劉絮

摘 要：我國(guó)新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立及改革已經(jīng)走過(guò)了十幾年的歷程，經(jīng)過(guò)多年的摸索、實(shí)踐，在資金的管理上逐步形成了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的籌資模式，建立了多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)也愈來(lái)愈面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，加速發(fā)展的人口老齡化、覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、隱性債務(wù)和個(gè)人空賬等問(wèn)題，使現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行日益艱難。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)踐中出現(xiàn)的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入分析，提出相應(yīng)的改革與完善對(duì)策，是目前我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展亟待解決的核心問(wèn)題之一。

關(guān)鍵詞：社會(huì)；養(yǎng)老保險(xiǎn)；人口老齡化

1 我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷程

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)以1951年2月26日政務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為起點(diǎn)，經(jīng)歷了幾十年風(fēng)風(fēng)雨雨，其發(fā)展大致可概括為四個(gè)階段：

1、1951-1965，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)建階段。該階段以政務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為標(biāo)志，此階段主要是逐步建立起全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并逐步實(shí)現(xiàn)制度化。

2、1966-1976，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遭到嚴(yán)重破壞階段。當(dāng)時(shí)中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化一樣遭到了嚴(yán)重破壞，社?；鸾y(tǒng)籌調(diào)劑制度也被停止，相關(guān)負(fù)擔(dān)全部由各企業(yè)自理，正常的退休制度被迫終止。

3、1977-1992，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的恢復(fù)、調(diào)整階段。十年動(dòng)亂后，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取漸進(jìn)調(diào)整的方式，恢復(fù)了退休制度，同時(shí)調(diào)整養(yǎng)老待遇的計(jì)算辦法，退休費(fèi)統(tǒng)籌管理制度在部分地區(qū)得到了實(shí)現(xiàn)。

4、1993年-今，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的執(zhí)行、創(chuàng)新階段。此階段主要是結(jié)合中國(guó)國(guó)情制定出了具有中國(guó)特色的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，改變了養(yǎng)老金的計(jì)算方法，建立了養(yǎng)老金的基本增長(zhǎng)機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金的社會(huì)化發(fā)放，在我國(guó)基本建成了多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

2 我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要分社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)以及個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)三個(gè)層次，構(gòu)建出我國(guó)現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基本制度框架。

1、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中占主要地位，我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工強(qiáng)制實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合、部分積累的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其保障水平較低，覆蓋面較廣。計(jì)發(fā)辦法采取“新人新制度、老人老辦法、中人逐步過(guò)渡”的方式。

2、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是企業(yè)在參加國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)國(guó)家政策和本企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況建立的，旨在提高職工退休后的生活水平，對(duì)國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行重要補(bǔ)充的一種養(yǎng)老保險(xiǎn)形式。由政府政策鼓勵(lì)，企業(yè)自愿建立，企業(yè)單方或企業(yè)職工雙方共同繳費(fèi)，建立職工個(gè)人賬戶(hù)，通過(guò)保險(xiǎn)公司運(yùn)作。目前我國(guó)只有少數(shù)效益比較好的企業(yè)參加了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，并未形成規(guī)模。

3、個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)。職工個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)是職工自愿參加、自愿選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的一種補(bǔ)充保險(xiǎn)形式。由勞動(dòng)者個(gè)人根據(jù)自己的收入情況，按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入銀行養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)，并按不低于同期城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款的利率計(jì)息。目前我國(guó)個(gè)人儲(chǔ)蓄險(xiǎn)的發(fā)展仍處于起步階段，水平較低，并未在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中占據(jù)應(yīng)有的的地位。

3 我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的問(wèn)題分析

我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老制度是歷史選擇與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，在提高制度效率和促進(jìn)公平、保障社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行與防范老無(wú)所養(yǎng)等方面發(fā)揮了一定的作用?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖取得相當(dāng)成就，但面臨中國(guó)日益加劇的老齡化、制度轉(zhuǎn)軌遺留的歷史欠賬以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的諸多問(wèn)題，新型的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍有許多重大、急需解決的問(wèn)題。

3.1 養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面狹窄、參保率低

近年來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施范圍不斷擴(kuò)大，其中，國(guó)有企業(yè)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，城鎮(zhèn)集體企業(yè)覆蓋率為75%，非國(guó)有企業(yè)的就業(yè)人數(shù)在許多地區(qū)占一半以上，但其覆蓋范圍參差不齊。目前參保率低的原因包括：一是制度不完善，部分城鎮(zhèn)人群未納入保障范圍；二是繳費(fèi)率較高，待遇不穩(wěn)定，大多數(shù)非國(guó)有企業(yè)不愿接受。擴(kuò)大覆蓋面進(jìn)展艱難，有限的覆蓋面會(huì)加劇繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，限制勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，形成覆蓋面下降的惡性循環(huán)。

3.2 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次較低

由于十年“文革”動(dòng)亂養(yǎng)老保險(xiǎn)淪為企業(yè)保險(xiǎn)的歷史原因，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次至今依然很低，從目前改革的進(jìn)展來(lái)看，少數(shù)省份實(shí)現(xiàn)了省級(jí)調(diào)劑，但調(diào)劑的數(shù)額和比例極為有限，大部分省市縣仍執(zhí)行分級(jí)統(tǒng)籌，由此而帶來(lái)的諸多問(wèn)題，不利于全國(guó)統(tǒng)一社保制度的建立。養(yǎng)老費(fèi)不均也加劇了區(qū)域發(fā)展差距。一般來(lái)說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份財(cái)政實(shí)力較為雄厚，再加上流動(dòng)人口較多，可供調(diào)劑的養(yǎng)老金就多；而人口輸出大省恰恰相反，這些省剩下的都是小孩、老人，青年人都到外頭打工了，錢(qián)都貢獻(xiàn)給外省了，從而造成收入少、支出多。

3.3 退休年齡的尷尬選擇

退休年齡的高低決定著領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)間的長(zhǎng)短。我國(guó)退休年齡偏低也是導(dǎo)致我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收支不平衡的又一原因，再加上人們生活及醫(yī)療保健水平的提高，使得我國(guó)養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)不斷攀升；另一方面，由于女性的平均壽命明顯高于男性，而女性的退休年齡比男性平均提早了5-10年，這無(wú)疑加重了我國(guó)養(yǎng)老金支付的壓力。

3.4 轉(zhuǎn)制造成巨大的隱性債務(wù)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題

為應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰，我國(guó)政府1997年決定把長(zhǎng)期實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這就出現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)問(wèn)題。按照制度規(guī)定，社會(huì)統(tǒng)籌資金用于發(fā)放已經(jīng)退休人員的養(yǎng)老金；由于現(xiàn)在的退休者沒(méi)有或很少有個(gè)人賬戶(hù)的資金，但又要按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，使得社會(huì)統(tǒng)籌資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支付龐大的退休人員養(yǎng)老金。各地為按時(shí)足額發(fā)放養(yǎng)老金，只得挪用本應(yīng)將來(lái)才能支付的現(xiàn)在職人員個(gè)人賬戶(hù)的資金，從而造成了整體養(yǎng)老基金的有名無(wú)實(shí)，空賬運(yùn)行。養(yǎng)老金的空賬運(yùn)行是現(xiàn)在向未來(lái)透支，是老一代向年輕一代的透支。長(zhǎng)此下去必然蘊(yùn)涵巨大的資金風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)降低改革后新制度的信譽(yù)，動(dòng)搖新制度的根基。

3.5 養(yǎng)老保險(xiǎn)保值增值效率低下，難以應(yīng)付過(guò)高的通貨膨脹率

2010年底，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)記賬額累計(jì)將近2萬(wàn)億，雖然全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余1.5萬(wàn)億，但這筆款項(xiàng)并沒(méi)有落實(shí)到對(duì)應(yīng)的個(gè)人賬戶(hù)。一方面，現(xiàn)階段在職員工繳納的個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老保險(xiǎn)金被征用于支付現(xiàn)期的退休金，賬戶(hù)上幾乎沒(méi)有什么實(shí)際資產(chǎn)，大部分是空賬；另一方面，制度要求養(yǎng)老保險(xiǎn)金余額除滿(mǎn)足兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，80%左右要用于購(gòu)買(mǎi)政府債券或銀行存款，由于近期銀行存款利率低于通貨膨脹率，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)金的結(jié)余在不斷地貶值，這些錢(qián)的收益率多年來(lái)一直不到2%，且長(zhǎng)期在財(cái)政賬戶(hù)里放著，這勢(shì)必加重未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)支付的負(fù)擔(dān)，使得人口老齡化的長(zhǎng)期資金平衡壓力巨大。

4 我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完善的對(duì)策

基于我國(guó)養(yǎng)老制度的利弊現(xiàn)狀，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展思路，借鑒國(guó)際養(yǎng)老制度優(yōu)劣經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)以政治穩(wěn)定為前提，有系統(tǒng)有步驟的完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，從思想意識(shí)、宏觀制度、微觀實(shí)施三管齊下，逐步完善：

4.1 充分認(rèn)識(shí)多層次體系的重要性

基于我國(guó)國(guó)情的復(fù)雜性，參照國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，建立和完善多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是現(xiàn)階段比較有效的方式。我們?cè)谥鸩綌U(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的同時(shí)，應(yīng)努力促進(jìn)企業(yè)年金和商業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，使三者達(dá)到合理的養(yǎng)老替代比例。同時(shí)還應(yīng)引導(dǎo)、鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)用其精算、管理、服務(wù)等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，服務(wù)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系基礎(chǔ)型、成長(zhǎng)型、享受型各層面，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康運(yùn)行。

4.2 加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度立法與監(jiān)管

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涉及廣大群眾的切身利益，且需經(jīng)營(yíng)的期限較長(zhǎng)，因此應(yīng)針對(duì)已出現(xiàn)的問(wèn)題，從三個(gè)層次立法完善，如養(yǎng)老保險(xiǎn)管理辦法、規(guī)范資金的運(yùn)作，明確管理機(jī)構(gòu)及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等，加大違規(guī)處理力度，保障資金的安全與高效運(yùn)作，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的進(jìn)一步完善。

4.3 統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶(hù)并行管理，尋求養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期保值增值機(jī)制

從某種意義上講，個(gè)人賬戶(hù)與統(tǒng)籌基金的合并運(yùn)行是造成制度效率缺失的原因之一。兩個(gè)基金的合并運(yùn)行，使統(tǒng)籌基金透支了個(gè)人賬戶(hù)內(nèi)的資金。這種合并運(yùn)行方式容易導(dǎo)致管理上的混亂，其產(chǎn)生的后果最終會(huì)落到政府身上。另一方面，統(tǒng)籌基金透支了個(gè)人賬戶(hù)資金，使得個(gè)人賬戶(hù)成為一種記賬手段，空賬運(yùn)行，基金的投資與積累無(wú)從實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)行模式出臺(tái)的初衷是逐步實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累制轉(zhuǎn)變，但由于個(gè)人賬戶(hù)的空賬運(yùn)行，此改革事與愿違。因此，要保證個(gè)人帳戶(hù)資金做實(shí)，可直接投資收益穩(wěn)定、盈利性好的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在保障安全性、盈利性、流動(dòng)性的前提下，拓展養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資渠道，建立規(guī)范化、科學(xué)化的長(zhǎng)效保值增值機(jī)制。

4.4 切實(shí)實(shí)行稅收優(yōu)惠

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的稅收優(yōu)惠政策凌亂而不成體系，優(yōu)惠比例、結(jié)構(gòu)、地區(qū)均有限。比如我國(guó)企業(yè)年金規(guī)定工資總額的4%～5%以?xún)?nèi)從成本列支，國(guó)外大都超過(guò)10%。而企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在發(fā)展的初期，迫切需要稅收政策的支持，這一點(diǎn)已為國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)所證明。因此養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的完善應(yīng)配套大力度的稅收優(yōu)惠和稅收監(jiān)管措施。

4.5 建立完善社區(qū)養(yǎng)老方式

隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，家庭規(guī)模逐漸縮小，子女面臨事業(yè)及421甚至8421型家庭的雙重壓力，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已面臨危機(jī)；面對(duì)著龐大的養(yǎng)老市場(chǎng)需求和貧瘠的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，需要新型養(yǎng)老方式的補(bǔ)充，尤其在我們這個(gè)老齡化社會(huì)社區(qū)養(yǎng)老是個(gè)低本高效的方式。將現(xiàn)有社區(qū)、鄰里、醫(yī)院資源有效整合，不僅在降低綜合成本的前提下，提高養(yǎng)老質(zhì)量和資源利用率，讓養(yǎng)老成為社會(huì)系統(tǒng)的一部分，如：健康快速通道、“時(shí)間銀行”、老年互助組等。

5 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在日益嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)及人口條件下，我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，制度改革勢(shì)在必行，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，人口老齡化，資源分配不均衡條件下逐步完善養(yǎng)老制度，拓寬養(yǎng)老方式，在積極償還養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的同時(shí)，高效運(yùn)用帳戶(hù)資金保值增值，是我們急待解決的重大挑戰(zhàn)；因而只有綜合政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面因素，才可能妥善解決這個(gè)重大的民生問(wèn)題，也才能真正實(shí)現(xiàn)政穩(wěn)民樂(lè)。

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