diào)整并將評價結(jié)論通過決策者體現(xiàn)到政策的調(diào)整上，以保證政策運行不偏離環(huán)境約束目標。[14]該階段的環(huán)評要從政策實施開始到政策失效為止，之所以要貫徹始終，是因為政策環(huán)評與建設環(huán)評的客觀、定量分析不同，政策環(huán)評是采取定性分析，主觀性較強，人為影響因素大，因此需要時刻監(jiān)測、評價。在方法選擇上可以采取抽樣的方式，應注意信息反饋，隨時檢查驗證，發(fā)現(xiàn)問題及時調(diào)整，[16]這樣有利于增強政策環(huán)評的客觀性和效率。

3.3.3 回顧階段

回顧性農(nóng)業(yè)政策環(huán)境影響評價，是針對實施完成后處于調(diào)整中的政策進行的，對于政策過程及系統(tǒng)改進具有重要作用?；仡櫺原h(huán)評是在政策調(diào)整階段才開始介入。[14]該階段的目的在于通過對已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境影響的評價，對未來農(nóng)業(yè)政策的改進或制定提供依據(jù)。因此，該階段適宜對所造成的環(huán)境影響進行全面評價，可以通過對比分析的方法進行。

當然，政策層面的環(huán)境影響評價制度的構(gòu)建，需要眾多因素的構(gòu)建，本研究在此僅為拋磚引玉，希望農(nóng)業(yè)政策在處理“三農(nóng)問題”時不單單僅從經(jīng)濟發(fā)展的角度進行思量，還需要從整體出發(fā)，將“五位一體”的總體布局貫徹于農(nóng)村的建設中，尤其是與人類生存息息相關的生態(tài)環(huán)境問題中。在農(nóng)業(yè)政策制定時應當兼顧各方利益，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護。

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