周范才+康佳

在數(shù)日前的國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在談及新一屆政府管理模式時(shí)，明確提到要對(duì)“負(fù)面清單”管理模式進(jìn)行探索，意即對(duì)市場(chǎng)主體，“法無(wú)禁止即可為”，而對(duì)政府則是“法無(wú)授權(quán)不可為”。

這不僅是打造廉潔高效政府的需要，也是革新管理模式的必然要求。

作為北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、北京大學(xué)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心主任，盧鋒常年關(guān)注我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)家宏觀調(diào)控的理念變遷與實(shí)踐探索，《瞭望東方周刊》就近年宏觀調(diào)控得失及近期宏觀經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)對(duì)他作了專訪。

宏調(diào)體制根源在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)

《瞭望東方周刊》：經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)將宏觀調(diào)控定義為對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的調(diào)節(jié)，主要通過(guò)承擔(dān)貨幣、財(cái)政政策職能的央行、財(cái)政等部門(mén)實(shí)施。但近年來(lái)，政府控制土地供應(yīng)、房地產(chǎn)限購(gòu)，甚至干預(yù)生豬供應(yīng)等均成為所謂宏觀調(diào)控手段。社會(huì)上難免會(huì)有這樣的疑問(wèn)：這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的行政干預(yù)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀調(diào)控？

盧鋒：我國(guó)現(xiàn)階段宏觀調(diào)控的部門(mén)和工具都比較寬泛。中國(guó)處于轉(zhuǎn)型期，難免有一些中國(guó)特色的東西，一定程度上有其現(xiàn)實(shí)性和必要性。問(wèn)題是不能偏多偏廣偏泛，否則就會(huì)妨礙微觀，妨礙市場(chǎng)機(jī)制的成熟。

十八屆三中全會(huì)決定講到要大幅度減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，這說(shuō)明中央也意識(shí)到要改革完善宏觀調(diào)控。但我們也注意到，三中全會(huì)決定講到宏觀調(diào)控時(shí)要以財(cái)政和貨幣為主要手段，也提到要和產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段協(xié)調(diào)配合。

這種說(shuō)法代表了一種改進(jìn)，因?yàn)檫^(guò)去我們常說(shuō)產(chǎn)業(yè)政策就是宏調(diào)政策的一部分。問(wèn)題是這二者怎么能結(jié)合起來(lái)呢？比如說(shuō)“土地宏調(diào)”，2008年底刺激經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，土地部門(mén)決定提高用地審批效率，使2009年新增建設(shè)用地計(jì)劃總量同比增加8.6%。不過(guò)從后來(lái)“中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)”公布的信息看，當(dāng)年實(shí)際建設(shè)用地供應(yīng)比上年增長(zhǎng)44.2%，建設(shè)用地增量與增長(zhǎng)率超過(guò)計(jì)劃指標(biāo)幾倍，可見(jiàn)把土地作為逆周期調(diào)節(jié)工具客觀面臨難以靈活調(diào)整與有效操控的困難。

再比如“環(huán)保宏調(diào)”，政府環(huán)保干預(yù)是利用“看得見(jiàn)的手”來(lái)治理私人部門(mén)市場(chǎng)行為的負(fù)外部性效應(yīng)，依據(jù)主要是提高資源配置效率而不是宏觀穩(wěn)定目標(biāo)。環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)高低，雖然會(huì)通過(guò)改變投資預(yù)期成本收益具有宏觀影響，但環(huán)保政策本身與宏觀穩(wěn)定之間并不存在必然邏輯聯(lián)系，實(shí)踐層面上缺少全周期調(diào)節(jié)工具的制約。此外，環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，政府的環(huán)保干預(yù)范圍和力度也不應(yīng)該隨著宏觀周期變動(dòng)而頻繁改變。

說(shuō)到底，宏觀調(diào)控是針對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的短期性變化，但土地、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)政策等應(yīng)該是相對(duì)穩(wěn)定的，不能說(shuō)經(jīng)濟(jì)不好了就松，經(jīng)濟(jì)好了又緊了。

《瞭望東方周刊》：你最近在研究近十年的“宏調(diào)史”，宏調(diào)改革和經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系如何？

盧鋒：宏調(diào)改革和行政體制改革、市場(chǎng)化改革應(yīng)該是一致的。宏調(diào)的科學(xué)化和改革完善，關(guān)鍵在于落實(shí)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，大范圍減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。

對(duì)宏觀調(diào)控寬泛化的問(wèn)題，有一種理由是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，所以不得不這么做。但是，要認(rèn)識(shí)到這也將加劇既有體制的扭曲和固化，從而形成一整套利益集團(tuán)思維模式?，F(xiàn)有宏調(diào)背后有一整套理論架構(gòu)，一些聲音從各自利益出發(fā)認(rèn)為就應(yīng)該這樣。

宏調(diào)改革和市場(chǎng)化改革實(shí)際上是互動(dòng)的，推進(jìn)宏調(diào)體制改革本身就有市場(chǎng)改革的涵義；完善市場(chǎng)體制，也必然要改革宏調(diào)體制。

《瞭望東方周刊》：從歷史上看，我們對(duì)宏觀調(diào)控的認(rèn)識(shí)是如何演變的？

盧鋒：上世紀(jì)80年代，中國(guó)提出要搞“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。這話外國(guó)人根本聽(tīng)不懂，但中國(guó)人覺(jué)得這就是中國(guó)特色社會(huì)主義，當(dāng)時(shí)意識(shí)形態(tài)要求不能放棄“計(jì)劃”。直到1992年鄧小平南方談話，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種調(diào)節(jié)機(jī)制，社會(huì)主義也可以搞，才把窗戶紙捅破。隨后決策層接受了，表述依然是“在國(guó)家宏觀調(diào)控基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用”。我理解，這就是中國(guó)特殊政治環(huán)境下兩種力量的某種平衡。

十六大之前，宏調(diào)還強(qiáng)調(diào)“計(jì)劃”，后來(lái)改成“規(guī)劃”，強(qiáng)調(diào)財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等手段的綜合運(yùn)用。最新的表述就是十八大和十八屆三中全會(huì)，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行科學(xué)的宏觀調(diào)控，以財(cái)政、貨幣政策為主要手段。這種演變的邏輯，說(shuō)到底還是因?yàn)橹袊?guó)曾有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的深厚傳統(tǒng)，在如今的轉(zhuǎn)型過(guò)程中才呈現(xiàn)出這種特點(diǎn)。

警惕審批隨宏調(diào)形勢(shì)變動(dòng)回潮

《瞭望東方周刊》：你剛才說(shuō)的這種固化的思維模式，在一些人看來(lái)就是所謂“中國(guó)模式”的成功。

盧鋒：這確實(shí)有其特殊性。比如說(shuō)1987年，十三大就曾講到要采取間接的宏觀調(diào)控，這其實(shí)挺超前的，但是今天回頭看當(dāng)時(shí)并沒(méi)有改變過(guò)去的基本結(jié)構(gòu)，馬上實(shí)行間接調(diào)控難以做到。比如，當(dāng)時(shí)央行剛剛建立，還沒(méi)有貨幣市場(chǎng)工具，也沒(méi)有公開(kāi)市場(chǎng)操作，所以那時(shí)所謂市場(chǎng)化的宏觀調(diào)控還只是存在于研究所一些年輕專家的理念中。

但是經(jīng)過(guò)后來(lái)20年改革推進(jìn)，實(shí)行與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制原理更為兼容一致的宏調(diào)方式的條件改進(jìn)了。為什么宏調(diào)體制和方法改進(jìn)完善仍是這么慢、這么困難呢？可能有利益的作用，也可能有認(rèn)識(shí)的作用。新時(shí)期問(wèn)題在于，逐漸形成了一種固化的與開(kāi)放型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不好兼容的宏調(diào)模式。比如，過(guò)去十年一遇到什么事就調(diào)控，一會(huì)兒產(chǎn)能過(guò)剩，一會(huì)兒房?jī)r(jià)飆升，從短期看有一些作用，但是從長(zhǎng)期看積累的矛盾越來(lái)越多。

《瞭望東方周刊》：這種宏調(diào)模式的一個(gè)突出特點(diǎn)就是行政審批。審批制度改革一直在說(shuō)，但為何經(jīng)常反復(fù)？

盧鋒：早在2001年9月，國(guó)務(wù)院就組建了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。改革之初，國(guó)務(wù)院65個(gè)有行政審批職能的部門(mén)和單位共清理出行政審批項(xiàng)目4000多項(xiàng)，上兩屆政府六次取消調(diào)整審批數(shù)量，占原有審批總量近六成。

但是，2004年宏調(diào)以后一些領(lǐng)域的管制政策又有了明顯變化。比如，2004年6月國(guó)務(wù)院曾發(fā)文對(duì)各部委500項(xiàng)行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可，后來(lái)又發(fā)文保留200多項(xiàng)非行政許可審批項(xiàng)目目錄。去年新一屆政府把治理審批作為轉(zhuǎn)變職能和推進(jìn)改革的突破點(diǎn)，2013年國(guó)務(wù)院共取消下放334項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，在政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄中，由中央核準(zhǔn)的項(xiàng)目數(shù)量也減少了60%。endprint

很明顯，審批根治起來(lái)難度不小。去輕留重、邊減邊增、“新瓶舊酒”等都可能是原因，與轉(zhuǎn)型期特有的宏調(diào)理念與宏調(diào)模式也有隱秘聯(lián)系。根治審批需要繼續(xù)清除下放現(xiàn)有的不必要審批，同時(shí)還要在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上反思深層根源，對(duì)癥下藥。否則，宏觀形勢(shì)一變，宏調(diào)取向一變，審批仍有可能再次回潮。

《瞭望東方周刊》：十八屆三中全會(huì)提出了一攬子的改革計(jì)劃，對(duì)比剛才說(shuō)到的上世紀(jì)八九十年代的改革，國(guó)企、稅改等一些領(lǐng)域內(nèi)的改革更讓人印象深刻。

盧鋒：這個(gè)問(wèn)題很有意思。十四屆三中全會(huì)其實(shí)也有比較全面的經(jīng)濟(jì)體制改革，而實(shí)施過(guò)程給人感覺(jué)似乎不太強(qiáng)調(diào)整體性，或者說(shuō)更為注重在某個(gè)或某些領(lǐng)域的“單兵突破”。我覺(jué)得這可能是當(dāng)時(shí)的中央政府和領(lǐng)導(dǎo)人知道什么是當(dāng)時(shí)最重要的東西。比如，90年代為什么會(huì)有通脹呢，是因?yàn)殂y行貸款過(guò)多；為什么貸款過(guò)多，是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)到最后就形成一個(gè)三角關(guān)系，財(cái)政、國(guó)企、銀行生死相關(guān)?？梢灾螛?biāo)先把通脹打下去，但不解決根本問(wèn)題，最后也是沒(méi)法持續(xù)的，所以國(guó)企改革的問(wèn)題回避不了。

90年代中期開(kāi)始的那一輪通脹治理實(shí)踐，已充分暴露出原有國(guó)企和銀行體制不可持續(xù)的特點(diǎn)。當(dāng)時(shí)決策層并未回避矛盾，而是把宏觀調(diào)控與體制改革突破結(jié)合起來(lái)積極應(yīng)對(duì)。比如，設(shè)立資產(chǎn)管理公司剝離四大國(guó)有銀行壞賬，重建財(cái)務(wù)獨(dú)立與治理規(guī)范的商業(yè)銀行體制架構(gòu)，同時(shí)大刀闊斧推進(jìn)“國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組”，通過(guò)“抓大放小”全面推進(jìn)國(guó)企改制。

當(dāng)時(shí)面臨的問(wèn)題是，中國(guó)企業(yè)利潤(rùn)率處于歷史最低點(diǎn)，商業(yè)銀行轉(zhuǎn)制后企業(yè)利潤(rùn)率低下與資本金不足，明顯制約信貸融資合理增長(zhǎng)?；剡^(guò)頭來(lái)看，國(guó)企改革的突破對(duì)完善中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有深遠(yuǎn)積極影響，盡管短期內(nèi)造成了大量員工下崗分流和失業(yè)，對(duì)總需求也產(chǎn)生了一定抑制作用，客觀上增加了通縮壓力。

產(chǎn)能過(guò)剩應(yīng)是自發(fā)調(diào)節(jié)過(guò)程

《瞭望東方周刊》：什么力量促動(dòng)了對(duì)于是市場(chǎng)化調(diào)控手段還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段的選擇？

盧鋒：力量當(dāng)然有。比如說(shuō)傳統(tǒng)的行政管理體制，難免會(huì)偏向國(guó)有企業(yè)，這樣民營(yíng)企業(yè)會(huì)覺(jué)得在這個(gè)體制下是受歧視的。

從政府管理的角度來(lái)說(shuō)，改革是不是市場(chǎng)取向也會(huì)涉及不同的部門(mén)利益。比如說(shuō)，央行作為一種政府機(jī)構(gòu)的制度定位使其總體更趨向改革。因?yàn)檠胄械拇嬖诰蜎Q定了它會(huì)用市場(chǎng)手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，至于“有保有壓”等主張都只是貨幣政策衍生出來(lái)的，我猜測(cè)央行的高層也一定不認(rèn)為這是最好的方式。

現(xiàn)在的問(wèn)題是國(guó)家發(fā)改委怎么調(diào)短期宏觀經(jīng)濟(jì)？這里受到調(diào)節(jié)工具的限制。過(guò)去強(qiáng)調(diào)計(jì)劃和規(guī)劃指導(dǎo)，但這些畢竟是年度性甚至更長(zhǎng)時(shí)期工具，對(duì)于更短時(shí)期形勢(shì)變化難以靈活調(diào)節(jié)。發(fā)改委短期調(diào)控手段較多用審批、核準(zhǔn)等辦法。

我們長(zhǎng)期以來(lái)覺(jué)得發(fā)改委是缺不了的，沒(méi)有發(fā)改委，一旦出了大事怎么辦？很多人從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和中國(guó)特色出發(fā)，堅(jiān)信中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要發(fā)改委協(xié)調(diào)。

問(wèn)題在于，發(fā)改委的前身計(jì)委是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成發(fā)展的，它的基本定位是對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行計(jì)劃干預(yù)控制，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下實(shí)施宏觀調(diào)控受到工具手段選擇性制約。更深層思考，我們一方面賦予發(fā)改委最重要的宏調(diào)部門(mén)職能，另一方面又批評(píng)它宏調(diào)不夠市場(chǎng)化，二者可能有內(nèi)在矛盾。

比如2004年宏調(diào)風(fēng)暴，當(dāng)時(shí)因?yàn)殇撹F、水泥、電解鋁等投資增速、建設(shè)用地?cái)U(kuò)張而開(kāi)始的新一輪宏觀調(diào)控，明顯使得產(chǎn)業(yè)政策成為宏調(diào)的重要手段，而作為總量調(diào)節(jié)工具的財(cái)政、貨幣政策退位。這也使得國(guó)家發(fā)改委找到了新形勢(shì)下主導(dǎo)宏調(diào)的實(shí)踐戰(zhàn)法和抓手，給公眾留下了發(fā)改委地位不可替代的深刻印象。到2008年實(shí)施4萬(wàn)億刺激計(jì)劃，發(fā)改委再次將設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)政策的能力充分發(fā)揮出來(lái)。但是回頭看，這些短期成效明顯的舉措，可能都與宏調(diào)體制的內(nèi)在局限性有關(guān)。

在現(xiàn)階段，發(fā)改委不可能不存在，比如區(qū)域性協(xié)調(diào)這些功能是非常重要的，但是現(xiàn)在有些收歸發(fā)改委的職能和權(quán)力，比如“土地宏調(diào)”、“環(huán)保宏調(diào)”、反壟斷等是否必須在發(fā)改委？是否可以歸口到住建部、環(huán)保部、公安或者商務(wù)部門(mén)呢？

十八屆三中全會(huì)改革決定出來(lái)后，市場(chǎng)化改革力度空前，你看過(guò)去一年發(fā)改委說(shuō)得最多的估計(jì)就是產(chǎn)能過(guò)剩。如何更好地發(fā)揮發(fā)改委的特有優(yōu)勢(shì)和職能，同時(shí)改革其內(nèi)在體制不足，無(wú)疑是觀察后續(xù)改革進(jìn)程的一個(gè)看點(diǎn)。

《瞭望東方周刊》：在你看來(lái)，產(chǎn)能過(guò)剩應(yīng)該怎么調(diào)？

盧鋒：產(chǎn)能過(guò)剩本身就是產(chǎn)能閑置率過(guò)高，任何國(guó)家都會(huì)有，在經(jīng)濟(jì)衰退或者不景氣的時(shí)候比較突出。如果是完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)權(quán)界定清晰，產(chǎn)能過(guò)剩給企業(yè)帶來(lái)的問(wèn)題就是可能會(huì)虧損。如果虧損持續(xù)，甚至固定資本折舊都不能補(bǔ)償，流動(dòng)資本也不能補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，企業(yè)生產(chǎn)自然會(huì)選擇退出。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有出，因此產(chǎn)能過(guò)剩會(huì)是一個(gè)自發(fā)調(diào)節(jié)的過(guò)程，并不一定需要直接的干預(yù)。當(dāng)然，國(guó)外在某些情況下需要一些產(chǎn)業(yè)退出的時(shí)候，也需要政府的政策指導(dǎo)和干預(yù)，但這不是常規(guī)性的。

另外，原則上民營(yíng)資本可以進(jìn)入汽車(chē)、鋼鐵業(yè)領(lǐng)域，但國(guó)企占有不小份額，如果是充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)企未必就一定能搞得過(guò)民企，這個(gè)時(shí)候就可能有產(chǎn)能過(guò)?！，F(xiàn)在來(lái)看，產(chǎn)能過(guò)剩最嚴(yán)重的部門(mén)，比如鋼鐵、水泥等，國(guó)企占相當(dāng)大的比例，但民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入，并且咄咄逼人。這可能是因?yàn)槊衿髮?duì)市場(chǎng)更敏感，也有更多市場(chǎng)“能人”。但國(guó)家政策上是鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)的，而實(shí)施過(guò)程中有時(shí)難免偏向國(guó)有企業(yè)，一些時(shí)候民營(yíng)企業(yè)在調(diào)控中不一定有優(yōu)勢(shì)。

《瞭望東方周刊》：總體上看，未來(lái)應(yīng)如何加強(qiáng)科學(xué)的宏觀調(diào)控？

盧鋒：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要尊重微觀主體的合法決策自主權(quán)，保障各類產(chǎn)權(quán)、合約與規(guī)則的有效性，培育市場(chǎng)行為主體“有恒產(chǎn)者有恒心”的穩(wěn)定預(yù)期，促使人們行為理性化并鞏固市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如果宏調(diào)過(guò)于寬泛并不時(shí)干預(yù)微觀，特殊場(chǎng)合下出臺(tái)超常政策就會(huì)有損產(chǎn)權(quán)原則，同時(shí)由于突破游戲規(guī)則和改變政策預(yù)期，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)治久安帶來(lái)不利影響。

未來(lái)更應(yīng)關(guān)注現(xiàn)有宏調(diào)模式寬泛化的局限，它與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展完善還有不能很好兼容的地方。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，但是寬泛宏調(diào)范式意味著對(duì)投資等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁采用審批、核準(zhǔn)，或者是“沒(méi)有審批的審批”等方式干預(yù)，差異性與歧視性準(zhǔn)入管制層出不窮，自然也就會(huì)妨礙充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，抑制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在活力。endprint