劉艷

（南京工業(yè)職業(yè)技術學院 文理學院，江蘇 南京 210014）

執(zhí)行程序對高職教育政策執(zhí)行的影響性研究

劉艷

（南京工業(yè)職業(yè)技術學院 文理學院，江蘇 南京 210014）

政策執(zhí)行的程序是高職教育政策常態(tài)執(zhí)行的重要保證。在高職教育政策的執(zhí)行過程中，執(zhí)行程序的簡化或缺省和執(zhí)行監(jiān)督的失效會導致政策執(zhí)行的偏離。研究執(zhí)行程序對高職教育政策執(zhí)行的影響因素，是為了找出政策執(zhí)行偏離的原因，最終目的是為了提出消解路徑，以提高政策執(zhí)行的有效性。

高職教育政策 執(zhí)行偏離 執(zhí)行程序影響

1980年8月南京市政府創(chuàng)辦了“金陵職業(yè)大學”，與之后原國家教委在全國范圍內批準建立的首批共13所職業(yè)大學，標志中國特色高等職業(yè)教育的誕生。進入21世紀的十年是高職教育快速發(fā)展的時期，全國高職院校畢業(yè)生數(shù)從1999年的46萬人增加到2010年的280多萬人，增長了5倍多。這十年里，我國高職院校培養(yǎng)了近1300萬高素質技能型專門人才，為國民經(jīng)濟建設和社會發(fā)展做出了積極貢獻。①

2014年6月23至24日，全國職業(yè)教育工作會議在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平就加快職業(yè)教育發(fā)展作出重要指示。這充分表明了國家對于發(fā)展職業(yè)教育的重視程度。當前高職教育改革發(fā)展所取得的成就，就是得益于國家政策的大力扶持。在近十年高職教育的快速發(fā)展期，教育部對發(fā)展高職教育的相關政策作出了一系列重要的調整，為高職教育事業(yè)的科學發(fā)展奠定了堅實基礎，也為高職院校的改革和發(fā)展指明了方向。然而，教育政策從制定形成到目標實現(xiàn)之間要經(jīng)歷一個非常復雜的過程，只有依賴于行之有效的政策執(zhí)行，才能充分發(fā)揮作用并最終實現(xiàn)其目標。高職教育政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了各種各樣的政策執(zhí)行偏離現(xiàn)象，無法常態(tài)執(zhí)行，政策失效問題明顯，嚴重影響了政策目標的實現(xiàn)。執(zhí)行程序的簡化或缺省和執(zhí)行監(jiān)督的失效易導致政策執(zhí)行的偏離。

一、執(zhí)行程序的簡化或缺省導致高職教育政策執(zhí)行偏離

高職教育政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者為實現(xiàn)政策目標而不斷努力的動態(tài)行動過程。高職教育政策合法化之后，政策執(zhí)行主體在組織落實政策過程中的行動方式和方法就是政策執(zhí)行程序。從政策制定到政策合法化到政策執(zhí)行，是一個從宏觀到微觀的過程（見圖1），而政策執(zhí)行的過程一般分為政策理解、制定執(zhí)行計劃、組織落實、政策宣傳、具體實施、監(jiān)督檢查、執(zhí)行調整、執(zhí)行總結和鞏固提高等九個重要階段（見圖2），這是教育政策常態(tài)執(zhí)行的重要保證。在高職教育政策的執(zhí)行過程中，執(zhí)行程序的簡化或缺省和執(zhí)行監(jiān)督的失效會導致政策執(zhí)行的偏離。

圖1 公共政策過程

圖2 教育政策執(zhí)行的一般步驟

政策的執(zhí)行程序是環(huán)環(huán)相扣，不可或缺的。在高職教育政策的執(zhí)行過程中，由于政策執(zhí)行主體自身素質問題影響，對于教育政策執(zhí)行程序的認識不足造成執(zhí)行程序的簡化或缺省現(xiàn)象較為普遍，導致高職教育政策執(zhí)行偏離。

1.高職教育政策理解階段的解讀偏差

當政策執(zhí)行主體接到貫徹某項高職教育政策的通知或指令時，就意味著執(zhí)行過程即將開始。而政策執(zhí)行的第一步就是對政策的理解，這是制定實施計劃的必要前提。

高職教育政策解讀階段不僅可以使政策執(zhí)行者深刻理解政策的目的、具體目標要求、精神、含義、內容等，更重要的是使執(zhí)行者對政策形成認同，在心理上接受和認可即將實施的政策，并實現(xiàn)趨同。教育政策執(zhí)行主體部門應當積極組織各種活動來幫助加深政策執(zhí)行的具體人員對于政策的理解與認同，不僅認同政策內容，還包括對執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行方案、執(zhí)行標準的認同。

但是由于人的社會定位、價值取向與人的素質、能力存在差異，對于同一政策的理解也會存在差異。在高職教育政策的執(zhí)行過程中，往往出現(xiàn)由于政策執(zhí)行主體的個人素質問題而導致的政策解讀偏差。這種偏差既有個人素質原因產(chǎn)生的誤讀，也有出于利益博益而產(chǎn)生的故意誤讀，其最終結果都是出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差，影響政策執(zhí)行的有效性。

2.高職教育政策宣傳階段的務虛

做好政策宣傳，是高職教育政策得以順利執(zhí)行的重要前提之一。高職教育政策執(zhí)行離不開政策宣傳。只有通過積極、認真、廣泛、有效的政策宣傳，才會有更多的人對政策有正確的認識或更深的理解，政策才能得到更廣泛的認同和積極的支持。

高職教育政策合法化之后，政策執(zhí)行主體需要通過各種媒體、各種活動形式，采用各種方法和途徑，對于政策的目標、內容、程序、要求及政策的意義、作用等向政策的所有相關群體進行宣傳。這種宣傳一方面可以進一步加深執(zhí)行主體對于政策的理解，使執(zhí)行主體對于政策目標、要求、程序等達成共識，促進執(zhí)行主體行為的一致性；另一方面可以加強執(zhí)行主體與目標群體的交流，使目標群體理解和接受政策；還可以通過宣傳，獲得廣泛的社會支持，創(chuàng)造良好的實施環(huán)境。

但是，很多高職教育政策執(zhí)行主體忽略了政策宣傳的重要性，對于政策宣傳形式化，不講實效、走過場；或者宣傳不到位、不全面；或者宣傳階段化，不注重宣傳的持續(xù)性；或者宣傳應付，應付上級部門，上級部門檢查進才進行宣傳。這些宣傳的務虛阻礙了高職教育政策目標群體對于政策的充分理解，造成了事實上的信息不對稱，人為地為政策順利執(zhí)行設置了障礙。當然，宣傳中也會出現(xiàn)夸大其詞的過頭現(xiàn)象，或者宣傳自相矛盾、前后矛盾等等。這些在政策宣傳過程中出現(xiàn)的問題都是導致執(zhí)行偏離的原因。

3.高職教育政策執(zhí)行階段的簡化

對于具體的高職教育政策，經(jīng)過解讀之后，配合以自始至終的政策宣傳，就是具體的實施了。政策執(zhí)行主體需要根據(jù)具體政策的要求，制定執(zhí)行計劃和執(zhí)行方案，指定或建立一定的執(zhí)行機構，配備專門的執(zhí)行人員，確定具體政策執(zhí)行人員的責、權、利，合理組織人力物力財力，保證政策有效實施。

執(zhí)行計劃是通向政策目標的必經(jīng)之路，是政策實施的依據(jù)，是政策取得實效的基礎。執(zhí)行計劃的質量水平，對政策執(zhí)行成效大小有重要的影響。良法美策貴在能行，政策執(zhí)行者應當重視計劃的制定，采用先進、科學、合理的方法來制定計劃，提高計劃的質量。在指定執(zhí)行機構和配備執(zhí)行人員時，也要綜合分析執(zhí)行環(huán)境，分析執(zhí)行政策的有利與不利因素，以合理安排人、財、物，并且要建立健全各種相關的法規(guī)制度，要合理授權，確定職責，使責權統(tǒng)一。

但是，在高職教育政策的現(xiàn)實執(zhí)行中，有的階段被簡化了。有的政策只是被層層傳達卻沒有執(zhí)行方案的文本；有的政策缺乏有效的執(zhí)行方案和措施；有的政策執(zhí)行機構與具體執(zhí)行人員不明確，出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象；有的政策缺乏執(zhí)行資源，人財物不到位，執(zhí)行困難等等。這些政策執(zhí)行階段的簡化現(xiàn)象導致了政策執(zhí)行的偏差。

4.高職教育政策反饋和總結階段的缺省

在政策執(zhí)行過程中，教育政策不斷將其貫徹執(zhí)行的具體情況，通過各種渠道反映到制定和執(zhí)行教育政策的部門，我們稱之為教育政策的反饋。②通過政策反饋，一方面能夠及時糾正具體執(zhí)行發(fā)生的問題，另一方面能夠對原定政策作必要的修改、補充和完善。政策的反饋是伴隨著政策執(zhí)行的全過程的，需要政策執(zhí)行部門有專門的反饋機制，建立科學、嚴格的制度，設定專門的機構或人員收集反饋信息，建立起一個反應靈敏、準確而有力的反饋系統(tǒng)。這個反饋系統(tǒng)隨時將政策執(zhí)行的實際，反饋到相應的制定和執(zhí)行政策部門，使其不斷掌握政策執(zhí)行的情況，以便及時修改、補充和完善正在執(zhí)行的政策，或是及時調整執(zhí)行方案和手段。政策執(zhí)行的總結包括階段工作總結和最后工作總結，是原政策和計劃的調整，新政策制定和執(zhí)行的重要基礎。

但是，在現(xiàn)實的政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體一般缺乏對于政策調整的意識，政策的反饋階段與總結階段往往被忽略。執(zhí)行部門只是按照政策要求實施，不注重收集和研究政策實施過程中信息及每個階段的實施效果，不注重執(zhí)行反饋，執(zhí)行后也不注重總結。由于只注重政策和政策執(zhí)行本身，忽略執(zhí)行反饋與執(zhí)行總結，使得后續(xù)的工作缺少價值的依據(jù)，使質量水平受到限制，也可能使教育政策在現(xiàn)實執(zhí)行中無法應對突然出現(xiàn)的問題，而造成政策的執(zhí)行偏差。

5.高職教育政策調整階段的乏力

高職教育政策執(zhí)行調整一般是與執(zhí)行反饋息息相關的，它們與監(jiān)督檢查結合在一起，共同構成一種保障機制。政策的調整，一方面是對政策本身的調整，另一方面是對政策執(zhí)行的調整。在政策執(zhí)行的實踐中，通過執(zhí)行反饋，政策制定者和政策執(zhí)行者應當清醒地認識到政策和執(zhí)行方案以及執(zhí)行行為中都會存在很多不足之處，要勇于發(fā)現(xiàn)與檢討存在的缺陷，并采取積極有效的措施，對政策本身和執(zhí)行過程進行適當調整，使政策更好好發(fā)揮效用。

但是，在現(xiàn)實中，有的政策執(zhí)行主體在高職教育政策執(zhí)行過程中急于求成，只重視政策的解讀、執(zhí)行階段，而將反饋、調整環(huán)節(jié)忽略。正是由于政策執(zhí)行過程中調整階段的乏力，有可能引發(fā)政策執(zhí)行的偏離。

二、政策執(zhí)行監(jiān)督失效導致高職教育政策執(zhí)行偏離

高職教育政策執(zhí)行監(jiān)督是高職教育政策有效執(zhí)行的重要保障。通過政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查，可以督促政策執(zhí)行方案的落實，及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中存在的問題和出現(xiàn)的偏差，及時調整，解決問題，盡量減小減輕政策執(zhí)行偏差的范圍和程度，保證政策得到正確的貫徹執(zhí)行。然而在高職教育政策執(zhí)行的實踐中，監(jiān)督不力仍然存是一個突出問題，其主要表現(xiàn)在法律法規(guī)不健全、政府體制不完善和社會監(jiān)督乏力三個方面，這也是執(zhí)行出現(xiàn)偏差現(xiàn)象的一個重要原因。下面，就從這三個方面來分析高職教育政策執(zhí)行中的監(jiān)督檢查不力狀況。

1.法律法規(guī)不健全

高職教育政策的執(zhí)行監(jiān)督，需要有明確的法律予以支持，需要被賦予絕對權威。而我國的行政法制建設還比較滯后，行政管理的某些方面還存在著立法空白，尤其是對于教育政策執(zhí)行不力的懲戒方面，缺少明確的法律條文，即使有，受法律性質的限定，相關的措施也難以得到有效執(zhí)行。有些法律、法規(guī)的條款太原則，不便操作，粗看“有法可依”，細究“無章可循”；有的法律制度存在空隙和漏洞，給部分政策執(zhí)行者提供了謀取私利的客觀條件。

2.政府體制不完善

首先在政策執(zhí)行的監(jiān)督機制上，監(jiān)督缺乏必要的獨立性，監(jiān)督力度不夠。執(zhí)行的監(jiān)督機構對權力機關的依附性大大削弱了其本身的職能。其次在管理體制上，機構重疊，權責不分，監(jiān)督混亂，誰都在監(jiān)督，誰都沒有監(jiān)督，政策執(zhí)行者的執(zhí)行偏離難以及時發(fā)現(xiàn)和糾正。某些監(jiān)督人員道德缺失，與政策執(zhí)行人員“合作”扮演“裁判員”和“運動員”的雙重角色，嚴重影響監(jiān)督職能的完成。

我國高職教育政策的執(zhí)行體制，直至其它公共政策執(zhí)行體制中缺乏責任追究制，尤其是剛性的責任追究制，政策執(zhí)行過程中缺乏監(jiān)督考核和明確的賞罰措施。因此，要建立體現(xiàn)“權責一致”的政策執(zhí)行者責任制，對執(zhí)行者的行為實行全程監(jiān)督，規(guī)范其權力行使，約束其行為選擇，將政策執(zhí)行控制在法律秩序的范圍內，監(jiān)督政策合法執(zhí)行。

3.社會監(jiān)督乏力

相對于國家性質的公權力監(jiān)督而言，社會監(jiān)督是一種非國家性質的監(jiān)督，其主體包括各種社會團體、輿論傳媒、各種群眾組織和公民。當前社會監(jiān)督存在的主要問題是保障監(jiān)督權利落實的法律法規(guī)尚不健全；公共政策的傳播機制尚不健全，依然存在傳播渠道受限、傳播過程干擾多、信息失真率高等問題。因此，要加快社會監(jiān)督相關立法和制度建設的進度，要完善政策的傳播機制，并增加政策執(zhí)行透明度，實行政務公開制，公開政策執(zhí)行內容和執(zhí)行程序，接受社會監(jiān)督。

綜上所述，政策執(zhí)行的程序是高職教育政策常態(tài)執(zhí)行的重要保證，在政策執(zhí)行過程中的程序簡化、缺省和執(zhí)行監(jiān)督的失效會導致政策執(zhí)行的偏離。研究執(zhí)行程序對高職教育政策執(zhí)行的影響因素，是為了找出政策執(zhí)行偏離的原因，最終目的是為了提出消解路徑，以提高政策執(zhí)行的有效性。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：周建松，唐林偉主編.中國高等職業(yè)教育研究十年：2001-2010.杭州：浙江大學出版社，2012.

②孫綿濤主編.教育政策學.北京：中國人民大學出版社，2010：185.

［1］胡春梅.教育政策執(zhí)行概念的分析［J］.遼寧教育研究，2005（1）.

［2］和震.職業(yè)教育政策研究［M］.北京：高等教育出版社，2012.

［3］羅紅艷.我國職業(yè)教育政策執(zhí)行失效的多學科分析［J］.成人教育，2009（5）.

［4］馬樹超，郭揚等.中國高等職業(yè)教育—歷史的抉擇［M］.北京：高等教育出版社，2009.

［5］袁振國.教育政策學［M］.南京：江蘇教育出版社，2009.

［6］周建松，唐林偉主編.中國高等職業(yè)教育研究十年：2001-2010［M］.杭州：浙江大學出版社，2012.

［7］《中國高等職業(yè)教育改革與發(fā)展報告》年度文件資料匯編編寫組.中國高等職業(yè)教育改革與發(fā)展報告——2010年度文件資料匯編［R］.北京：高等教育出版社，2012.

課題項目：本文系江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目資助課題“高職教育政策執(zhí)行的滯后問題研究”的研究成果之一。（項目編號：2013SJB880040）。