陳俊　吳曉偉

摘 要：綜合分析了水庫(kù)及水庫(kù)水面用地的定義、性質(zhì)及特點(diǎn)。運(yùn)用實(shí)例分析，研究了水庫(kù)水面用地在水利用地中的比例及水庫(kù)與其他水體的異同，認(rèn)為水庫(kù)水面用地宜歸入水域類(lèi)用地，而非建設(shè)用地。按照國(guó)土資源部探索水利水電用地精細(xì)化管理的要求，提出了改進(jìn)水利水電建設(shè)項(xiàng)目用地審批的相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：水庫(kù)水面；土地利用；水利水電； 用地保障；分類(lèi)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671-1254（2014）01-0077-05

一、問(wèn)題的提出

（一）云南水利水電項(xiàng)目用地供需矛盾

2009年秋季至2013年初夏，云南局部區(qū)域連續(xù)五年發(fā)生干旱災(zāi)害，給全省人民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成巨大損失。除全球氣候異常、水資源時(shí)空分布不均衡等客觀原因外，水利設(shè)施建設(shè)不足造成工程性缺水是云南省近年來(lái)干旱的主要原因[1-2]。同時(shí)，作為全國(guó)水能資源最豐富的省份之一，水電開(kāi)發(fā)不足。

為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，云南省提出“興水強(qiáng)滇”戰(zhàn)略，全力加快重點(diǎn)水利工程建設(shè)，大力發(fā)展水電。2010-2020年云南省規(guī)劃水利水電項(xiàng)目用地總面積為1.58×105hm2，其中水電站用地面積為1.26×105hm2，水庫(kù)用地面積為3.25×104hm2，用地需求量非常大?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》安排云南省2006-2020年的新增建設(shè)用地指標(biāo)為1.7×105hm2，若全部滿足水利水電建設(shè)需求，則需要用掉云南省15年新增建設(shè)用地總量的91.91%。

如何保障水利電建設(shè)項(xiàng)目用地，云南省國(guó)土資源管理工作面臨巨大的壓力。

（二）現(xiàn)有管理方式不足

按照現(xiàn)有法律法規(guī)和土地管理制度，水庫(kù)水面按照新增建設(shè)用地進(jìn)行管理，從土地行政管理方面來(lái)看，需要完成四項(xiàng)手續(xù)[3]：

1.水庫(kù)（水電站）用地必須符合土地利用總體規(guī)劃的土地用途管制。由于水庫(kù)用地選址制約條件較多。因此，在規(guī)劃編制時(shí)預(yù)留用地范圍與實(shí)際建設(shè)時(shí)用地范圍差異較大，水庫(kù)（水電站）項(xiàng)目不符合規(guī)劃難以審批的情況較多。

2.水庫(kù)（水電站）建設(shè)規(guī)模必須符合年度計(jì)劃指標(biāo)要求。以云南省為例，2009年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)8800hm2、新增建設(shè)占用農(nóng)用地6500hm2、新增建設(shè)占用耕地4700hm2，129個(gè)縣平均新增建設(shè)用地僅68.22hm2、新增建設(shè)占用農(nóng)用地50.39hm2、新增建設(shè)占用耕地僅36.43hm2。與之形成鮮明對(duì)比的是水庫(kù)（水電站）用地規(guī)模較大，動(dòng)輒數(shù)百公頃，甚至數(shù)千公頃。以宣威市小干河水庫(kù)僅為庫(kù)容9.74×106m3的小（Ⅰ）型水庫(kù)，新增建設(shè)用地規(guī)模即達(dá)到69.47hm2，超過(guò)一個(gè)縣全年的平均建設(shè)用地指標(biāo)。在這種情況下，各級(jí)政府對(duì)于水庫(kù)（水電站）建設(shè)積極性不高，導(dǎo)致水庫(kù)建設(shè)力度不夠或者發(fā)生違法用地現(xiàn)象。

3.完成土地征收轉(zhuǎn)用手續(xù)。

4.完成耕地、林地占補(bǔ)平衡任務(wù)。水庫(kù)淹沒(méi)耕地、林地通常較多，按照現(xiàn)有的耕地占補(bǔ)平衡、林地占補(bǔ)平衡的規(guī)定，必須補(bǔ)充規(guī)模相同、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母睾土值?，或者繳納補(bǔ)充耕地、林地的費(fèi)用。耕地、林地補(bǔ)充的壓力較大。

綜上所述，在云南省急需建設(shè)大量大中小型水庫(kù)、水電資源開(kāi)發(fā)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期的情況下，現(xiàn)有的管理體制難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

（三）改善水利水電項(xiàng)目管理的機(jī)遇

面對(duì)云南省水利水電項(xiàng)目管理中面臨的困難，國(guó)土資源部《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院支持云南省加快建設(shè)西南開(kāi)發(fā)重要橋頭堡有關(guān)措施的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕170號(hào)）提出“探索旅游用地、水利水電用地精細(xì)化管理”，要求“合理確定項(xiàng)目區(qū)用地類(lèi)型和范圍，并按照統(tǒng)一規(guī)劃、分類(lèi)管理的原則辦理用地審批手續(xù)。項(xiàng)目區(qū)中涉及非農(nóng)業(yè)建設(shè)的用地需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，不涉及非農(nóng)業(yè)建設(shè)、不改變?cè)恋乩矛F(xiàn)狀的按原地類(lèi)管理”。云南省水利水電管制方式改革，迎來(lái)新機(jī)遇。

二、水庫(kù)水面用地性質(zhì)及分類(lèi)

（一）水庫(kù)與水電站

一般把河道、山谷峽口、低洼地等處用土、砂、石或混凝土等材料修筑擋水壩，堵住山溪或河道的水流，把水壩上游集水面積內(nèi)的流水?dāng)r蓄起來(lái)，以調(diào)節(jié)天然徑流，為防洪、灌溉、供水和發(fā)電等服務(wù)的工程稱(chēng)之為水庫(kù)。采用了與水庫(kù)相同的方式攔蓄流水，以水力發(fā)電為主要目的的工程，稱(chēng)為水電站。

水庫(kù)與水電站的差別主要體現(xiàn)在建設(shè)目的中，以水利發(fā)電為主的稱(chēng)為水電站。以防洪灌溉為主的稱(chēng)為水庫(kù)。大型的水電站、水庫(kù)也稱(chēng)為水利樞紐。

水庫(kù)、水電站是人工建筑的，而不是天然形成的。天然形成的水體一般不稱(chēng)為水庫(kù)。水庫(kù)、水電站是一項(xiàng)復(fù)雜工程，由水壩及其附屬設(shè)施等建（構(gòu)）筑物和水體構(gòu)成。水庫(kù)、水電站的建設(shè)需要具備一定的自然條件，即有一定規(guī)模的地表徑流、適當(dāng)?shù)膷{谷或低洼地形、可靠的地質(zhì)條件等。

（二）水庫(kù)水面

一般是指由水庫(kù)中水體部分的上表面在地球橢球面上的投影。在土地管理的具體實(shí)踐中，對(duì)于水庫(kù)水面有更詳盡的界定，而實(shí)際上是將全部的水庫(kù)、水電站的水面，統(tǒng)一稱(chēng)為水庫(kù)水面，按照建設(shè)用地管理。對(duì)于溝渠、坑塘等直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水體和構(gòu)筑物，在土地管理中納入農(nóng)用地管理。

《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 21010-2007）》中，將水庫(kù)水面的定義為人工攔截匯集而成的總庫(kù)容≥10萬(wàn)立方米的水庫(kù)正常蓄水位岸線所圍成的水面?！兜诙无r(nóng)村土地調(diào)查地類(lèi)認(rèn)定原則與方法》中規(guī)定以下四種情況可以確定為水庫(kù)水面：一是水庫(kù)正常蓄水位岸線以下的土地；二是由于季節(jié)、干旱等原因，在正常蓄水位岸線以下種植農(nóng)作物等的土地；三是水庫(kù)范圍內(nèi)生長(zhǎng)蘆葦?shù)耐恋兀_認(rèn)為水庫(kù)水面；四是河流與水庫(kù)相連時(shí)，劃定水庫(kù)正常蓄水位岸線以內(nèi)的土地。

水庫(kù)水面有三個(gè)特點(diǎn)：

1.只有一定規(guī)模（庫(kù)容不小于10萬(wàn)立方米）的水庫(kù)的水面才可以被界定為水庫(kù)水面。

2.水庫(kù)水面的范圍是指正常蓄水位岸線所包含范圍。

3.水庫(kù)水面不一定是水面，還可以是正常蓄水位岸線以下的農(nóng)用地或蘆葦?shù)亍?/p>

（三）水庫(kù)水面用地在水利水電項(xiàng)目用地中的比例

水庫(kù)（水電站）建設(shè)項(xiàng)目用地通常包括水庫(kù)水面、水工建筑兩部分，其中水利設(shè)施用地包括水壩及其相關(guān)的附屬設(shè)施，面積通常比較小，水庫(kù)水面

的用地面積通常是水利設(shè)施用地面積的數(shù)倍乃至數(shù)十倍。下面以云南省近年來(lái)建設(shè)的幾個(gè)水庫(kù)（水電站）項(xiàng)目為例（詳見(jiàn)表1），探討水庫(kù)水面用地在水利水電項(xiàng)目用地中的應(yīng)占比例。

丹達(dá)河水電站位于迪慶州德欽縣羊拉鄉(xiāng)的金沙江上游右岸一級(jí)支流丹達(dá)河（又稱(chēng)忠義河）上。電站裝機(jī)容量為2×50MW，設(shè)計(jì)發(fā)電引用流量33.5m3/s。達(dá)號(hào)水庫(kù)位于文山州馬關(guān)縣達(dá)號(hào)村下游的小白河河谷，主要功能以農(nóng)業(yè)灌溉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活供水為主，兼顧部分工業(yè)用水綜合利用。金沙江梨園水電站位于麗江市古城區(qū)、玉龍縣與迪慶州香格里拉縣交界的金沙江中游河段，是規(guī)劃中金沙江中游河段8個(gè)梯級(jí)電站的第3級(jí)電站。小干河水庫(kù)位于宣威市熱水鎮(zhèn)境內(nèi)，水庫(kù)位于長(zhǎng)江流域金沙江下游牛欄江支流的阿浪河上，水干河水庫(kù)的任務(wù)是以農(nóng)業(yè)灌溉為主。

從表1可以發(fā)現(xiàn)，水庫(kù)水面占水庫(kù)（水電站）建設(shè)項(xiàng)目用地面積的90%左右，水庫(kù)水面與水工建筑用地面積之比最低為7.80，最高為30.04。水庫(kù)水面是水庫(kù)（水電站）建設(shè)項(xiàng)目用地的主體。

根據(jù)上述分析，云南省規(guī)劃新增水利水電項(xiàng)目用地1.58×105hm2中，其中水工建筑物用地面積1.57×104hm2，占9.94%，水庫(kù)水面用地面積1.423×105hm2，占90.06%。規(guī)劃期間，水庫(kù)水面用地是規(guī)劃水利用地的主體。

（四）水庫(kù)水面用地歸類(lèi)分析

水庫(kù)水體的自然屬性與其他水體（河流、坑塘、湖泊）區(qū)別不大，總體上屬于同一類(lèi)。但在土地用途分類(lèi)上卻存在一定的混亂[3-6]。

《全國(guó)土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)，1984年）將水庫(kù)水面歸入第七類(lèi)“水域”，地類(lèi)代碼“73”。

《全國(guó)土地利用分類(lèi)》（國(guó)土資源部，2001年）將水庫(kù)水面歸入“建設(shè)用地”中的“水利設(shè)施用地”，地類(lèi)代碼“271”。

《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 21010-2007）》（質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，2007年）將水庫(kù)水面歸入“水域及水利設(shè)施用地”，地類(lèi)代碼“113”。

《土地利用規(guī)劃分類(lèi)》（國(guó)土資源部，2009年）將水庫(kù)水面歸入“建設(shè)用地”中的“交通水利用地”，地類(lèi)代碼“226”。

上述分類(lèi)體系中，除《全國(guó)土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》已停止執(zhí)行外，其余三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都執(zhí)行，分別用于不同的部門(mén)和土地管理工作。目前，地籍管理使用《全國(guó)土地利用分類(lèi)》和《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 21010-2007）》，規(guī)劃管理使用《土地利用規(guī)劃分類(lèi)》。三類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不可以相互完全轉(zhuǎn)換，給土地管理工作帶來(lái)了極大的不便。

就水庫(kù)水面來(lái)說(shuō)，《土地利用規(guī)劃分類(lèi)》《全國(guó)土地利用分類(lèi)》將其算作建設(shè)用地?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 21010-2007）》無(wú)建設(shè)用地分類(lèi)，而將水庫(kù)水面與河流水面、湖泊水面、坑塘水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、溝渠、水工建筑用地、冰川與永久積雪同樣歸屬水域及水利設(shè)施用地[3]。

（五）水庫(kù)水面用地性質(zhì)分析

我們認(rèn)為，水庫(kù)雖然是人工建筑造成的，并非天然形成，但其形態(tài)、生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能與其他自然水體差異不大[6]。而實(shí)質(zhì)上，現(xiàn)在許多河流、湖泊、坑塘也并非完全是自然形成的，而是受到越來(lái)越多的人為干預(yù)。許多湖泊、坑塘也采用類(lèi)似水庫(kù)的大壩、水閘控制其水量，與水庫(kù)對(duì)水體的控制類(lèi)似。部分湖泊、坑塘是人工挖掘?yàn)榈屯莸?，引水或自然匯水形成的，與水庫(kù)的形成有相似之處。

在實(shí)際生活和政府管理工作中，水庫(kù)與湖泊經(jīng)常被作為一類(lèi)進(jìn)行表述[7]。最典型的是千島湖。千島湖，又稱(chēng)新安江水庫(kù)，位于浙江省淳安縣境內(nèi)（部分位于安徽歙縣），是1959年我國(guó)建造的第一座自行設(shè)計(jì)、自制設(shè)備的大型水力發(fā)電站——新安江水力發(fā)電站而攔壩蓄水形成的人工湖，其中湖區(qū)面積567.40km2，最大深度108m，平均深度34m，容積1.8×106m3。該水庫(kù)上游具有明顯的“湖泊效應(yīng)”且有大大小小的島嶼，因此稱(chēng)“千島湖”。

（六）水庫(kù)水面用地歸類(lèi)建議

從水庫(kù)水面性質(zhì)、現(xiàn)行用地分類(lèi)等方面分析，水庫(kù)水面在規(guī)劃及土地征轉(zhuǎn)工作中，似以不算作建設(shè)用地，而與河流水面、湖泊水面等一起計(jì)入“水域”用地為妥。

三、水利水電項(xiàng)目管理對(duì)策

水利水電項(xiàng)目中水庫(kù)水面用地如何進(jìn)行管理才能在符合法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，更好服務(wù)于水庫(kù)、水電站建設(shè)的需要，現(xiàn)提出兩種解決方案：

（一）水庫(kù)水面用地作為水域管理

目前，云南省水利項(xiàng)目的農(nóng)地征轉(zhuǎn)用審批是將水工建筑物和淹沒(méi)區(qū)面積統(tǒng)一納入建設(shè)用地面積一并審批。筆者認(rèn)為，2007年10月以前，將淹沒(méi)區(qū)面積和水工建筑用地面積統(tǒng)一列為建設(shè)用地符合《全國(guó)土地利用分類(lèi)》（國(guó)土資源部，2001年）的規(guī)定；但是2007年10月以后，《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 21010-2007）》（質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，2007年）發(fā)布實(shí)施，對(duì)水利設(shè)施的淹沒(méi)區(qū)用地和水工建筑有了明確定義，淹沒(méi)區(qū)用地屬于水域用地，水工建筑屬于建設(shè)用地。

針對(duì)以上情況，按照國(guó)土資源部《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院支持云南省加快建設(shè)西南開(kāi)發(fā)重要橋頭堡有關(guān)措施的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕170號(hào)）“探索水利水電用地精細(xì)化管理”的要求，結(jié)合云南省水利水電用地規(guī)模較大、建設(shè)用地供需壓力較大的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)云南省規(guī)劃期間水利水電項(xiàng)目用地管理提出以下對(duì)策措施：

1.水利水電項(xiàng)目進(jìn)行勘測(cè)定界過(guò)程中，采用《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 21010-2007）》的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，將水工建筑作為水利設(shè)施用地，歸入建設(shè)用地，將庫(kù)區(qū)淹沒(méi)線以下的淹沒(méi)區(qū)面積作為水庫(kù)水面，歸入未利用地。

2.云南省在水利水電項(xiàng)目的農(nóng)用地征轉(zhuǎn)用審批過(guò)程中，認(rèn)真劃分水利水電項(xiàng)目地類(lèi)，將水工建筑用地按照新增建設(shè)用地審批，辦理農(nóng)地征轉(zhuǎn)用手續(xù)，涉及耕地的進(jìn)行占補(bǔ)平衡；將淹沒(méi)區(qū)用地按照農(nóng)用地處理，辦理農(nóng)地征用手續(xù)，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，涉及耕地的辦理占補(bǔ)平衡手續(xù)。

3.報(bào)國(guó)土資源部審批的水利水電項(xiàng)目，考慮采取試點(diǎn)的辦法，將部分水利水電項(xiàng)目按照水工建筑和水庫(kù)水面面積分類(lèi)后上報(bào)。

將水庫(kù)水面用地作為水域進(jìn)行管理，實(shí)質(zhì)上是改變現(xiàn)有的用地分類(lèi)，從而為水庫(kù)水面用地管理解決了以下兩個(gè)棘手問(wèn)題：

一是作為水域管理，不屬于新增建設(shè)用地范疇，因此無(wú)需嚴(yán)格進(jìn)行建設(shè)用地管制分區(qū)、土地利用規(guī)劃用途的核查，降低了土地利用總體規(guī)劃管理的難度。從規(guī)劃管理角度看，有利于解決水庫(kù)水面用地不符合規(guī)劃要求的問(wèn)題。

二是作為水域管理，不納入新增年度計(jì)劃指標(biāo)管理，可以緩解地方政府計(jì)劃指標(biāo)管理的難度，可以調(diào)動(dòng)地方政府支持水利水電項(xiàng)目建設(shè)的積極性，特別是有利于解決農(nóng)村飲水安全工程等中小型水庫(kù)建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困難。

（二）水庫(kù)水面用地作為特殊的建設(shè)用地管理

如果難以按照水域用地對(duì)水庫(kù)水面進(jìn)行管理，建議可以將水庫(kù)水面作為特殊的建設(shè)用地進(jìn)行管理，在規(guī)劃管理、年度計(jì)劃指標(biāo)管理方面，予以傾斜。具體措施包括：

1.在規(guī)劃管理方面，允許水利水電項(xiàng)目的實(shí)際選址位置與規(guī)劃用地位置、實(shí)際用地面積與規(guī)劃用地面積之間存在一定的差異，在規(guī)定的差異范圍內(nèi)的即視為符合規(guī)劃。

2.在年度計(jì)劃指標(biāo)管理方面，水庫(kù)水面指標(biāo)不作為年度新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行考核，而在全省內(nèi)綜合平衡。

3. 在土地征收、轉(zhuǎn)用、耕地和林地占補(bǔ)平衡方面，執(zhí)行與其他的建設(shè)項(xiàng)目相同的管理措施。

四、結(jié)論

根據(jù)對(duì)水庫(kù)水面屬性的分析，認(rèn)為在土地利用分類(lèi)中將水庫(kù)水面與河流水面等歸入水域用地更為合理，建議在水利水電項(xiàng)目的用地審批中，將水庫(kù)水面用地作為水域進(jìn)行審批，或者作為特殊的建設(shè)用地，在規(guī)劃管理或年度計(jì)劃指標(biāo)管理中執(zhí)行特殊政策，以解決云南省水利水電項(xiàng)目建設(shè)需要。

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[7]環(huán)境保護(hù)部GB/T 14581-93.水質(zhì)湖泊和水庫(kù)采樣技術(shù)指導(dǎo)[S].1993.

2.云南省在水利水電項(xiàng)目的農(nóng)用地征轉(zhuǎn)用審批過(guò)程中，認(rèn)真劃分水利水電項(xiàng)目地類(lèi)，將水工建筑用地按照新增建設(shè)用地審批，辦理農(nóng)地征轉(zhuǎn)用手續(xù)，涉及耕地的進(jìn)行占補(bǔ)平衡；將淹沒(méi)區(qū)用地按照農(nóng)用地處理，辦理農(nóng)地征用手續(xù)，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，涉及耕地的辦理占補(bǔ)平衡手續(xù)。

3.報(bào)國(guó)土資源部審批的水利水電項(xiàng)目，考慮采取試點(diǎn)的辦法，將部分水利水電項(xiàng)目按照水工建筑和水庫(kù)水面面積分類(lèi)后上報(bào)。

將水庫(kù)水面用地作為水域進(jìn)行管理，實(shí)質(zhì)上是改變現(xiàn)有的用地分類(lèi)，從而為水庫(kù)水面用地管理解決了以下兩個(gè)棘手問(wèn)題：

一是作為水域管理，不屬于新增建設(shè)用地范疇，因此無(wú)需嚴(yán)格進(jìn)行建設(shè)用地管制分區(qū)、土地利用規(guī)劃用途的核查，降低了土地利用總體規(guī)劃管理的難度。從規(guī)劃管理角度看，有利于解決水庫(kù)水面用地不符合規(guī)劃要求的問(wèn)題。

二是作為水域管理，不納入新增年度計(jì)劃指標(biāo)管理，可以緩解地方政府計(jì)劃指標(biāo)管理的難度，可以調(diào)動(dòng)地方政府支持水利水電項(xiàng)目建設(shè)的積極性，特別是有利于解決農(nóng)村飲水安全工程等中小型水庫(kù)建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困難。

（二）水庫(kù)水面用地作為特殊的建設(shè)用地管理

如果難以按照水域用地對(duì)水庫(kù)水面進(jìn)行管理，建議可以將水庫(kù)水面作為特殊的建設(shè)用地進(jìn)行管理，在規(guī)劃管理、年度計(jì)劃指標(biāo)管理方面，予以傾斜。具體措施包括：

1.在規(guī)劃管理方面，允許水利水電項(xiàng)目的實(shí)際選址位置與規(guī)劃用地位置、實(shí)際用地面積與規(guī)劃用地面積之間存在一定的差異，在規(guī)定的差異范圍內(nèi)的即視為符合規(guī)劃。

2.在年度計(jì)劃指標(biāo)管理方面，水庫(kù)水面指標(biāo)不作為年度新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行考核，而在全省內(nèi)綜合平衡。

3. 在土地征收、轉(zhuǎn)用、耕地和林地占補(bǔ)平衡方面，執(zhí)行與其他的建設(shè)項(xiàng)目相同的管理措施。

四、結(jié)論

根據(jù)對(duì)水庫(kù)水面屬性的分析，認(rèn)為在土地利用分類(lèi)中將水庫(kù)水面與河流水面等歸入水域用地更為合理，建議在水利水電項(xiàng)目的用地審批中，將水庫(kù)水面用地作為水域進(jìn)行審批，或者作為特殊的建設(shè)用地，在規(guī)劃管理或年度計(jì)劃指標(biāo)管理中執(zhí)行特殊政策，以解決云南省水利水電項(xiàng)目建設(shè)需要。

參考文獻(xiàn)：

[1]王樹(shù)鵬，張?jiān)品?，方?云南省旱災(zāi)成因及抗旱對(duì)策探析[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電，2011（9）：139-141.

[2]郭菊馨，白波.2011年5～8月云南東部干旱成因分析[J].氣象研究與應(yīng)用，2012（1）：41-43.

[3]尤琳，陳世偉.論我國(guó)農(nóng)地征用制度的不足及完善[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)：西部經(jīng)濟(jì)論壇，2004（3）50-54.

[4]陳婧，史培軍.土地利用功能分類(lèi)探討[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版，2005（5）：536-541.

[5]林愛(ài)文，黃仁濤，佐藤洋平.對(duì)我國(guó)新的土地分類(lèi)體系問(wèn)題的探討[J].國(guó)土資源科技管理，2002（3）：7-11.

[6]曾樂(lè)春，王兆禮，簡(jiǎn)陸芽.新舊土地利用分類(lèi)體系對(duì)比分析[J].國(guó)土資源科技管理，2004（5）：53-56.

[7]環(huán)境保護(hù)部GB/T 14581-93.水質(zhì)湖泊和水庫(kù)采樣技術(shù)指導(dǎo)[S].1993.

2.云南省在水利水電項(xiàng)目的農(nóng)用地征轉(zhuǎn)用審批過(guò)程中，認(rèn)真劃分水利水電項(xiàng)目地類(lèi)，將水工建筑用地按照新增建設(shè)用地審批，辦理農(nóng)地征轉(zhuǎn)用手續(xù)，涉及耕地的進(jìn)行占補(bǔ)平衡；將淹沒(méi)區(qū)用地按照農(nóng)用地處理，辦理農(nóng)地征用手續(xù)，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，涉及耕地的辦理占補(bǔ)平衡手續(xù)。

3.報(bào)國(guó)土資源部審批的水利水電項(xiàng)目，考慮采取試點(diǎn)的辦法，將部分水利水電項(xiàng)目按照水工建筑和水庫(kù)水面面積分類(lèi)后上報(bào)。

將水庫(kù)水面用地作為水域進(jìn)行管理，實(shí)質(zhì)上是改變現(xiàn)有的用地分類(lèi)，從而為水庫(kù)水面用地管理解決了以下兩個(gè)棘手問(wèn)題：

一是作為水域管理，不屬于新增建設(shè)用地范疇，因此無(wú)需嚴(yán)格進(jìn)行建設(shè)用地管制分區(qū)、土地利用規(guī)劃用途的核查，降低了土地利用總體規(guī)劃管理的難度。從規(guī)劃管理角度看，有利于解決水庫(kù)水面用地不符合規(guī)劃要求的問(wèn)題。

二是作為水域管理，不納入新增年度計(jì)劃指標(biāo)管理，可以緩解地方政府計(jì)劃指標(biāo)管理的難度，可以調(diào)動(dòng)地方政府支持水利水電項(xiàng)目建設(shè)的積極性，特別是有利于解決農(nóng)村飲水安全工程等中小型水庫(kù)建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困難。

（二）水庫(kù)水面用地作為特殊的建設(shè)用地管理

如果難以按照水域用地對(duì)水庫(kù)水面進(jìn)行管理，建議可以將水庫(kù)水面作為特殊的建設(shè)用地進(jìn)行管理，在規(guī)劃管理、年度計(jì)劃指標(biāo)管理方面，予以傾斜。具體措施包括：

1.在規(guī)劃管理方面，允許水利水電項(xiàng)目的實(shí)際選址位置與規(guī)劃用地位置、實(shí)際用地面積與規(guī)劃用地面積之間存在一定的差異，在規(guī)定的差異范圍內(nèi)的即視為符合規(guī)劃。

2.在年度計(jì)劃指標(biāo)管理方面，水庫(kù)水面指標(biāo)不作為年度新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行考核，而在全省內(nèi)綜合平衡。

3. 在土地征收、轉(zhuǎn)用、耕地和林地占補(bǔ)平衡方面，執(zhí)行與其他的建設(shè)項(xiàng)目相同的管理措施。

四、結(jié)論

根據(jù)對(duì)水庫(kù)水面屬性的分析，認(rèn)為在土地利用分類(lèi)中將水庫(kù)水面與河流水面等歸入水域用地更為合理，建議在水利水電項(xiàng)目的用地審批中，將水庫(kù)水面用地作為水域進(jìn)行審批，或者作為特殊的建設(shè)用地，在規(guī)劃管理或年度計(jì)劃指標(biāo)管理中執(zhí)行特殊政策，以解決云南省水利水電項(xiàng)目建設(shè)需要。

參考文獻(xiàn)：

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[4]陳婧，史培軍.土地利用功能分類(lèi)探討[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版，2005（5）：536-541.

[5]林愛(ài)文，黃仁濤，佐藤洋平.對(duì)我國(guó)新的土地分類(lèi)體系問(wèn)題的探討[J].國(guó)土資源科技管理，2002（3）：7-11.

[6]曾樂(lè)春，王兆禮，簡(jiǎn)陸芽.新舊土地利用分類(lèi)體系對(duì)比分析[J].國(guó)土資源科技管理，2004（5）：53-56.

[7]環(huán)境保護(hù)部GB/T 14581-93.水質(zhì)湖泊和水庫(kù)采樣技術(shù)指導(dǎo)[S].1993.