於忠祥，王佳麗，王 畏

（1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 合肥230036；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 國(guó)土資源研究所，安徽 合肥230036）

舉世矚目的中共十八屆三中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)《決定》），提出全面深化改革，包括涉及地籍管理制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場(chǎng)制度、土地征收制度和農(nóng)村宅基地制度等方面改革的農(nóng)村土地制度改革。2013年10月28日，為了迎接中共十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)，安徽省人民政府下發(fā)了《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（皖政［2013］69號(hào)），提出建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)，要求從農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證、探索土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制、建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制、建立完善土地市場(chǎng)交易規(guī)則和建立完善土地交易平臺(tái)等方面著手推進(jìn)。

深刻理解《決定》和皖政［2013］69號(hào)文件精神，對(duì)于把握農(nóng)村土地制度改革的方向和澄清一些模糊認(rèn)識(shí)具有現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。本文擬從農(nóng)村土地制度改革若干重大問(wèn)題入手，略抒己見(jiàn)，以供商榷。

一、中國(guó)農(nóng)村土地制度改革回眸與評(píng)述

（一）“大包干”緣起：生存環(huán)境脅迫下的農(nóng)民首創(chuàng)

1978年以前，中國(guó)實(shí)行了20多年的人民公社制度，名義上是 “按勞分配”，實(shí)質(zhì)上是 “大鍋飯”，即公社社員參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無(wú)論男女老少還是體弱體壯，均一律按時(shí)記工，極大地挫傷了社員的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)村普遍出現(xiàn)了 “吃糧靠返銷(xiāo)，用錢(qián)靠救濟(jì)，生產(chǎn)靠貸款”的“三靠村”。為了擺脫貧困，改變生存環(huán)境，以小崗村為代表的“大包干”，即“分田到戶(hù)”的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式便悄然興起在江淮大地上。

（二）“大包干”政策：農(nóng)民的首創(chuàng)上升為農(nóng)村改革的方向

1978年，中共十一屆三中全會(huì)全面把握國(guó)內(nèi)外發(fā)展大局，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，率先在農(nóng)村發(fā)起改革，即“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的中國(guó)農(nóng)村改革以磅礴之勢(shì)迅速推向全國(guó)。這種改革的實(shí)質(zhì)就是將“大包干”由農(nóng)民的意愿上升為國(guó)家政策，滿(mǎn)足了農(nóng)民在“自家地里種地”的愿望，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平。因此，中共十七屆三中全會(huì)決定，要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”（《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（中發(fā)［2008］16號(hào)）。

農(nóng)村土地使用制度改革，即“大包干”政策實(shí)行35年來(lái)，之所以成為長(zhǎng)久不變的政策，是因?yàn)槿〉昧擞心抗捕玫木薮蟪晒ΑＶ饕w現(xiàn)在“一、三、四”：“一”是“一條真理”，即只有堅(jiān)持把 “三農(nóng)”問(wèn)題作為工作的重中之重，夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)地位，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，走中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利，才能不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展；“三”是“三個(gè)極大”，即極大調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民積極性，極大解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，極大改善了廣大農(nóng)民物質(zhì)文化生活；“四”是“四個(gè)為”，即為建立和完善我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了創(chuàng)造性探索，為實(shí)現(xiàn)人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化作出了巨大貢獻(xiàn)，為戰(zhàn)勝各種困難和風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)大局穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為成功開(kāi)辟中國(guó)特色社會(huì)主義道路、形成中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）改革盲點(diǎn)：農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)沉睡與“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的土地征收制度一直延續(xù)

1.農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)沉睡

1979年，中國(guó)農(nóng)村改革全面鋪開(kāi)，中國(guó)城市仍然實(shí)行“無(wú)償、無(wú)限期和無(wú)流動(dòng)”的土地使用制，導(dǎo)致巨額的城市土地資產(chǎn)沉睡，國(guó)家對(duì)城市投資越多，負(fù)擔(dān)就越重，形成了城市發(fā)展舉步維艱的局面。如深圳立市之初，堪稱(chēng)一窮二白。1987年12月，在窘迫的環(huán)境脅迫下，深圳敲響了我國(guó)城市國(guó)有土地公開(kāi)拍賣(mài)第一槌，拉開(kāi)了我國(guó)城市土地使用制度改革的序幕。這一槌，促使對(duì)《憲法》相關(guān)條款的修改，出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990年國(guó)務(wù)院55號(hào)令），確立了“有償、有限期和有流動(dòng)”的城市土地使用制度，建立了城市土地市場(chǎng)，闖出了一條用土地經(jīng)營(yíng)城市的路子，實(shí)現(xiàn)了城市的快速發(fā)展。1979—2012年，我國(guó)城市由193個(gè)發(fā)展658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量由2 713個(gè)增至19 881個(gè)［1］。

相比之下，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革雖然先于城市土地制度改革10年，但只是單一的農(nóng)用地使用制度改革，集體建設(shè)用地上市仍然是禁區(qū)，宅基地禁止交易，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)沉睡。2006年以來(lái)，我國(guó)一些地方開(kāi)始實(shí)行“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的所謂“增減掛”政策，并冠以“以工補(bǔ)農(nóng)”的美名，但現(xiàn)實(shí)是大量的土地級(jí)差收益進(jìn)了城市政府財(cái)政和開(kāi)發(fā)商的腰包，農(nóng)村和農(nóng)民僅僅獲得少得可憐的補(bǔ)償。我國(guó)有2億多畝宅基地，近5 000萬(wàn)畝的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，價(jià)值超過(guò)100萬(wàn)億［2］。因此，借鑒我國(guó)成功的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度改革經(jīng)驗(yàn)，探索顯化和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)的方法和途徑，闖出一條用農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)農(nóng)村的路子，是一個(gè)令人向往的農(nóng)村夢(mèng)。

2.“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的土地征收制度

我國(guó)征地制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，可追溯到新中國(guó)成立初期［3］。目前，雖然已經(jīng)初步形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《土地管理法》及相關(guān)政策、法規(guī)為中心的征地制度法律體系，但其幾大基本原則仍然來(lái)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代頒布的法律法規(guī)。

用途原則：1950年頒布的《城市郊區(qū)土地改革條例》規(guī)定：用于“市政建設(shè)需要和其他需要原則”；1954年《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：用于“公共利益原則”。

補(bǔ)償原則：1950年《土地改革法》規(guī)定：政府定價(jià)原則；1953年《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定：實(shí)行補(bǔ)償上限原則；1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定：保障被征地者收入和水平不下降的原則。

審批權(quán)限：1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定：實(shí)行分級(jí)審批制度。

上述原則，有些僅進(jìn)行了小的調(diào)整，如提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地審批權(quán)限實(shí)行兩級(jí)審批制等，但基本制度框架沒(méi)變。

眾所周知，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)推行的是城市偏向政策，其征地制度的基本框架沿襲至今，自然而然地會(huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題。一是征地范圍過(guò)寬，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償偏低；二是土地收益分配明顯偏向城市、偏向非農(nóng)部門(mén)，失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)缺乏保障；三是在土地問(wèn)題上不是以城帶鄉(xiāng)，而是以鄉(xiāng)養(yǎng)城。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，實(shí)際上，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市征收農(nóng)村的土地，有80%都用于房地產(chǎn)；調(diào)查顯示，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)利用“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的征地方式”和“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的賣(mài)地方式”從農(nóng)民手中拿走了“土地出讓和補(bǔ)償安置的差價(jià)”超過(guò)了10萬(wàn)億人民幣，而失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償不超過(guò)5 000億元，農(nóng)村為城市建設(shè)奉獻(xiàn)了9萬(wàn)多億元的資產(chǎn)［4］；由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，加之安置方式不當(dāng)，導(dǎo)致很多失地農(nóng)民淪為“無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)社?！钡摹叭裏o(wú)”農(nóng)民。

二、農(nóng)村土地制度改革若干重大問(wèn)題解讀

（一）深化農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度改革切忌急于求成

中國(guó)農(nóng)村的改革與發(fā)展，按照鄧小平的預(yù)料，會(huì)出現(xiàn)“兩個(gè)飛躍”，第一個(gè)飛躍就是“廢除人民公社，實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，這個(gè)飛躍中共十七屆三中全會(huì)總結(jié)為 “以磅礴之勢(shì)推向全國(guó)”，是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。農(nóng)村改革與發(fā)展的第二個(gè)飛躍，是“適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”。鄧小平指出：“這是又一個(gè)很大的前進(jìn)，這是很長(zhǎng)的過(guò)程?！保?］

“大包干”政策的核心是分田到戶(hù)，采用的是“人人有地，戶(hù)戶(hù)分田”的均包制，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)村“作業(yè)靠人力，耕作靠畜力”的生產(chǎn)力水平。土地均包制采取的是數(shù)量均包和質(zhì)量均包兩種形式。數(shù)量均包就是在同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，無(wú)論男女老少，均獲得同等面積的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行的是“增人不增地，減人不減地”的長(zhǎng)久不變政策；質(zhì)量均包是指優(yōu)等地和劣等地每人都得均攤一份，結(jié)果造成田塊分割，形成了超小規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)狀況，在農(nóng)村普遍出現(xiàn) “一塊地分幾家，不好犁也不好耙，經(jīng)營(yíng)方式多樣化，放幾次水打幾次架”的現(xiàn)象。顯然，這種超小規(guī)模的生產(chǎn)方式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今的生產(chǎn)力水平。因此，深化農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度改革，放開(kāi)與搞活農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，既可讓流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民獲得收益，又為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了條件，奠定了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的需要，是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度改革的方向。但是，目前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，土地仍然是農(nóng)民生存與發(fā)展的基本保障。所以，改革必須循序推進(jìn)，不能一蹴而就。因?yàn)椋诰哂?億農(nóng)民的農(nóng)村，壓倒一切的是穩(wěn)定。

（二）農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持中國(guó)特色的原則，走綜合改革的道路

我國(guó)農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持中國(guó)特色，即在堅(jiān)持土地集體所有制的原則下推行土地使用制度改革，就是尋求符合中國(guó)國(guó)情的方法和途徑破除制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的土地制度障礙，全面推進(jìn)地籍管理制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場(chǎng)制度、土地征收制度和農(nóng)村宅基地制度等綜合改革。唯此，才能實(shí)現(xiàn)以確權(quán)為核心的土地制度改革目標(biāo)。確權(quán)就是要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化土地物權(quán)，讓農(nóng)民充分享有土地用益物權(quán)。

1.地籍管理制度改革：地籍調(diào)查與測(cè)量是基礎(chǔ)，確權(quán)發(fā)證是目的

推進(jìn)農(nóng)村地籍管理制度改革的目的是保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不被侵犯。因此，當(dāng)務(wù)之急是要在做好農(nóng)村集體所有的農(nóng)地和建設(shè)用地的登記、確權(quán)和發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)農(nóng)地和宅基地的地籍調(diào)查與測(cè)量，做好農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及其附屬設(shè)施用地用益物權(quán)的登記、確權(quán)和發(fā)證工作（下稱(chēng)農(nóng)民土地權(quán)利證書(shū)）。

我國(guó)農(nóng)地承包由于實(shí)行的是均包制，所以細(xì)碎化問(wèn)題很普遍。據(jù)調(diào)查，一戶(hù)承包的土地，少則上十塊，多則十幾塊，最多的達(dá)56塊，這給地籍調(diào)查、測(cè)量與登記發(fā)證工作造成了很大的阻力。因此，推進(jìn)農(nóng)村地籍管理制度改革的前提是在地籍調(diào)查與測(cè)量的基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整，最大限度地減少農(nóng)戶(hù)承包的地塊數(shù)，以便登記發(fā)證。權(quán)屬調(diào)整要充分利用農(nóng)用地定級(jí)與估價(jià)成果，對(duì)于優(yōu)地調(diào)劣地的農(nóng)戶(hù)，要按級(jí)差給予補(bǔ)償；對(duì)于劣地調(diào)優(yōu)地的農(nóng)戶(hù)，要?jiǎng)訂T其按級(jí)差支付相應(yīng)的費(fèi)用；如果集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村集體，可以免除農(nóng)戶(hù)的支付費(fèi)用；對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供土地權(quán)屬調(diào)整所需資金。

2.土地權(quán)屬厘清：弱化集體土地所有權(quán)是前提，強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)是關(guān)鍵

現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制，類(lèi)似于“物權(quán)法”中講的“共有產(chǎn)權(quán)”，是幾乎不能退出的“共同共有”。目前，只要講土地是農(nóng)村集體所有，那么集體的“代表”即村干部就可能會(huì)行使自己的控制權(quán)，農(nóng)民土地承包權(quán)面對(duì)集體所有權(quán)，顯得十分脆弱。因此，必須改變這種局面，使“共同共有產(chǎn)權(quán)”的適用范圍減少到最低限度。今后，土地關(guān)系的調(diào)處可以逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、法制化，避免由少數(shù)村干部說(shuō)了算，即使有了土地糾紛，當(dāng)事人可以通過(guò)仲裁機(jī)構(gòu)或者法院解決問(wèn)題，行政村或農(nóng)村社區(qū)干部只管居民授權(quán)的公共事務(wù)。改革后，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬不變，仍可以長(zhǎng)久享用，可以抵押和繼承；運(yùn)用規(guī)劃規(guī)定土地用途，制約產(chǎn)權(quán)，實(shí)行農(nóng)地農(nóng)用；運(yùn)用法律和政策，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)定受益標(biāo)準(zhǔn)和受益方式；采取土地整治手段，逐步實(shí)現(xiàn)土地集中經(jīng)營(yíng)，居民集中生活，為政府提供基本公共服務(wù)建立平臺(tái)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.土地職能的發(fā)揮：完善土地職能是基礎(chǔ)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是目的

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，可以解決農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的投入問(wèn)題，是全面建成建設(shè)小康社會(huì)的堅(jiān)強(qiáng)支柱，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要手段，是增強(qiáng)服務(wù)功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的迫切需要。因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，是深化農(nóng)村改革的重要基石。從土地制度改革的視角來(lái)講，就是通過(guò)進(jìn)一步完善農(nóng)村土地職能，實(shí)現(xiàn)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的目的。首先是在符合規(guī)劃、嚴(yán)格用途管制的基礎(chǔ)上，要把更多的農(nóng)村建設(shè)用地留給農(nóng)民集體開(kāi)發(fā)，讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，分享土地增值收益；其次是國(guó)家要放開(kāi)政策的口子，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在不違反規(guī)劃的前提下，利用集體建設(shè)用地置換指標(biāo)在城鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)園區(qū)、商業(yè)園區(qū)甚至房地產(chǎn)業(yè)，尤其是鼓勵(lì)建設(shè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園；第三是成立多種形式的農(nóng)業(yè)合作社，通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等。

4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)與經(jīng)營(yíng)：家庭經(jīng)營(yíng)是主體，其他形式是補(bǔ)充，準(zhǔn)入與監(jiān)控制度是保障

家庭經(jīng)營(yíng)不僅適應(yīng)以手工勞動(dòng)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也能適應(yīng)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是最適宜的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。美國(guó)的10個(gè)農(nóng)場(chǎng)中有9個(gè)是家庭農(nóng)場(chǎng)，合伙制農(nóng)場(chǎng)和公司制農(nóng)場(chǎng)占很小的比例。即使是公司制農(nóng)場(chǎng)，家族公司占的比例也很大，達(dá)85%。

我國(guó)的資源稟賦決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化既不能采用北美等發(fā)達(dá)國(guó)家以大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)為特征的發(fā)展模式，也不能采用拉丁美洲的大公司農(nóng)場(chǎng)與小農(nóng)戶(hù)并存的“雙元化”發(fā)展模式，應(yīng)該根據(jù)中國(guó)國(guó)情，發(fā)展中國(guó)特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，即在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要確保農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)的主體地位。讓公司法人大規(guī)模地流入農(nóng)地，成為農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體，把農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)工人，只是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種方式，不是方向。因此，應(yīng)該設(shè)置門(mén)檻，限制在有限的耕地上工商企業(yè)以資金雄厚的資本實(shí)力去和弱小的農(nóng)戶(hù)爭(zhēng)奪耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！稕Q定》雖然指出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，但并不意味著所有的企業(yè)家都允許投資農(nóng)業(yè)，即農(nóng)地流轉(zhuǎn)要設(shè)置條件，防止形成新一輪掠奪農(nóng)村土地資源的運(yùn)動(dòng)。因此，必須建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度和監(jiān)控制度，保障流轉(zhuǎn)土地的用途不變和高效利用。準(zhǔn)入制度的核心是對(duì)土地流入者的資格進(jìn)行認(rèn)證，包括資信條件、經(jīng)營(yíng)能力、管理水平等。通過(guò)建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，培育大批農(nóng)場(chǎng)主；監(jiān)控制度就是對(duì)土地用途和經(jīng)營(yíng)水平進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的利用違反規(guī)劃用途，或利用效益低下的，采取警告、整改、罰款和收回流轉(zhuǎn)土地的懲罰措施，確保農(nóng)地農(nóng)用和高效利用。

5.建設(shè)用地資產(chǎn)顯化和實(shí)現(xiàn)：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)是途徑，市民購(gòu)地做房是禁區(qū)

遵循同權(quán)同價(jià)，即國(guó)有土地與集體土地權(quán)利平等的原則，以建立農(nóng)村建設(shè)用地儲(chǔ)備制度為平臺(tái)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“增減掛”指標(biāo)必須通過(guò)市場(chǎng)，采用“招拍掛”的方式獲得。目前，可以嘗試以行政村或農(nóng)村社區(qū)為單位成立農(nóng)村建設(shè)用地儲(chǔ)備中心，負(fù)責(zé)本集體建設(shè)用地包括宅基地的回收、整治、出讓、出租和分配等，以顯化、盤(pán)活和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地，主要是宅基地資產(chǎn)價(jià)值，走用土地經(jīng)營(yíng)農(nóng)村的發(fā)展之路。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是指將農(nóng)村建設(shè)用地，尤其是農(nóng)民退出的宅基地，整治復(fù)墾成耕地，獲得的建設(shè)用地指標(biāo)一部分用于規(guī)劃的新村建設(shè)，一部分可以上市交易，上市交易購(gòu)買(mǎi)的建設(shè)用地指標(biāo)必須在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)按照規(guī)劃的用途和容積率進(jìn)行使用。農(nóng)民可以憑借宅基地權(quán)利證書(shū)按市價(jià)獲得應(yīng)有的收益，包括到新村等價(jià)換房，也可以到城鎮(zhèn)換房。城鎮(zhèn)居民沒(méi)有宅基地權(quán)利證書(shū)，沒(méi)有資格到新村購(gòu)房，更不談違反規(guī)劃隨意購(gòu)地做房。

6.征地制度：綜合改革擴(kuò)權(quán)利，釋放紅利歸農(nóng)民

必須改革現(xiàn)行土地征收制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。首先是改革補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不僅要考慮農(nóng)地質(zhì)量、規(guī)劃用途、土地投資利息、有害或不良影響、干擾損失和重新安置的困難等，而且還要權(quán)利補(bǔ)償，包括征地集體和農(nóng)民的土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，以及征地農(nóng)民的生存保障權(quán)、發(fā)展權(quán)、生態(tài)安全權(quán)的補(bǔ)償；其次是改革分配方案。主要包括調(diào)整分配比例、讓農(nóng)民“保權(quán)增利”、消除“同質(zhì)異途”補(bǔ)償安置懸殊的弊端等；第三是改革安置方式。要區(qū)別不同地區(qū)和安置對(duì)象，采取包括保險(xiǎn)安置、創(chuàng)業(yè)安置、就業(yè)安置和貨幣安置等多種形式。

三、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村人民公社“大鍋飯”體制下，小崗村農(nóng)民在生活環(huán)境脅迫下的發(fā)明創(chuàng)造；中國(guó)城市土地使用制度改革是在城市國(guó)有土地“無(wú)償、無(wú)限期和無(wú)流動(dòng)”的體制下，深圳市政府在囊中羞澀的窘迫環(huán)境脅迫下的發(fā)明創(chuàng)造。中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，始終代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，始終代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，及時(shí)地把群眾的發(fā)明創(chuàng)造上升為國(guó)家政策，使改革獲得了舉世矚目的成就。如今，我國(guó)成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)、政治大國(guó)，均得益于改革開(kāi)放。當(dāng)前，我國(guó)改革已經(jīng)到了深水區(qū)，面臨著一個(gè)歷史性的攻堅(jiān)期，必須以攻堅(jiān)的勇氣進(jìn)一步推進(jìn)改革。中共十八屆三中全會(huì)及時(shí)作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，表明了中共共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)人民進(jìn)行改革攻堅(jiān)的勇氣和決心。當(dāng)今的改革，深化農(nóng)村土地制度改革是重中之重，即只有通過(guò)深化農(nóng)村土地制度改革，才能破解新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中地從哪里來(lái)、錢(qián)從哪里來(lái)和人到哪里去的問(wèn)題；唯有深化農(nóng)村土地制度改革，才能為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，推進(jìn)“四化”同步建設(shè)提供強(qiáng)大動(dòng)力。

［1］《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》編委會(huì).中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（2012年）［M］.北京：中國(guó)城市出版社，2013.

［2］鄭風(fēng)田.沉睡的資產(chǎn)開(kāi)始蘇醒［N］.上海證券報(bào)，2013－11－21（A1）.

［3］於忠祥.論中國(guó)征地制度 ［J］.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2005，14（6）：17－22.

［4］於忠祥，李學(xué)明，朱林.論農(nóng)地征用的補(bǔ)償與安置［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2004（12）：21－25.

［5］鄧小平.鄧小平文選［M］，北京：人民出版社，1993：355.