趙毅++滕穎++周井娟

摘 要：提升欠發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是全面建成小康社會的必要舉措。在回顧浙江省寧波市近十二年來在推進(jìn)欠發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展的探索和實踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)其成功或失敗的經(jīng)驗或教訓(xùn)，結(jié)合區(qū)域資源現(xiàn)狀，提出扶貧政策優(yōu)化建議，為進(jìn)一步推進(jìn)寧波相對欠發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供參考，同時也為沿海發(fā)達(dá)城市推進(jìn)相對欠發(fā)達(dá)區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：參與式扶貧；開發(fā)式扶貧；區(qū)域?qū)趨f(xié)作；跨越式發(fā)展

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）04-0090-05

一、問題的提出

沒有欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小康就沒有全社會的小康，沒有欠發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)代化就沒有全社會的現(xiàn)代化。對于已步入中上等發(fā)達(dá)國家水平的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市——寧波來說也是如此。①加快低收入農(nóng)戶脫貧致富奔小康，推動相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)跟上全市發(fā)展步伐，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為區(qū)域基本消除面上貧困和欠發(fā)達(dá)狀態(tài)，不僅是相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民群眾的熱切期盼，也是進(jìn)入新世紀(jì)以來寧波各級黨委、政府重大的政治責(zé)任，更是建設(shè)幸福美麗家園的必要舉措。

為推進(jìn)相對欠發(fā)達(dá)區(qū)域②（簡稱為“16+3”區(qū)域）的發(fā)展，遵循以點帶面、點面結(jié)合的農(nóng)村扶貧幫困工作思路，寧波市委市政府制定了一系列幫扶政策。從2001年起，先后出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村扶貧幫困工作的意見》、《關(guān)于加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的若干政策意見》等文件；“十一五”規(guī)劃期間，為進(jìn)一步推進(jìn)扶貧項目深入開展，又連續(xù)出臺了《關(guān)于推進(jìn)相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于開展區(qū)域?qū)趨f(xié)作幫扶活動的通知》等實施意見。經(jīng)過十余年的探索和實踐，寧波“16+3”區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了加強(qiáng)，基本公共服務(wù)有了顯著提升，低收入農(nóng)戶增收致富能力和潛力不斷加大。但總體上“16+3”區(qū)域存在的問題和深層次制約因素仍較多，而且，從實際操作層面來看，相同的扶持政策在不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)效果卻有可能大相徑庭，因此，該如何因地制宜，實行針對性強(qiáng)的差別化區(qū)域政策，分類指導(dǎo)，使有限資源發(fā)揮最大化效用成為現(xiàn)階段關(guān)注焦點。鑒于此，課題組采取村民訪談、村干部調(diào)研以及主管部門座談等多種方式，了解政府各類幫扶政策在不同區(qū)域做法和實施成效，挖掘成功案例和失敗典型，總結(jié)成功或失敗的經(jīng)驗或教訓(xùn)，結(jié)合區(qū)域資源現(xiàn)狀，提出扶貧政策優(yōu)化建議，為進(jìn)一步推進(jìn)寧波相對欠發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展提供參考，同時也為沿海發(fā)達(dá)城市推進(jìn)相對欠發(fā)達(dá)區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供指導(dǎo)。

二、具體做法與實際成效

回顧十余年來寧波市委市政府推出的針對相對欠發(fā)達(dá)區(qū)域的扶持政策，大致分為三個階段：

第一階段：參與式扶貧，逐漸從“救濟(jì)式”分錢分物向“開發(fā)式”政策配套扶持轉(zhuǎn)變

從2001年起，在原扶持的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部達(dá)到脫貧目標(biāo)的基礎(chǔ)上，寧波市幫扶重點從貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步向貧困村、貧困戶轉(zhuǎn)變，扶貧幫困工作以扶持薄弱村、貧困村、生產(chǎn)型貧困戶為重點，做到點面結(jié)合、進(jìn)村入戶。該階段扶貧特征為“參與式扶貧”，幫扶方式逐漸從救濟(jì)式的分錢分物向造血式的政策配套扶持轉(zhuǎn)變。

首先，政府每年通過安排一定的脫貧資金，重點支持其欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)項目；選擇當(dāng)?shù)剡m宜的項目，通過注入扶持資金入股的方式對山海資源豐富的區(qū)域進(jìn)行開發(fā)。在加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新品種開發(fā)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造、建立農(nóng)產(chǎn)品商品基地方面，主要以資金支持為主。其次，在人口、勞動力下山轉(zhuǎn)移方面，市財政每年安排一定的脫貧攻堅資金，重點實施下山脫貧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目補(bǔ)助。第三，改善這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，側(cè)重于居民的生產(chǎn)生活環(huán)境，對公共服務(wù)支出較少。第四，在對農(nóng)村弱勢群體實施救助方面，大多也是采取資金補(bǔ)助的方式。如發(fā)放農(nóng)村社會臨時救助資金，向農(nóng)村五保困難群體支出供養(yǎng)資金，提高五保供養(yǎng)率。對于困難群體實行門診、診療和注射費、護(hù)理費和手術(shù)費的減免政策，實為變相的資金補(bǔ)助政策。

由此可以看出，在該階段采用“分錢分物”手段之余，已逐步開始探索扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子。如在產(chǎn)業(yè)扶持方面，撥給貧困村調(diào)劑使用建設(shè)用地指標(biāo)，鼓勵薄弱村、貧困村在規(guī)劃指定的城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)內(nèi)，建造標(biāo)準(zhǔn)廠房或經(jīng)營性用房，培植穩(wěn)固的村級集體收入財源開發(fā)。通過這些造血式的政策配套扶持手段，有些村級集體經(jīng)濟(jì)找到了一些新的增長點，如將特色農(nóng)業(yè)與當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)相融合，成為山區(qū)、海島農(nóng)民增收的重要來源。但覆蓋面不廣，方式較為單一。

據(jù)統(tǒng)計，列入市級幫扶的經(jīng)濟(jì)貧困村農(nóng)民人均純收入從2000年的2 906元增加到2006年的4 667元，每年平均以8.5%的速度遞增；生產(chǎn)生活條件也得到了改善，初步達(dá)到了村村通公路，多數(shù)通水電的目標(biāo)；標(biāo)準(zhǔn)海塘、水庫等水利工程的建設(shè)以及綠化造林工程，有力地改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)條件；初步建立了包括社會救濟(jì)與福利、自然災(zāi)害救助、最低生活保障等內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系，基本實現(xiàn)了農(nóng)村貧困人口“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)。

第二階段：進(jìn)村到戶，開發(fā)式扶貧為主，資金支持為輔

為進(jìn)一步推進(jìn)欠發(fā)達(dá)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，寧波市政府于2007年4月份出臺了31號文件（即甬政發(fā)[2007]31號《關(guān)于加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，進(jìn)一步扶持欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村加快發(fā)展的實施意見》，涉及16個鎮(zhèn)鄉(xiāng)和余姚市東南街道茭湖片、寧海縣躍龍街道水車片和黃壇鎮(zhèn)雙峰片。該階段性幫扶工作已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)入“進(jìn)村到戶”，工作重心以開發(fā)式扶貧為主，輔以資金支持手段，即以“造血型”對口扶貧為特征。

與第一階段參與式扶貧方式相比，第二階段“造血型”的扶貧方式則更有針對性。如在產(chǎn)業(yè)扶持方面，對耕地、林地集中流轉(zhuǎn)期限五年以上、十年以上的農(nóng)戶，分別按每畝50元和30元的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性補(bǔ)助。對欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立農(nóng)產(chǎn)品加工、養(yǎng)殖基地的企業(yè)，根據(jù)其投入規(guī)模和帶動效益給予不同的補(bǔ)助；在基礎(chǔ)建設(shè)方面，對欠發(fā)達(dá)村村內(nèi)道路、小型水庫等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)。在“村聯(lián)網(wǎng)公路”工程基礎(chǔ)上，由交通部門安排資金，加強(qiáng)對欠發(fā)達(dá)村村內(nèi)“泥巴道路”的改造。同時，加固擴(kuò)容有供水職能的小型水庫，對農(nóng)民飲用水工程加大投入力度，增加補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對達(dá)不到農(nóng)村環(huán)境整治要求標(biāo)準(zhǔn)的村級衛(wèi)生室，由衛(wèi)生部門補(bǔ)助運行經(jīng)費；在對低收入農(nóng)戶幫扶方面，建立低收入農(nóng)戶檔案，推行了“一戶一策一幫扶”的扶持措施；按照不同檔次、不同比例的原則，使用政府專項民政醫(yī)療救助資金對因病致貧低收入農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)助。針對低收入農(nóng)戶中的無房戶、危房戶、受災(zāi)戶分別通過自籌自建、購舊房、修破房的形式，逐步解決低收入農(nóng)戶住房困難問題。endprint

“開發(fā)式”扶持政策成效顯著：一是扶貧開發(fā)工作機(jī)制得到完善。逐步建立以市為統(tǒng)籌、縣負(fù)總責(zé)、社會廣泛參與的扶貧機(jī)制，先后制定出臺了多項扶貧政策文件，幫扶工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)入“進(jìn)村到戶”。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)。實施移民搬遷工程，完成山區(qū)、海島及自然條件惡劣區(qū)域的農(nóng)民移民搬遷10 498戶、29 639人，拆并自然村271個，搬遷移民基本實現(xiàn)安居樂業(yè)。啟動實施住房救助工程，6 000多戶低收入農(nóng)戶在該項工程中受益。實施機(jī)耕路和村內(nèi)道路援建工程，農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境和條件逐步改善。三是基本公共服務(wù)實行傾斜。發(fā)揮職能部門的作用，實施一些特惠措施，有效開展了教育扶貧、衛(wèi)生扶貧和社會救助，在一定程度上改善了低收入農(nóng)戶生活狀態(tài)。四是低收入農(nóng)戶增收致富扶持力度不斷加大。通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成了一批規(guī)?；奶厣a(chǎn)業(yè)基地，帶動農(nóng)戶增收致富。2010年“16+3”區(qū)域內(nèi)農(nóng)民人均純收入為6 598元，比2006年增長41.37%。

第三階段：區(qū)域?qū)趨f(xié)作幫扶，以提高民生水平為主

2011年12月，寧波出臺了《關(guān)于推進(jìn)相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于開展區(qū)域?qū)趨f(xié)作幫扶活動的通知》等政策，設(shè)立專項扶持資金，動員慈溪、北侖、鄞州、江北、江東、海曙、鎮(zhèn)海以及余姚市強(qiáng)鎮(zhèn)對口協(xié)作幫扶“16+3”區(qū)域。這一階段對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧措施以提高民生水平為中心任務(wù)，更加關(guān)注效率、公平和民生水平的提高。在產(chǎn)業(yè)扶持方面重點引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、綠色發(fā)展，加大對綠色生態(tài)環(huán)保優(yōu)勢、示范能力強(qiáng)的特色產(chǎn)業(yè)項目的扶持力度，以引進(jìn)資本或合作參股的形式開發(fā)項目，打造專業(yè)化高效生態(tài)農(nóng)業(yè)項目。大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體聯(lián)結(jié)帶動功能，挖掘區(qū)域內(nèi)山水、人文、自然資源內(nèi)涵及綜合優(yōu)勢，優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)、休閑旅游業(yè)，積極探索“景區(qū)+農(nóng)家樂”聯(lián)動發(fā)展模式，改善農(nóng)家樂休閑旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境。① 另外，創(chuàng)造性地提出將人口集聚與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，鼓勵通過人口遷移引導(dǎo)農(nóng)田、林地流轉(zhuǎn)和集中連片開發(fā)。對集體經(jīng)濟(jì)扶持力度也開始加大。包括通過統(tǒng)一組織開發(fā)項目來開發(fā)廠房和三產(chǎn)用房，利用農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)異地置業(yè)，穩(wěn)步配置和增加村級集體物業(yè)經(jīng)營資產(chǎn)，以進(jìn)一步增加村級集體收入來源。包括通過集中資金、土地資源統(tǒng)一組織合作開發(fā)項目。市級在專項扶持資金中每年安排1 500萬元用于村級運行經(jīng)費及增強(qiáng)造血功能項目補(bǔ)助。

依據(jù)建設(shè)“幸福美麗新家園”的要求，重點扶持建成區(qū)、中心村、特色村和集中居住點，整體實施房屋立面、道路飲水、垃圾處理、村莊綠化、村內(nèi)河道、村級便民中心等內(nèi)容的建設(shè)，力爭欠發(fā)達(dá)地區(qū)村莊集體面貌的改觀。同時，資金的安排較為合理，體現(xiàn)在使用專項扶持資金中每年安排9 000萬元，對60個左右村的村莊整治建設(shè)按中心村、全面小康村、特色村、規(guī)劃保留的一般村分檔實施特惠制補(bǔ)助。

提升低收入農(nóng)戶收入和保障水平方面，對區(qū)域內(nèi)已建立的低收入群體數(shù)據(jù)庫進(jìn)行動態(tài)管理，切實做到建檔立卡、分類指導(dǎo)。將低收入群體引到相關(guān)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、來料加工、鄉(xiāng)村休閑旅游等業(yè)態(tài)以帶動就業(yè)，對低收入群體安排專項資金給予扶持。繼續(xù)落實惠農(nóng)補(bǔ)貼和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎С直Ｗo(hù)政策，逐步提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓更多農(nóng)戶通過直接補(bǔ)貼獲得轉(zhuǎn)移性收入。

三、典型案例

從2001—2013年，為推進(jìn)欠發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展，寧波市委市政府先后采取了“參與式”扶持、“開發(fā)式”扶持、到“區(qū)域?qū)趨f(xié)作”方式扶持等政策，“16+3”區(qū)域在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化生活等方面均有了較大程度的改善。截至2012年“16+3”區(qū)域人均純收入8 581元，同比增長15.8%，高于全市平均水平。其中，陸埠、大嵐、四明山、鹿亭、茶院人均收入增長率在20%以上。村級經(jīng)營性收入平均18.35萬元，同比增長17.1%。其中鹿亭、胡陳、深甽、前童、高塘島五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)增長率超過60%。

同時，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府所推進(jìn)的扶貧項目中，由于實際操作方面的局限性，實施效果并不一致，即同一政策在不同的區(qū)域?qū)嵤┑男Ч槐M相同，有些區(qū)域收效顯著，有的區(qū)域收效甚微。寧海黃壇鎮(zhèn)里天河村與奉化溪口鎮(zhèn)東姜坑村截然不同的發(fā)展結(jié)果就是一個證明。

（一）綠色產(chǎn)業(yè)中不斷壯大的里天河村

通過扶持集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)戶收入政策。

黃壇鎮(zhèn)里天河村地處白溪水庫上游，全村共有305戶，896人，其中外出創(chuàng)業(yè)務(wù)工人員229人。里天河村有耕地271畝，山林11 045畝，承擔(dān)著水源地保護(hù)的涵養(yǎng)林建設(shè)任務(wù)。近年來，依靠森林資源優(yōu)勢，村兩委會實施興林富民工程，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)卮迕裼蓚鹘y(tǒng)的農(nóng)田耕種為主向香榧等經(jīng)濟(jì)林規(guī)模種植轉(zhuǎn)變，使經(jīng)濟(jì)林面積逐漸擴(kuò)大，到目前，有茶葉150畝，毛竹2 500畝，香榧1 112畝。村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入逐年上升，2012年實現(xiàn)村民人均收入9 500元。

首先，該村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)充分利用了當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源。里天河村位于雙峰山區(qū)。該山區(qū)具備良好的自然資源，擁有山林面積120 948畝，海拔為200米～800米，是一個典型的低山丘陵地區(qū)，較適合香榧的生長，而且雙峰山區(qū)原本就是木榧的發(fā)源地和主產(chǎn)區(qū)，現(xiàn)仍存有野生木榧千余株。近幾年，村里經(jīng)過集體考察，將原為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的梨樹基地改為香榧基地，村里還將附近100畝產(chǎn)出率不高的山林進(jìn)行了林相改造，改種香榧，專門雇員管理，鼓勵村民種植香榧。目前，里天河村利用山地資源優(yōu)勢，以市場為導(dǎo)向，調(diào)整優(yōu)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展茶葉、毛竹、香榧等，基本形成特色產(chǎn)業(yè)基地，特別是香榧基地，至今已擁有香榧種植面積1 112畝計5萬株，是寧波市最大的香榧產(chǎn)業(yè)基地，其中村集體335畝，人均香榧種植面積達(dá)到1.4畝。

其次，投資資金的保障。長期以來，村級集體經(jīng)濟(jì)形成了有效的積累機(jī)制，村集體年可用資金達(dá)到35萬元，在維持基本運營費用的同時，還發(fā)揮了對村里主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的扶持、管理、服務(wù)保障功能。endprint

第三，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入與保護(hù)生態(tài)環(huán)境可以兼顧。該村主要的產(chǎn)業(yè)茶葉、香榧的種植都屬于無公害、綠色、有機(jī)的產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)過程中無任何有毒有害物質(zhì)殘留或重金屬超標(biāo)現(xiàn)象，對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)發(fā)揮了積極的作用。

第四，對影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素，村里都采取了一定的措施，逐一破解。如針對里天河村交通設(shè)施發(fā)展比較滯后的問題，村里積極開展機(jī)耕路的建設(shè)，目前已建成了楊染自然村至大羅塘全長2公里、寬4米的資源型機(jī)耕路，沿線可開發(fā)香榧基地900畝。2012年又新建了2.5公里的資源型機(jī)耕路一條，不斷擴(kuò)面增量。針對香榧種植人才的缺乏，通過走出去、請進(jìn)來的方式，加大香榧標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)的培訓(xùn)力度。如村里積極與寧波市林業(yè)局等單位結(jié)對，帶領(lǐng)香榧專業(yè)戶到諸暨楓橋等香榧產(chǎn)區(qū)取經(jīng)，并邀請浙江林學(xué)院教授等專家到村講課，培養(yǎng)了一批本村的種植專家；針對產(chǎn)業(yè)鏈不夠完善的情況，村里還建了香榧加工中心和上百畝香榧苗圃基地，定期收購村民的香榧。為了將香榧產(chǎn)業(yè)與市場對接，村里加大了香榧的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，不光配置了加工香榧的流水線，以高價收購香榧，還成立了專門培育香榧樹苗的公司，節(jié)省村民到外地購買種苗的時間，里天河村也由此形成了完整的香榧產(chǎn)銷一條龍。

目前香榧已成為里天河村人均收入的“半壁江山，隨著香榧從幼林期不斷走向始果期、盛果期，該產(chǎn)業(yè)成為里天河村脫貧致富的朝陽產(chǎn)業(yè)，該村分別被省、市、縣林業(yè)部門授予林業(yè)產(chǎn)業(yè)特色村。村集體經(jīng)濟(jì)和村民收入逐年提高，2012年銷售產(chǎn)值達(dá)366.6萬元，村民人均收入8 000多元，比未種植香榧時翻一番。

（二）依然困境中的東姜坑村

奉化市溪口鎮(zhèn)東姜坑村地處四明山腹地，現(xiàn)有農(nóng)戶157戶，人口633人。山林總面積3 920畝，耕地面積143畝。2012年村集體經(jīng)濟(jì)收入4.6萬元，主要來源于扶貧款利息、村集體花木銷售、村級閑置房屋出租款。而剛性支出達(dá)14萬元，包括干部工資、電費支出、保潔支出、辦公經(jīng)費等，可以說是入不敷出，基本運營費用不足，其管理服務(wù)保障功能不能得到發(fā)揮。

2011年“區(qū)域?qū)趨f(xié)作”扶持政策規(guī)定加大村級運行經(jīng)費補(bǔ)助額度，每村運行經(jīng)費達(dá)到10萬元，要求創(chuàng)新村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，集中資金、土地統(tǒng)一組織合作開發(fā)項目，集中開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)廠房，有效配置村級集體物業(yè)經(jīng)營資產(chǎn)等。但具體實施到村莊，又因為自然條件制約、生態(tài)保護(hù)限制、產(chǎn)業(yè)人才外遷等多方條件缺位的困難，使得政策的效益大打折扣。

首先，自然條件的制約使得開發(fā)項目落地難度很大。東姜坑村地處偏僻，建造物業(yè)用房、標(biāo)準(zhǔn)廠房缺乏優(yōu)越的區(qū)位條件，尋找合適的項目難度很大；該村又地處溪口雪竇山風(fēng)景區(qū)內(nèi)，如果要引進(jìn)工業(yè)項目，又要服從景區(qū)總體規(guī)劃，難以統(tǒng)一；二輪土地承包后，村集體預(yù)留土地偏少，擬通過土地增減掛鉤增加指標(biāo)，又受到該政策需優(yōu)先滿足本鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村建設(shè)用地、工業(yè)的需要，難以落實。

其次，投資資金的制約。長期以來，村級集體經(jīng)濟(jì)沒有形成有效的積累機(jī)制，多是一次性投入，隨后帶來的集體收入一次性消耗完畢，缺乏用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的投入。往往碰到好的項目，因缺乏資金而只能眼睜睜地喪失發(fā)展的機(jī)遇。村級集體經(jīng)濟(jì)自身造血功能弱，正常運行經(jīng)費即使通過財政補(bǔ)差，扣去應(yīng)付的剛性支出，仍然停留在低下水平。村集體只能依靠向上爭取扶貧款和結(jié)對單位幫扶來拓寬集體收入來源，缺乏創(chuàng)新發(fā)展能力，不能很好地利用現(xiàn)有資源進(jìn)行開發(fā)。

第三，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的沖突。東姜坑村地處“生態(tài)屏障”地區(qū)，在執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策方面受環(huán)保約束更嚴(yán)，自身發(fā)展所需的環(huán)境容量相對更小。該村村集體以及家家戶戶村民都種有苗木，包括櫻花、紅楓、茶花等。其中，花木是集體經(jīng)濟(jì)的大頭，占了約2/3的年收入。但種植周期只有五年，如果對花木進(jìn)行頻繁移植，會破壞當(dāng)?shù)氐耐恋刂脖?，危及城市的飲用水安全。顯然，扶植集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展時，如果不注意對生態(tài)資源的保護(hù)，會引起土地貧瘠化、水源地污染等后果。從環(huán)境保護(hù)角度出發(fā)，限制了大型養(yǎng)殖業(yè)、工廠的進(jìn)駐，選擇的其他項目少了，同樣制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？傮w來說，產(chǎn)業(yè)集聚、資金集聚的規(guī)模帶動作用和輻射效應(yīng)難以在該村形成，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)的壓力仍將十分明顯。

第四，建設(shè)人才的制約導(dǎo)致一些建設(shè)中的項目無法產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。中青年主力軍外出打工，東姜坑村發(fā)展缺乏后勁力量，科技力量不足，缺少人才和專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。該村的花木產(chǎn)業(yè)起步較早，在業(yè)內(nèi)已有些許名氣，但主要處于產(chǎn)業(yè)初級階段，花木高端專業(yè)技術(shù)人才缺乏，無法提升產(chǎn)業(yè)的層次和附加值。目前的花木銷售主要依靠外來采購人員之間的信息傳遞，沒有自己的營銷人員，未能充分利用現(xiàn)代新技術(shù)，尚未建立全面的營銷網(wǎng)絡(luò)，品牌意識不強(qiáng)。

從里天河村與東姜坑村的對比中看出，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制的欠發(fā)達(dá)地區(qū)既有自身先發(fā)優(yōu)勢缺乏、發(fā)展模式傳統(tǒng)、集體資金積累空白的原因，還有生態(tài)環(huán)境限制、產(chǎn)業(yè)人才外遷的因素，導(dǎo)致這些地區(qū)產(chǎn)業(yè)、資金集聚的規(guī)模效應(yīng)和輻射效應(yīng)難以形成。除此之外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實際上承擔(dān)了過多的農(nóng)村社會職能，面臨財政實力薄弱與民生保障加強(qiáng)的雙重壓力。主要體現(xiàn)在集體剛性支出承擔(dān)了多項公共管理和社會公益福利開支，包括補(bǔ)助農(nóng)戶參加新型合作醫(yī)療、衛(wèi)生保潔、治安民防、綠化養(yǎng)護(hù)、路燈照明、村級道路、基礎(chǔ)設(shè)施維修、生活飲水、辦公室、衛(wèi)生室、活動室和便民服務(wù)點等各種開支。這些開支成為集體經(jīng)濟(jì)的一大負(fù)擔(dān)，而村民對建設(shè)公共設(shè)施和公共服務(wù)的要求越來越高。

四、政策優(yōu)化建議

（一）因地制宜，按主體功能定位錯位發(fā)展

即一村一策，尋求合適的發(fā)展領(lǐng)域、投資項目和經(jīng)營模式，培植村級集體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增收的來源。鑒于寧波欠發(fā)達(dá)區(qū)域往往是生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、水資源、森林資源保護(hù)區(qū)等的現(xiàn)實，在制定欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃時做到：首先，根據(jù)生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性、環(huán)境容量劃定生態(tài)控制線，分成適宜—限制—禁止開發(fā)三個主體功能區(qū)，發(fā)揮其原有的水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、水土保持等功能。 其次根據(jù)生態(tài)資源稟賦，充分發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢，對具有山海資源欠發(fā)達(dá)村，可以采取自行開發(fā)、資源入股、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式來發(fā)展海塘養(yǎng)殖、特色種植、小水電等產(chǎn)業(yè)。對具有人文資源優(yōu)勢的欠發(fā)達(dá)村，可拓展紅色旅游、花卉觀賞旅游、農(nóng)家體驗旅游等休閑旅游產(chǎn)業(yè)。再者在加強(qiáng)農(nóng)田保護(hù)的前提下，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，大力發(fā)展綠色產(chǎn)品和名優(yōu)特色產(chǎn)品，構(gòu)建竹類、茶葉、花木、果樹等多元化農(nóng)業(yè)體系，以避免某些項目受到環(huán)境制約時產(chǎn)生的消極影響。endprint

另外，生態(tài)保護(hù)區(qū)域因承擔(dān)著諸多生態(tài)效益功能，與開墾耕作的矛盾突出，可供當(dāng)?shù)剞r(nóng)民耕作的土地較少，對那些扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境有沖突的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，各級政府應(yīng)繼續(xù)落實相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償政策，財政資金獲得應(yīng)與該區(qū)域承擔(dān)的生態(tài)環(huán)保任務(wù)直接掛鉤，對需要生態(tài)保護(hù)的欠發(fā)達(dá)區(qū)域傾斜，向保護(hù)生態(tài)的村民給予財政補(bǔ)貼，使之自覺成為保護(hù)生態(tài)的主體?？捎删幼≡谏鷳B(tài)保護(hù)區(qū)域、積極參與并履行保護(hù)生態(tài)資源職責(zé)的成年村民向村委會申請，根據(jù)生態(tài)區(qū)位、天然林及水源涵養(yǎng)林分布、國有林地與集體土地比例，農(nóng)民收入等因素來擬定補(bǔ)貼區(qū)域和標(biāo)準(zhǔn)，報上級部門審定。當(dāng)前，首先要逐年提高生態(tài)公益林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提幅不能小于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長和社會其他補(bǔ)助（如養(yǎng)老金、最低生活保障金等的增幅）。

（二）挖掘潛力，對農(nóng)村土地進(jìn)行綜合整治

隨著城鎮(zhèn)化的日益推進(jìn)，農(nóng)村勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐的加快，農(nóng)村遺留的宅基地、“空心村”、廢棄山塘漁塘也日益增多。各級政府可以利用新農(nóng)村建設(shè)和村莊整治的契機(jī)，拆除空心村，遷并自然村，進(jìn)行宅基地的整理。同時開展農(nóng)地改造升級、土地墾造等工程，增加有效耕地的使用面積，對宅基地進(jìn)行復(fù)墾，獲取非農(nóng)建設(shè)用地折抵指標(biāo)。對依法取得的非農(nóng)建設(shè)用地，優(yōu)先保障項目內(nèi)農(nóng)村住房集聚、公共設(shè)施配套和村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等項目需要，節(jié)余指標(biāo)納入交易市場，土地出讓金收益全額留給所在鎮(zhèn)（街道）、村，用于農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的保障支出和基建投入等。這樣，就將拓寬集體二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間與美麗幸福新家園建設(shè)、中心村建設(shè)兩者相結(jié)合，有效增加集體經(jīng)濟(jì)收入。其次，對于農(nóng)業(yè)副業(yè)化、兼業(yè)化和小型化經(jīng)營的村莊，可通過安排專項財政資金補(bǔ)助的方式，鼓勵當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶和龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織、種植養(yǎng)殖大戶參加小塊種植、散狀經(jīng)營的耕地林地集中流轉(zhuǎn)。這種土地流轉(zhuǎn)模式，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)向生產(chǎn)和經(jīng)營能手集中，有助于這些組織發(fā)展“公司+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，實現(xiàn)規(guī)?；I(yè)化生產(chǎn)，促進(jìn)土地集約、資金集中和技術(shù)更新，從而促進(jìn)村集體和農(nóng)戶增收。

（三）稅收優(yōu)惠，切實減輕村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

允許村級集體經(jīng)濟(jì)組織免繳村級工程建設(shè)的部份稅費，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助方式返還集體；將租用村集體土地開辦的企業(yè)的稅費收入（指房產(chǎn)稅、營業(yè)稅地方政府所得部份）按一定比例，以公共設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助方式返還給村級集體經(jīng)濟(jì)組織；對村集體建設(shè)居住小區(qū)所需自來水、有線電視、供氣等市政設(shè)施安裝，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)農(nóng)民建房有關(guān)政策給予優(yōu)惠。

（四）增加預(yù)算，擴(kuò)大公共財政農(nóng)村覆蓋面

增加各級政府在教育、文化體育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸?shù)确矫娴念A(yù)算，減少村集體經(jīng)濟(jì)組織承建公共設(shè)施的壓力，為集體經(jīng)濟(jì)減負(fù)，增強(qiáng)發(fā)展的后勁。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint