周范才+康佳

在數(shù)日前的國務(wù)院第二次廉政工作會議上，國務(wù)院總理李克強在談及新一屆政府管理模式時，明確提到要對“負(fù)面清單”管理模式進行探索，意即對市場主體，“法無禁止即可為”，而對政府則是“法無授權(quán)不可為”。

這不僅是打造廉潔高效政府的需要，也是革新管理模式的必然要求。

作為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長、北京大學(xué)中國宏觀經(jīng)濟研究中心主任，盧鋒常年關(guān)注我國宏觀經(jīng)濟形勢和國家宏觀調(diào)控的理念變遷與實踐探索，《瞭望東方周刊》就近年宏觀調(diào)控得失及近期宏觀經(jīng)濟特點對他作了專訪。

宏調(diào)體制根源在于計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)

《瞭望東方周刊》：經(jīng)濟學(xué)教科書將宏觀調(diào)控定義為對經(jīng)濟總量的調(diào)節(jié)，主要通過承擔(dān)貨幣、財政政策職能的央行、財政等部門實施。但近年來，政府控制土地供應(yīng)、房地產(chǎn)限購，甚至干預(yù)生豬供應(yīng)等均成為所謂宏觀調(diào)控手段。社會上難免會有這樣的疑問：這是計劃經(jīng)濟模式的行政干預(yù)還是市場經(jīng)濟條件下的宏觀調(diào)控？

盧鋒：我國現(xiàn)階段宏觀調(diào)控的部門和工具都比較寬泛。中國處于轉(zhuǎn)型期，難免有一些中國特色的東西，一定程度上有其現(xiàn)實性和必要性。問題是不能偏多偏廣偏泛，否則就會妨礙微觀，妨礙市場機制的成熟。

十八屆三中全會決定講到要大幅度減少政府對市場的干預(yù)，這說明中央也意識到要改革完善宏觀調(diào)控。但我們也注意到，三中全會決定講到宏觀調(diào)控時要以財政和貨幣為主要手段，也提到要和產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合。

這種說法代表了一種改進，因為過去我們常說產(chǎn)業(yè)政策就是宏調(diào)政策的一部分。問題是這二者怎么能結(jié)合起來呢？比如說“土地宏調(diào)”，2008年底刺激經(jīng)濟形勢下，土地部門決定提高用地審批效率，使2009年新增建設(shè)用地計劃總量同比增加8.6%。不過從后來“中國國土資源公報”公布的信息看，當(dāng)年實際建設(shè)用地供應(yīng)比上年增長44.2%，建設(shè)用地增量與增長率超過計劃指標(biāo)幾倍，可見把土地作為逆周期調(diào)節(jié)工具客觀面臨難以靈活調(diào)整與有效操控的困難。

再比如“環(huán)保宏調(diào)”，政府環(huán)保干預(yù)是利用“看得見的手”來治理私人部門市場行為的負(fù)外部性效應(yīng)，依據(jù)主要是提高資源配置效率而不是宏觀穩(wěn)定目標(biāo)。環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)高低，雖然會通過改變投資預(yù)期成本收益具有宏觀影響，但環(huán)保政策本身與宏觀穩(wěn)定之間并不存在必然邏輯聯(lián)系，實踐層面上缺少全周期調(diào)節(jié)工具的制約。此外，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，政府的環(huán)保干預(yù)范圍和力度也不應(yīng)該隨著宏觀周期變動而頻繁改變。

說到底，宏觀調(diào)控是針對經(jīng)濟形勢的短期性變化，但土地、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)政策等應(yīng)該是相對穩(wěn)定的，不能說經(jīng)濟不好了就松，經(jīng)濟好了又緊了。

《瞭望東方周刊》：你最近在研究近十年的“宏調(diào)史”，宏調(diào)改革和經(jīng)濟體制改革關(guān)系如何？

盧鋒：宏調(diào)改革和行政體制改革、市場化改革應(yīng)該是一致的。宏調(diào)的科學(xué)化和改革完善，關(guān)鍵在于落實市場在資源配置中的決定性作用，大范圍減少政府對市場的干預(yù)。

對宏觀調(diào)控寬泛化的問題，有一種理由是市場經(jīng)濟體制還不完善，所以不得不這么做。但是，要認(rèn)識到這也將加劇既有體制的扭曲和固化，從而形成一整套利益集團思維模式?，F(xiàn)有宏調(diào)背后有一整套理論架構(gòu)，一些聲音從各自利益出發(fā)認(rèn)為就應(yīng)該這樣。

宏調(diào)改革和市場化改革實際上是互動的，推進宏調(diào)體制改革本身就有市場改革的涵義；完善市場體制，也必然要改革宏調(diào)體制。

《瞭望東方周刊》：從歷史上看，我們對宏觀調(diào)控的認(rèn)識是如何演變的？

盧鋒：上世紀(jì)80年代，中國提出要搞“有計劃的商品經(jīng)濟”。這話外國人根本聽不懂，但中國人覺得這就是中國特色社會主義，當(dāng)時意識形態(tài)要求不能放棄“計劃”。直到1992年鄧小平南方談話，強調(diào)市場經(jīng)濟是一種調(diào)節(jié)機制，社會主義也可以搞，才把窗戶紙捅破。隨后決策層接受了，表述依然是“在國家宏觀調(diào)控基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用”。我理解，這就是中國特殊政治環(huán)境下兩種力量的某種平衡。

十六大之前，宏調(diào)還強調(diào)“計劃”，后來改成“規(guī)劃”，強調(diào)財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等手段的綜合運用。最新的表述就是十八大和十八屆三中全會，強調(diào)要進行科學(xué)的宏觀調(diào)控，以財政、貨幣政策為主要手段。這種演變的邏輯，說到底還是因為中國曾有計劃經(jīng)濟的深厚傳統(tǒng)，在如今的轉(zhuǎn)型過程中才呈現(xiàn)出這種特點。

警惕審批隨宏調(diào)形勢變動回潮

《瞭望東方周刊》：你剛才說的這種固化的思維模式，在一些人看來就是所謂“中國模式”的成功。

盧鋒：這確實有其特殊性。比如說1987年，十三大就曾講到要采取間接的宏觀調(diào)控，這其實挺超前的，但是今天回頭看當(dāng)時并沒有改變過去的基本結(jié)構(gòu)，馬上實行間接調(diào)控難以做到。比如，當(dāng)時央行剛剛建立，還沒有貨幣市場工具，也沒有公開市場操作，所以那時所謂市場化的宏觀調(diào)控還只是存在于研究所一些年輕專家的理念中。

但是經(jīng)過后來20年改革推進，實行與市場經(jīng)濟體制原理更為兼容一致的宏調(diào)方式的條件改進了。為什么宏調(diào)體制和方法改進完善仍是這么慢、這么困難呢？可能有利益的作用，也可能有認(rèn)識的作用。新時期問題在于，逐漸形成了一種固化的與開放型市場經(jīng)濟不好兼容的宏調(diào)模式。比如，過去十年一遇到什么事就調(diào)控，一會兒產(chǎn)能過剩，一會兒房價飆升，從短期看有一些作用，但是從長期看積累的矛盾越來越多。

《瞭望東方周刊》：這種宏調(diào)模式的一個突出特點就是行政審批。審批制度改革一直在說，但為何經(jīng)常反復(fù)？

盧鋒：早在2001年9月，國務(wù)院就組建了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。改革之初，國務(wù)院65個有行政審批職能的部門和單位共清理出行政審批項目4000多項，上兩屆政府六次取消調(diào)整審批數(shù)量，占原有審批總量近六成。

但是，2004年宏調(diào)以后一些領(lǐng)域的管制政策又有了明顯變化。比如，2004年6月國務(wù)院曾發(fā)文對各部委500項行政審批項目設(shè)定行政許可，后來又發(fā)文保留200多項非行政許可審批項目目錄。去年新一屆政府把治理審批作為轉(zhuǎn)變職能和推進改革的突破點，2013年國務(wù)院共取消下放334項行政審批等事項，在政府核準(zhǔn)投資項目目錄中，由中央核準(zhǔn)的項目數(shù)量也減少了60%。endprint

很明顯，審批根治起來難度不小。去輕留重、邊減邊增、“新瓶舊酒”等都可能是原因，與轉(zhuǎn)型期特有的宏調(diào)理念與宏調(diào)模式也有隱秘聯(lián)系。根治審批需要繼續(xù)清除下放現(xiàn)有的不必要審批，同時還要在總結(jié)歷史經(jīng)驗基礎(chǔ)上反思深層根源，對癥下藥。否則，宏觀形勢一變，宏調(diào)取向一變，審批仍有可能再次回潮。

《瞭望東方周刊》：十八屆三中全會提出了一攬子的改革計劃，對比剛才說到的上世紀(jì)八九十年代的改革，國企、稅改等一些領(lǐng)域內(nèi)的改革更讓人印象深刻。

盧鋒：這個問題很有意思。十四屆三中全會其實也有比較全面的經(jīng)濟體制改革，而實施過程給人感覺似乎不太強調(diào)整體性，或者說更為注重在某個或某些領(lǐng)域的“單兵突破”。我覺得這可能是當(dāng)時的中央政府和領(lǐng)導(dǎo)人知道什么是當(dāng)時最重要的東西。比如，90年代為什么會有通脹呢，是因為銀行貸款過多；為什么貸款過多，是因為國有企業(yè)到最后就形成一個三角關(guān)系，財政、國企、銀行生死相關(guān)?？梢灾螛?biāo)先把通脹打下去，但不解決根本問題，最后也是沒法持續(xù)的，所以國企改革的問題回避不了。

90年代中期開始的那一輪通脹治理實踐，已充分暴露出原有國企和銀行體制不可持續(xù)的特點。當(dāng)時決策層并未回避矛盾，而是把宏觀調(diào)控與體制改革突破結(jié)合起來積極應(yīng)對。比如，設(shè)立資產(chǎn)管理公司剝離四大國有銀行壞賬，重建財務(wù)獨立與治理規(guī)范的商業(yè)銀行體制架構(gòu)，同時大刀闊斧推進“國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性改組”，通過“抓大放小”全面推進國企改制。

當(dāng)時面臨的問題是，中國企業(yè)利潤率處于歷史最低點，商業(yè)銀行轉(zhuǎn)制后企業(yè)利潤率低下與資本金不足，明顯制約信貸融資合理增長?；剡^頭來看，國企改革的突破對完善中國市場經(jīng)濟體制具有深遠(yuǎn)積極影響，盡管短期內(nèi)造成了大量員工下崗分流和失業(yè)，對總需求也產(chǎn)生了一定抑制作用，客觀上增加了通縮壓力。

產(chǎn)能過剩應(yīng)是自發(fā)調(diào)節(jié)過程

《瞭望東方周刊》：什么力量促動了對于是市場化調(diào)控手段還是計劃經(jīng)濟手段的選擇？

盧鋒：力量當(dāng)然有。比如說傳統(tǒng)的行政管理體制，難免會偏向國有企業(yè)，這樣民營企業(yè)會覺得在這個體制下是受歧視的。

從政府管理的角度來說，改革是不是市場取向也會涉及不同的部門利益。比如說，央行作為一種政府機構(gòu)的制度定位使其總體更趨向改革。因為央行的存在就決定了它會用市場手段進行宏觀調(diào)控，至于“有保有壓”等主張都只是貨幣政策衍生出來的，我猜測央行的高層也一定不認(rèn)為這是最好的方式。

現(xiàn)在的問題是國家發(fā)改委怎么調(diào)短期宏觀經(jīng)濟？這里受到調(diào)節(jié)工具的限制。過去強調(diào)計劃和規(guī)劃指導(dǎo)，但這些畢竟是年度性甚至更長時期工具，對于更短時期形勢變化難以靈活調(diào)節(jié)。發(fā)改委短期調(diào)控手段較多用審批、核準(zhǔn)等辦法。

我們長期以來覺得發(fā)改委是缺不了的，沒有發(fā)改委，一旦出了大事怎么辦？很多人從中國的現(xiàn)實國情和中國特色出發(fā)，堅信中國經(jīng)濟發(fā)展需要發(fā)改委協(xié)調(diào)。

問題在于，發(fā)改委的前身計委是計劃經(jīng)濟體制下形成發(fā)展的，它的基本定位是對經(jīng)濟進行計劃干預(yù)控制，在市場經(jīng)濟下實施宏觀調(diào)控受到工具手段選擇性制約。更深層思考，我們一方面賦予發(fā)改委最重要的宏調(diào)部門職能，另一方面又批評它宏調(diào)不夠市場化，二者可能有內(nèi)在矛盾。

比如2004年宏調(diào)風(fēng)暴，當(dāng)時因為鋼鐵、水泥、電解鋁等投資增速、建設(shè)用地擴張而開始的新一輪宏觀調(diào)控，明顯使得產(chǎn)業(yè)政策成為宏調(diào)的重要手段，而作為總量調(diào)節(jié)工具的財政、貨幣政策退位。這也使得國家發(fā)改委找到了新形勢下主導(dǎo)宏調(diào)的實踐戰(zhàn)法和抓手，給公眾留下了發(fā)改委地位不可替代的深刻印象。到2008年實施4萬億刺激計劃，發(fā)改委再次將設(shè)計產(chǎn)業(yè)政策的能力充分發(fā)揮出來。但是回頭看，這些短期成效明顯的舉措，可能都與宏調(diào)體制的內(nèi)在局限性有關(guān)。

在現(xiàn)階段，發(fā)改委不可能不存在，比如區(qū)域性協(xié)調(diào)這些功能是非常重要的，但是現(xiàn)在有些收歸發(fā)改委的職能和權(quán)力，比如“土地宏調(diào)”、“環(huán)保宏調(diào)”、反壟斷等是否必須在發(fā)改委？是否可以歸口到住建部、環(huán)保部、公安或者商務(wù)部門呢？

十八屆三中全會改革決定出來后，市場化改革力度空前，你看過去一年發(fā)改委說得最多的估計就是產(chǎn)能過剩。如何更好地發(fā)揮發(fā)改委的特有優(yōu)勢和職能，同時改革其內(nèi)在體制不足，無疑是觀察后續(xù)改革進程的一個看點。

《瞭望東方周刊》：在你看來，產(chǎn)能過剩應(yīng)該怎么調(diào)？

盧鋒：產(chǎn)能過剩本身就是產(chǎn)能閑置率過高，任何國家都會有，在經(jīng)濟衰退或者不景氣的時候比較突出。如果是完善的市場經(jīng)濟，產(chǎn)權(quán)界定清晰，產(chǎn)能過剩給企業(yè)帶來的問題就是可能會虧損。如果虧損持續(xù)，甚至固定資本折舊都不能補償，流動資本也不能補償?shù)臅r候，企業(yè)生產(chǎn)自然會選擇退出。市場經(jīng)濟有進有出，因此產(chǎn)能過剩會是一個自發(fā)調(diào)節(jié)的過程，并不一定需要直接的干預(yù)。當(dāng)然，國外在某些情況下需要一些產(chǎn)業(yè)退出的時候，也需要政府的政策指導(dǎo)和干預(yù)，但這不是常規(guī)性的。

另外，原則上民營資本可以進入汽車、鋼鐵業(yè)領(lǐng)域，但國企占有不小份額，如果是充分市場競爭，國企未必就一定能搞得過民企，這個時候就可能有產(chǎn)能過?！，F(xiàn)在來看，產(chǎn)能過剩最嚴(yán)重的部門，比如鋼鐵、水泥等，國企占相當(dāng)大的比例，但民營企業(yè)已經(jīng)進入，并且咄咄逼人。這可能是因為民企對市場更敏感，也有更多市場“能人”。但國家政策上是鼓勵民營企業(yè)的，而實施過程中有時難免偏向國有企業(yè)，一些時候民營企業(yè)在調(diào)控中不一定有優(yōu)勢。

《瞭望東方周刊》：總體上看，未來應(yīng)如何加強科學(xué)的宏觀調(diào)控？

盧鋒：市場經(jīng)濟需要尊重微觀主體的合法決策自主權(quán)，保障各類產(chǎn)權(quán)、合約與規(guī)則的有效性，培育市場行為主體“有恒產(chǎn)者有恒心”的穩(wěn)定預(yù)期，促使人們行為理性化并鞏固市場經(jīng)濟基礎(chǔ)。如果宏調(diào)過于寬泛并不時干預(yù)微觀，特殊場合下出臺超常政策就會有損產(chǎn)權(quán)原則，同時由于突破游戲規(guī)則和改變政策預(yù)期，對市場經(jīng)濟長治久安帶來不利影響。

未來更應(yīng)關(guān)注現(xiàn)有宏調(diào)模式寬泛化的局限，它與市場經(jīng)濟體制的發(fā)展完善還有不能很好兼容的地方。市場經(jīng)濟需要鼓勵競爭，但是寬泛宏調(diào)范式意味著對投資等市場經(jīng)濟活動頻繁采用審批、核準(zhǔn)，或者是“沒有審批的審批”等方式干預(yù)，差異性與歧視性準(zhǔn)入管制層出不窮，自然也就會妨礙充分發(fā)揮競爭機制作用，抑制市場經(jīng)濟的內(nèi)在活力。endprint