何健偉

(東北財經(jīng)大學財務處，遼寧 大連 116025)

一、引 言

高等學校承擔著為國家輸送高水平人才、研究高新科技成果和促進國家綜合實力提升的重要任務。它作為一個非盈利組織，辦學經(jīng)費的籌集及管理尤為重要，直接關系到高等教育事業(yè)的持續(xù)和發(fā)展。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，高等學校經(jīng)費籌集單純依靠國家財政撥款的時代已經(jīng)告一段落，逐步形成了以財政撥款為主，依法多渠道籌措辦學經(jīng)費做為補充的格局?；诂F(xiàn)狀，建立并完善高等學校預算管理制度則可以從根本上保證高等學校收入的可靠與完整 ，有效地解決高等學校辦學經(jīng)費收入與支出之間的矛盾。因此，建立并完善財務預算管理制度就成為強化高等學校財務預算管理至關重要的一點。

隨著高等教育改革逐漸深入，“科教興國”方針政策積極、深入地實施，我國高等教育步入了一個空前的迅猛發(fā)展時期，逐步進入了面向大眾的教育時代。高等學校高考錄取人數(shù)從1998年擴招前的108萬人增加到2012年的675萬人，增幅高達525%。隨著高等學校規(guī)模不斷地擴大，逐步面向市場，其財務預算管理制度暴露出了很多問題，主要體現(xiàn)在:高等學校對預算管理認識不足，觀念淡薄;制定預算方法單一，預算缺乏長遠性、科學性和連續(xù)性;預算控制力度不夠;預算執(zhí)行彈性較大，管理乏力;預算編制不完整;預算管理缺乏激勵等。這些問題導致了有限的教育資源無法滿足高等教育建設發(fā)展需要，并且造成教育資源的浪費、閑置和重復購置等現(xiàn)象，嚴重束縛了我國高等教育的健康發(fā)展。當前高等學校內部的預算管理制度依然不能滿足高等學校的發(fā)展需要，因此，研究探討以上問題就成為改革高等學校財務管理制度的重要課題。

二、高等學校財務預算管理存在的問題

1.預算管理認識不夠，觀念淡薄

高等學校財務預算編制通常是在上一個年度結束前，由下屬各級部門向學校財務部門申報下一個年度本部門的預算，由財務部門匯總并核定預算的金額，報到校黨委會審批。但長期以來，高等學校對預算管理并不重視，關于預算的學習和傳播力度不足，內部預算管理機制不完善，部門申報預算的程序不明確，導致很多部門對預算存在誤解或認識不足，沒有充分地認識到預算的重要性，不能很好地配合財務部門進行預算編制。

有些部門認為預算就是向學校要錢，加之這些部門所有制思想根深蒂固，認為分到自己部門的錢就如落到自己手中的錢，自然是越多越好。這些部門在編制預算時，不能著眼于學校整體利益，只考慮部門或個人的利益，運用各種手段編制不合理的預算，進而達到大肆斂財?shù)哪康?，使得高等學校本就有限的資源不能得到合理的分配和利用，嚴重地降低了資源的經(jīng)濟效益和社會效益，極大地阻礙了預算管理制度的建立和實施。也有些部門認為預算只是財務部門的工作，與本部門毫無關系，只是單方面接受學校財務部門制定的預算指標，而不主動向財務部門反饋預算編制的不足和預算執(zhí)行中的問題，預算編制的主客體之間缺乏必要的溝通和了解，財務部門只能閉門造車，使預算編制與執(zhí)行的過程中的問題不能被及時發(fā)現(xiàn)并改正，不能確保預算編制真實、合理，嚴重妨礙了高等學校對預算的管理。

2.預算缺乏長遠性、科學性和連續(xù)性

高等學校的預算通常是編制一年執(zhí)行一年，盡全力平衡年度收入和支出，確保學校充分利用本年度的收入來維持其正常的經(jīng)營和開展已經(jīng)規(guī)劃的工作。隨著高等教育改革逐漸深入，高等學校逐漸重視并開始制定中長期的發(fā)展規(guī)劃，但是在編制預算的過程中高等學校制定的短期目標沒有與長期目標保持一致，高等學校年度預算編制不能很好地推動長期規(guī)劃建設的實行，導致高等學校的長期發(fā)展建設規(guī)劃不能與高等學校收支計劃相匹配，不能很好地發(fā)揮預算的資源分配功能。很多高等學?，F(xiàn)行財務預算制度采用基數(shù)增長法，也就是增量預算法，這種方法在編制下年度預算時，首先確定上年度的基數(shù)，在上年度基數(shù)的基礎上考慮下年度影響財務收支的各種因素，以歷史信息預測現(xiàn)在和未來學校資金使用情況，而不是根據(jù)學校發(fā)展目標和工作計劃進行預算編制。基數(shù)增長法在本質上存在著不可避免的缺點，即預算編制者只考慮影響年度收支的各因素即政策變化、社會物價水平變動、工資標準和單位人員增減變化、各項開支標準和機構變化等，不考慮上年度各部門支出是是否正確，默認了上年度支出的合理性，因此，財務部門不可能及時地發(fā)現(xiàn)以前年度支出不合理的問題，也就不能有效解決這些問題，這些以前年度不合理的問題支出延續(xù)到下一年度并不斷地加強，造成預算與實際資金需求情況不統(tǒng)一，預算失去了嚴肅性和有效性，無法發(fā)揮預算的控制作用。

3.預算編制方法單一，缺乏合理性

在高等學校預算管理中，大多數(shù)高等學校依然使用基數(shù)增長法，在上年度基數(shù)之上考慮下年度影響財務收支的各種因素，從而確定下年度各項預算數(shù)額。該方法雖然理論簡單、易于操作，但卻存在著難以克服的缺點。該方法不考慮當期影響預算的因素，并且默認了以前年度的錯誤并不斷地加深，嚴重影響了預算的長遠性、科學性和連續(xù)性，不符合公平效率原則，打壓了各部門增收節(jié)支的積極性，從源頭上抑制了預算管理機制發(fā)揮其對收支控制機制指引方向的作用。

4.預算編制不完整

根據(jù)“量入為出，收支平衡”的預算總原則，高等學校編制的預算應包括本年度所有的收支，并對收支實行統(tǒng)一核算與管理。高等學校作為預算管理的主體，其資金的流入與支出都被納入到預算管理中;但隨著高等學校教育經(jīng)費籌資渠道日趨多元化，下屬各二級部門有能力從不同的渠道獲得資金的流入，部分收入和相應的支出不能被學校財務部門所知，進而不能納入學校預算的編制與管理中，在預算管理制度外進行循環(huán)，不受預算管理控制，導致預算不能很好地發(fā)揮監(jiān)督管理作用。高等學校在編制預算時，部分經(jīng)費的支出項目沒有進行細致的分級，沒有將所有的支出劃分到具體員工和任務的預算指標中，基本支出中的專項業(yè)務費支出項目數(shù)額過大，缺乏明細科目，使高等學校不能準確地分析預算的管理及預算的執(zhí)行的狀況。同時，對于公用支出中預算額度低但必須發(fā)生的支出項目，全部以其他科目核算確認，使得高等學校缺乏能力實施細致核算，進而預算不能真實地反映公用支出［1］。因為在確認經(jīng)營支出時不是必須明確詳細的支出項目，使得有些部門利用此項規(guī)定打“擦邊球”，將不屬于經(jīng)營支出的項目在經(jīng)營支出中確認，有些部門將不應確認為經(jīng)營支出的項目列入經(jīng)營支出中，進而背離了收入支出配比原則。綜上所述，預算編制不完整的現(xiàn)象常有發(fā)生，極大地影響了預算的綜合性和全面性，影響了對預算的管理和控制，也極大影響了預算管理制度監(jiān)督職能的發(fā)揮。

5.預算執(zhí)行彈性較大，管理乏力

按照部門預算改革的要求，高等學校預算一經(jīng)審議通過，必須嚴格執(zhí)行，未經(jīng)學校最高權力機構審議通過，任何人和任何部門都不得隨意改變。但受高等學校行政體制和機構設置的影響，當前我國高等學校預算管理中經(jīng)常會發(fā)生隨意改變已經(jīng)通過審議的預算的現(xiàn)象，預算指標缺乏必要的嚴肅性，預算管理彈性較大，預算執(zhí)行過程剛性缺失。這造成高等學校編制預算時更加隨意，并加大了預算管理和控制的難度，進而影響了預算所發(fā)揮的監(jiān)督管理作用。實際工作中，由于很多項目缺乏明細科目，缺乏對具體項目的實際調查，導致預算對支出的管理控制能力不足，很多資金并沒有落實到預算編制時安排的工作項目和活動上。個別預算資金支出缺乏計劃，沒有明確重點，項目資金被挪用的現(xiàn)象層出不窮，甚至出現(xiàn)了截留、虛列支出和公以私用的情況。這使原本就有限的資金使用率又大大降低，導致一些重要的項目缺少啟動資金，而有些項目卻剩余大量資金。此外，高等學校僅重視一級財務機構的預算管理，對二級部門財務機構的預算缺乏足夠的管理及監(jiān)督，導致這些剩余的大量資金沒有申報高等學校財務部門，只是隨意更改了原有的預算計劃，便被運用到與該項目無關的方面，甚至作為本部門的小金庫。使得有限的教育經(jīng)費沒有被合理地使用，大大地降低了資源的使用效率和經(jīng)濟效益。

6.預算控制力度不夠

由于很多高等學校沒有意識到完善預算管理的最好方法就是監(jiān)控預算管理并分析當期預算執(zhí)行結果，因此，高等學校缺乏完善的預算控制機制，預算在執(zhí)行過程中缺乏必要的控制力，預算部門不能有效地控制預算執(zhí)行過程中偏離預算編制情況的發(fā)生，預算不能有效地發(fā)揮控制作用，預算執(zhí)行力度不夠。事前，由于高等學校預算指標下達一般在預算年度的4—5月份，1—3月份的學校經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生在預算指標下達之前，導致這段時間缺少必要的預算指標與相應的預算控制，預算編制時間滯后，高等學校不存在進行事前控制的客觀條件。事中，部分高等學校缺乏有效的預算管理制度，即使有些高等學校建立了預算管理制度但不嚴格按照制度執(zhí)行的現(xiàn)象也常有發(fā)生，預算管理制度不能起到應有的約束與控制作用，也就是說高等學校內缺乏有效的控制制度，使得預算控制毫無章法可言，預算的事中控制很難得到發(fā)揮。事后，由于高等學校缺乏對預算執(zhí)行情況的分析，沒有制定合理的、有效的考核制度和獎懲措施，使得高等學校員工對預算指標的執(zhí)行度不高，高等學校各部門只注重為了自身利益而爭取項目和經(jīng)費，卻毫不重視項目過程的管理和經(jīng)費的使用情況，對其缺乏必要的考核，事后控制不能很好地發(fā)揮作用。無論在事前、事中和事后，預算管理與控制機制都存在著或多或少的問題，極大地影響了預算對高等學校收入與支出的控制，使預算更多流于形式而不能植入管理體系中，極大地降低了預算的作用。

7.預算執(zhí)行缺乏有效的考核與激勵機制

在年度預算執(zhí)行完畢后，大部分高等學校對各部門的經(jīng)費項目執(zhí)行情況缺乏必要的考核，教職員工的預算執(zhí)行情況未與其個人利益相聯(lián)系，缺乏必要的獎懲措施。預算管理人員默認部門與個人按照預算合理使用經(jīng)費是應該的，對按照預算合理使用經(jīng)費的部門和個人缺少必要的激勵，不能很好地調動部門和個人合理使用經(jīng)費的積極性;對違規(guī)使用經(jīng)費的部門和相關責任人，沒有進行必要的懲罰，間接地放任其違規(guī)使用經(jīng)費，隨意改變預算，違規(guī)使用經(jīng)費。在經(jīng)費使用完畢后，財務部門沒有對相關經(jīng)費的經(jīng)濟效益進行考核，或考核后沒有建立相應的獎懲措施，激勵機制落后，使考核工作流于形式。

正是因為預算執(zhí)行缺乏有效的考核和激勵機制，高等學校普遍存在不重視成本核算、預算管理人員缺乏效益觀念的現(xiàn)象，造成了高等學校各部門無錢不辦事和有錢亂辦事的現(xiàn)象共存。高等學校各部門根據(jù)學校下?lián)芙?jīng)費的多少來決定本部門辦事的多少，經(jīng)費不足再向學校申請，毫無長期規(guī)劃，造成經(jīng)費支出不講效益，花錢不仔細規(guī)劃，浪費頗為嚴重，使得有限的教育經(jīng)費沒有完全用在高等學校發(fā)展上，而是被用在次要的工作上甚至是直接浪費了，極大地降低了經(jīng)費的使用效率和經(jīng)濟效益，主要表現(xiàn)在:(1)購買器材功能過多，造成浪費。(2)部門日常辦公支出過多，一方面是高等學校經(jīng)費嚴重不足，另一方面是浪費現(xiàn)象比比皆是。(3)部門人員工資支出與實際工作情況不符。

三、加強高等學校財務預算管理的對策

高等學校應該堅持科學發(fā)展觀，不斷地建立健全預算管理制度，實現(xiàn)預算編制的長遠性、科學性和連續(xù)性，將有效的考核與激勵制度逐步植入預算管理與控制的機制中，不斷加強預算控制的力度，使有限的教學經(jīng)費發(fā)揮最大效用，使預算成為確保教育經(jīng)費支出合理和促進高等教育事業(yè)成熟、健康發(fā)展的強有力工具和手段。目前高等學校財務預算管理存在諸多問題，其原因除了高等學校管理制度自身存在缺陷以外，根本之處還在于高等學校及其各二級部門對預算管理與控制的認識不足，預算觀念淡薄，沒引入科學的預算編制方法，并且預算執(zhí)行彈性較大，管理乏力。因此，如何根據(jù)高等學校的實際狀況，建立并實施包括預算制定、預算執(zhí)行及預算具體考核與激勵辦法在內的一套完整的財務預算管理體系，是當前需要盡快解決的重要問題。解決上述高等學校財務預算管理存在的問題，筆者認為應從以下五個方面著手:

1.提高對預算管理的認識，堅持預算編制原則

高等學校應通過加大力度向各部門及員工宣傳、教授預算管理制度，加深各部門對預算管理的理解，將其固有觀念改變?yōu)楦涌茖W合理的預算管理理念。確保全體教職員工意識到預算管理的重要性和權威性;意識到預算是優(yōu)化資源配置、節(jié)約支出和提高資金使用效率的重要手段;意識到預算一旦經(jīng)過學校最高財務決策機構審議通過，必須嚴格執(zhí)行，未經(jīng)學校最高權力機構審議通過，任何人和任何部門都不得隨意改變。高等學校各部門不但需要了解預算的重要性和權威性，還需要掌握并堅持國家規(guī)定的預算編制原則，即“量入為出，收支平衡”這一總原則和穩(wěn)健、統(tǒng)籌兼顧、保證重點及勤儉節(jié)約等具體原則。

高等學校應通過加大內部宣傳，使教職員工清楚地認識到預算管理對學校整體的重要性，以引起各部門的重視。只有各部門重視預算并堅持預算編制原則，才能更好地配合財務部門進行預算編制，保證預算的合理性與真實性，有利于促進高等學校各項事業(yè)協(xié)調發(fā)展，有利于高等學校資金的合理利用，提高資金的經(jīng)濟效益和社會效益，促進高等學校建設逐步開展，按照已規(guī)劃的發(fā)展方向穩(wěn)步前進。

2.運用多種預算編制方法提高預算編制的科學性

預算編制是預算機制的開始，只有高等學校財務部門使用科學合理的方法編制預算，才能使整個預算管理機制發(fā)揮出應有的作用。方法是預算管理中極其重要的一部分，高等學校必須根據(jù)自身體制及經(jīng)濟的狀況運用合理、有效的預算編制方法。為了更好地編制預算，進而更好地進行預算管理，筆者建議高等學校使用零基預算法來編制預算。零基預算法是指在編制預算時，以“零”為基礎編制年度預算的方法，高等學校不是從原有的基礎上出發(fā)，而是在本年度計劃的指導下，重新核定原有的各項支出，深入分析本年度學校各項目預算支出的必要性，根據(jù)本年度資金狀況和各項目的重要性來確定各部門、各項目的預算數(shù)。與傳統(tǒng)的基數(shù)增長法相比較，零基預算法有著諸多優(yōu)點。零基預算法編制預算時以“零”為起點，預算編制人員無需考慮以往的支出情況，只是根據(jù)高等學校長期發(fā)展計劃結合本年度具體項目進行分析，這樣上年度預算制定中存在的問題能夠被及時地發(fā)現(xiàn)并被有效地解決。零基預算法根據(jù)高等學校自身狀況和長期的發(fā)展計劃深入分析本年度各項目預算支出的必要性，對各項目的支出預算都有著詳細的分析計算，按照各個項目的重要性依次分配有限的教育資金，提高資金的使用效率。零基預算法將預算編制透明化，所有教職員工都能接觸到項目支出預算明細，讓所有教職員工能夠更好地理解編制預算的過程，使得各部門認同預算編制的合理性，緩解各部門之間關于預算的分歧，使得高等學校能更好地控制預算，進而更好地管理和控制收入和支出。

3.強化預算執(zhí)行的約束力和權威性

預算編制只是高等學校預算工作的開始，高等學校想要更加圓滿地完成預算管理工作，預算被各部門有效執(zhí)行是不可或缺的一部分。只有被有效執(zhí)行的預算才是有意義的預算;如果預算不能被有效地執(zhí)行，預算編制和管理將毫無意義。按規(guī)定預算一經(jīng)制定，不得隨意追加和調整，各部門應當嚴格地執(zhí)行。雖然高等學校預算也需要一定彈性來解決一些突發(fā)因素引發(fā)的資金問題，但必須經(jīng)高等學校最高財務決策機構通過，不能由各二級部門隨意地更改。為確保預算的嚴格執(zhí)行，高等學校的機構設置需要發(fā)生一定的改變，須引入并完善本單位的內部控制制度。根據(jù)內部控制的全面性原則、分工與合作原則和制衡原則等優(yōu)化高等學校的組織結構，合理劃分職責和權限，實現(xiàn)各部門之間相互制約、相互監(jiān)督，進而約束高等學校預算執(zhí)行中出現(xiàn)的不合理的追加和調整，增強預算執(zhí)行的約束力和權威性。高等學校還可以引入網(wǎng)絡信息化工具，以便財務部門能夠更好地關注并監(jiān)督整個學校及各二級部門的預算執(zhí)行情況，時刻了解資金運用狀況，并對不符合預算計劃的支出提出相應的警告，更加便捷有效地在當期發(fā)現(xiàn)并解決問題，弱化不符合預算計劃的支出對高等學校整體建設和發(fā)展的不良影響，提高教育資金的使用效率。

4.完善預算編制環(huán)節(jié)

在編制預算時，高等學校務必堅持“量入為出，收支平衡”的預算總原則，編制的預算應涵蓋高等學校和各二級部門全部收入和支出，并對收入和支出統(tǒng)一管理和核算。收入預算既要堅持穩(wěn)健性原則，又不能因為過于保守而使收入預算不完全，高等學校編制預算時應該平衡這兩個方面。在編制預算時，高等學校必須時刻堅持穩(wěn)健性原則，必須根據(jù)國家法定的經(jīng)濟依據(jù)來制定收入預算，不能高估也不能低估收入;高等學校不但要對流入高等學校一級的收入進行預算并規(guī)劃，而且要積極地、充分地與各二級部門溝通、交流，對各部門收入進行預測，力求收入預算完整、全面，使所有流入的資金在預算機制內循環(huán)。隨著高等學校教育經(jīng)費來源日趨多元化，高等學校應對各部門不同渠道收入按照來源預測，并按照不同的部門進行匯總，使收入預算更加細化、更加準確，并嚴令各部門不得存在隱瞞、截留等問題，從根本上杜絕“體外循環(huán)”現(xiàn)象的發(fā)生。高等學校還需細化經(jīng)費使用的支出項目，編制詳細的支出科目，便于預算管理;同時高等學校還應該根據(jù)教學部門和行政部門等二級部門經(jīng)費性質不同對公用支出進行分類管理。

5.建立健全預算執(zhí)行評價和激勵機制

預算執(zhí)行績效評價是對高等學校預算執(zhí)行情況、完成結果以及效果進行績效考評，包括績效目標合理性及目標完成情況的考評［1］。預算執(zhí)行績效評價是一套統(tǒng)一、科學、合理、規(guī)范并行之有效的考評方法，是高等學校評估各部門預算執(zhí)行結果至關重要的一部分。該考評方法通過經(jīng)濟效益、社會效益和項目投資評價三個方面客觀評價高等學校各部門、各項目資金投入產(chǎn)出情況，從而對高等學校執(zhí)行績效進行客觀評價。高等學校通過比較本年度財務預算與預算執(zhí)行情況，找出兩者差異并分析差異產(chǎn)生的原因，分析各項指標的差異對預算整體的影響，進而考核各部門預算完成情況和預算完成效果。通過預算執(zhí)行績效分析，高等學?？梢愿玫亓私飧鞑块T預算的完成情況和學校的整體財務狀況，能夠使財務部門及時地發(fā)現(xiàn)并盡早地改正預算執(zhí)行活動和財務活動中的漏洞，為高層決策提供依據(jù)。

為了確保高等學校預算順利、有效地執(zhí)行，在進行預算管理過程中，學校需要實施適當?shù)募钪贫龋员慵ぐl(fā)校內教職員工執(zhí)行預算的積極性［2］。高等學校需要制定一系列的激勵措施，激勵措施不僅包括物質上的激勵，也要包括精神上的激勵;既考慮短期目標，又要考慮對長期計劃實施的激勵措施是最優(yōu)的。高等學校實施適當?shù)募钪贫犬斎灰舶ㄘ摷?，也就使約束機制。在預算管理中預算激勵機制和約束機制是預算評價考核制度的有機組成部分，激勵機制能夠調動教職員工的積極性，從而促使其自我約束;約束機制主要約束教職員工的行為，使其盡量以學校的整體利益為重。高等學校在實施預算激勵機制和約束機制的同時就是預算執(zhí)行績效評價落實到實處，可以更好地調動教職員工執(zhí)行預算的積極性，使員工的目標與學校的預算管理目標相一致［3］。

四、結 語

高等學校財務預算機制對于高等學?？刂婆c管理收入與支出、指引高等學校發(fā)展的方向起著至關重要的作用，是高等學校管理機制中十分重要的環(huán)節(jié)，因此，高等學校必須重視建立并完善其財務預算機制。而目前我國高等學校財務預算機制存在著諸多問題，對控制與管理收支工作造成難以估量的影響。因此，高等學校必須加大內部宣傳、教育的力度，提高教職員工對預算管理的認識;采用科學合理的預算編制方法;強化預算執(zhí)行的約束力和權威性;完善預算編制環(huán)節(jié);建立預算執(zhí)行績效評價和激勵機制等。唯有此，高等學校財務管理機制才能不流于形式，更加深深地植入到高等學校管理機制中，逐步邁向制度化、規(guī)范化和科學化。

［1］ 戴曉燕.高等學校財務預算與績效管理研究［D］.武漢:華中農業(yè)大學碩士學位論文，2007.

［2］ 李巍.關于加強中職學校財務預算管理的思考［J］. 現(xiàn)代商業(yè)，2012，(34):247－248.

［3］ 吳新宇.高等學校財務預算問題與績效管理研究［D］.重慶:西南大學碩士學位論文，2011.