文｜《小康》記者 劉建華 廣州、東莞報道

“到了法庭后一看，我們局長坐在被告席上，一下子懵了！”東莞市社會保障局南城分局局長張劍賦說，他在開庭前一天收到發(fā)自市局的一份工作郵件，要求各分局長參與旁聽次日的一起社會保障行政確認糾紛案庭審。

2013年11月22日上午9時，東莞市第一法院庭審現(xiàn)場，東莞市社會保障局局長梁冰坐在被告席上，33位分局長無一缺席，全程旁聽了庭審過程。

這是東莞市2013年10月25日出臺《關(guān)于加強全市行政機關(guān)行政首長出庭應訴工作》后首位出庭應訴的一把手。東莞市委黨校法學教研室副主任鄭盛平說，一把手出庭應訴，可以促進行政部門依法行政，對東莞營造國際化、法治化營商環(huán)境而言也是個利好消息，可向外界顯示東莞加強依法行政的決心和信心。

2001年至2005年，東莞市社保行政案件，由每年23件激增至每年370件，增速明顯。

“局長被告了”

2013年11月22日上午9時，東莞市社會保障局局長梁冰準時出現(xiàn)在東莞市第一法院。與往常不一樣的是，他坐在了被告席上。

與梁冰一起出現(xiàn)在庭審現(xiàn)場的除了東莞市社保局的工作人員外，還有其管轄內(nèi)的33位鎮(zhèn)街社分局長，東莞市城建局、規(guī)劃局等相關(guān)負責人。

東莞市社會保障局南城分局局長張劍賦對《小康》記者說，11月21日下午，他收到發(fā)自市局的一份工作郵件，要求各分局長參與旁聽次日的一起社會保障行政確認糾紛案庭審。但這份郵件并沒有引起張劍賦太多的關(guān)注，心想，估計就是這個案件比較具有代表性，讓大家去旁聽一下，有利于總結(jié)日后社保工作的經(jīng)驗和教訓。

“親自出庭應訴，不在輸贏，關(guān)鍵是要把真相搞清楚。”梁冰對《小康》記者說。

2012年7月25日，司機徐橋釗駕駛貨車去廣州送貨，途中發(fā)生交通事故，徐橋釗右小腿骨折。交警部門認定，徐橋釗對該起交通事故負全責。后其向東莞社保局申請工傷認定。2013年7月17日，東莞社保局認定為工傷。

徐橋釗所屬的東莞市雙虹實業(yè)有限公司認為，他于2012年6月2日提出離職申請，公司負責人在同月8日同意申請，雙虹公司與徐橋釗于2012年7月2日正式解除勞動關(guān)系。事故發(fā)生時，雙方不存在勞動關(guān)系，所以社保局的工傷認定缺乏事實依據(jù)和法律依據(jù)。為此，雙虹公司將東莞市社保局告上法庭，訴求撤銷工傷認定，徐橋釗被列為第三人。

依照庭審環(huán)節(jié)，梁冰親自陳述了事情的經(jīng)過，第三人徐橋釗提交的收入證明中蓋有原告公章，事故車輛也是原告公司的車輛，所以認定原告與第三人存在勞動關(guān)系并無不當。辭職書只能證明第三人曾經(jīng)有向原告提出，但何時批準并無書面證據(jù)證明。第三人在事故當天也是在為原告提供勞動，所以雙方的勞動關(guān)系并未解除。

辯論過程中，梁冰主要由委托代理律師進行應辯，但并非默不作聲，此外，梁冰還多次向原告申請出庭的證人發(fā)問。

庭審持續(xù)約一個半小時，但并沒有當庭宣判。

庭審結(jié)束后，梁冰剛從被告席上站起來，大批媒體立即圍上去爭搶發(fā)問。梁冰坦言第一次坐在被告席上心情復雜：“有警示、有壓力，更有動力，自己要帶頭依法行政，牢記為人民服務的宗旨?！睂τ诎讣旧?，他對勝訴有把握，但最終要看法院的判決。

“局長被告，我有些緊張?！边@是東城分局局長宋春風當時的第一感覺，雖然以往行政部門被告也是屢見不鮮的事情，理論上講，作為法人的一把手出庭也是情理之事，但一把手真正出庭的現(xiàn)象并不常見，“各分局局長一看情形不對，氛圍驟然緊張了不少。”宋春風對《小康》記者說，事前大家并不知道局長會親自出庭應訴。

受訪的多位分局局長都表示，梁冰的出庭應訴給他們帶來很大的壓力，這意味著：上級一把手都親自出庭了，那我們以后都有可能出現(xiàn)在法庭被告席上。

缺乏獎懲機制造成“不見官”現(xiàn)象

每當百姓與地方政府發(fā)生糾紛時，記者在采訪過程中聽到官員說得最多的一句話便是“讓老百姓走法律程序”，可事實上，老百姓最擔心的是除了耗費大量時間和精力之外，法庭上也并不能見到“能拍板”的領導，“民告官，卻不見官”，法庭上也沒能從根本上解決糾紛。

隨著群眾的維權(quán)意識加強，民告官的現(xiàn)象越來越多。梁冰介紹說，東莞市社保局相關(guān)行政決定（主要是工傷認定）被提起行政復議、行政訴訟的數(shù)量相對較大。其中，2001年至2005年，社保行政案件，曾由每年23件激增至每年370件，增速明顯。

目前東莞市社保行政案約每年380件?！芭c本市其他各部門作橫向比較，社保行政爭議案件涉及的標的雖一般不大，但事關(guān)民生，處理壓力大，而且相對數(shù)量大。”梁冰坦言，從案件處理的結(jié)果看，處理得仍較為主動。2012年，由于堅持采取“案結(jié)事了”的原則積極調(diào)處，行政爭議案的訴訟敗訴率僅為4.9%，遠低于全省同類案件9.7%的訴訟敗訴率。

“東莞市社保局成為被告并不是第一次，但局長親自出庭應訴卻是第一次?！绷罕嬖V記者說，各行政部門都是由局里委托法制科及相關(guān)科室為代表出庭應訴，最后將結(jié)果匯報即可，基本上是“只看結(jié)果，不問過程”，然而，所有的部門都一直在強調(diào)重視法律，依法行政，但重視也需要一種表現(xiàn)的載體，梁冰認為，一把手出庭應訴就是一種表現(xiàn)載體，同時還給執(zhí)政者一個思考的過程，對避免日后在行政執(zhí)法時出現(xiàn)同樣的錯誤有很好的幫助，出庭應訴能起到“一舉多得”的效果。

2006年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，其中明確提出“倡導并鼓勵行政領導出庭應訴”。行政法學界普遍認為，從2004年3月，國務院出臺《全面推進依法行政實施綱要》時起，作為建設法治政府的一項重要舉措，行政首長出庭應訴制度就開始在全國各地逐步受到重視。然而，常常也有“因公務繁忙，沒時間”等理由無法出庭的現(xiàn)象出現(xiàn)，截至目前，已經(jīng)建立行政首長出庭應訴制度的地區(qū)數(shù)量尚無官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

“作為一地區(qū)或一部門的行政首長，工作繁忙可以理解，但并不是說一年之中都無法抽出一天時間，最主要是看行政首長能否重視?！贝舜纬鐾V，對于梁冰而言，除了敢于擔當之外，也是對自己的工作有信心。梁冰表示，行政首長承擔的責任重，日常工作繁忙，所有的行政訴訟案件都去親自應訴，不太可能，也沒有必要。行政首長出庭應訴的應當是比較典型、重大的，或者是疑難復雜的案件，有選擇地出庭。

“我要求地方分局一把手每年都要選擇2～3例典型案例親自出庭應訴，并且將此成為一種制度一直執(zhí)行下去。”梁冰說。東莞市委黨校法學教研室副主任鄭盛平認為，一把手出庭應訴，可以促進行政部門依法行政，對東莞營造國際化、法治化營商環(huán)境而言也是個利好消息，可向外界顯示東莞加強依法行政的決心和信心。

事實上，最近十年以來，全國各地都紛紛出臺相關(guān)的工作條例或規(guī)定，明確要求行政首長面臨訴訟時要親自出庭應訴，但沒有相應的監(jiān)督獎懲機制，“不見官”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

“一把手”出庭應訴還欠缺規(guī)范

“親自出庭應訴一次，相當于上了一次深刻的普法教育課?！彼未猴L說，行政首長帶頭出庭應訴的本身，既是領導帶頭示范，又是警示，對本部門、本系統(tǒng)工作人員的依法行政，也將會起到較強的觸動和推動。踐行行政機關(guān)首長出庭應訴制度，行政機關(guān)首長主動接受司法監(jiān)督，對推進行政機關(guān)嚴格依法行政，建設法治東莞、和諧東莞，現(xiàn)實意義明顯。

梁冰認為，作一種司法監(jiān)督，行政訴訟可更深入地審視行政執(zhí)法行為，及時發(fā)現(xiàn)、糾正相關(guān)問題，有利于提升依法行政水平?！斑@些年，我局非常重視社保行政爭議案件的處理工作。對重大社保案件，我們也要求有關(guān)責任科室和分局務必提交局務工作會議研究處理，分管領導出庭應訴。有充分理由相信，今天我作為社保局的行政首長出庭應訴，全市33個鎮(zhèn)街社保分局的負責人現(xiàn)場旁聽，對進一步增強全市社保系統(tǒng)，特別是社保系統(tǒng)的領導層的依法行政、依法定程序行政的觀念和更好地依法為群眾服務的意識，將起到很大的推動和促進作用?！?/p>

對于“一把手”出庭應訴制度，中國政法大學教授馬懷德、北京大學法學院教授姜明安等國內(nèi)一些知名行政法學家曾給予過高度評價，他們認為，行政首長的一次出庭，可能相當于給社會上10次普法課，行政領導出庭應訴，可以提高行政機關(guān)的依法行政水平，有利于權(quán)力制約，體現(xiàn)了法律面前人人平等。馬懷德曾經(jīng)與20多名行政法學者聯(lián)名致信全國人大常委會，建議將這一制度寫入《行政訴訟法》。

最高人民法院主管行政審判的副院長江必新在2011年的一次講話中表示， 在行政首長應訴制上，工作的常態(tài)化、規(guī)范化、機制化程度還普遍較低，亟待科學謀劃和積極推進。江必新要求各地法院切實推進行政首長應訴制，他說，這項工作標志著在法律的天平上，民與“官”具有平等的法律地位，“不能做表面文章”。

目前，各地建立這一制度缺少統(tǒng)一規(guī)范。從發(fā)文機關(guān)來看，有的地方是通過政府規(guī)范性文件的形式，確立行政首長出庭應訴制度，比如2011年5月，北京市平谷區(qū)政府出臺了《北京市平谷區(qū)人民政府關(guān)于加強行政機關(guān)負責人出庭應訴工作的意見》；有的是由地方人大常委會出臺決議，比如2011年10月28日，《鄭州市人大常委會關(guān)于加強全市審判機關(guān)行政審判工作的決議》通過，其中要求建立這一制度；有的則是政府和法院共同出臺規(guī)定。

東莞市第一法院院長陳斯表示，雖然東莞市在2007年就出臺相關(guān)文件，要求行政案件行政一把手出庭應訴，但當時文件的條文不是強制性，一把手可以出庭，也可以不出庭，沒有懲處舉措。另外，領導都有一種傳統(tǒng)心態(tài)，首長很少站到最前沿。

在具體規(guī)定上，各地也存在很大差異。有的地方規(guī)定了行政首長每年必須出庭應訴的次數(shù)。一些地方規(guī)定了應該由行政首長出庭應訴的案件類型，但并未硬性規(guī)定必須由“一把手”出庭。