摘要：在知識經(jīng)濟的背景下，科技創(chuàng)新肩負(fù)著提高社會生產(chǎn)力的艱巨使命。大量統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析和比較結(jié)果顯示，目前我國科技創(chuàng)新與世界領(lǐng)先國家相比存在明顯差距，表現(xiàn)在研發(fā)（RD）經(jīng)費偏低，主要原因是政府資金在RD經(jīng)費中的占比偏低，而且財政投入政策缺乏對RD經(jīng)費使用結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)。財政應(yīng)通過“有形的手”進行干預(yù)，在構(gòu)建科技支出平穩(wěn)增長機制的基礎(chǔ)上建立績效評價體系，以優(yōu)化資金投入結(jié)構(gòu)，矯正市場失靈現(xiàn)象，實現(xiàn)科技與經(jīng)濟的良性互動及循環(huán)。

關(guān)鍵詞：財政科技投入；研發(fā)經(jīng)費；科技創(chuàng)新

中圖分類號：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

隨著知識全球化的不斷深入，科技創(chuàng)新已成為實現(xiàn)一國可持續(xù)發(fā)展的重要手段，隨著“協(xié)同創(chuàng)新”①戰(zhàn)略思想的提出，其被賦予了更大的使命。由于科技創(chuàng)新具有高投入、高風(fēng)險等特性，單純的市場機制不能完全滿足研發(fā)需求，因此需要政府通過財政政策發(fā)揮引導(dǎo)作用，以彌補市場缺陷。

一、 財政投入支持科技創(chuàng)新的必要性分析

科技創(chuàng)新是相對于技術(shù)引進和模仿而言的一種創(chuàng)造活動，是通過擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的獨特核心技術(shù)并且在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)新產(chǎn)品價值的過程，政府部門的支持能夠提高創(chuàng)新主體潛在的利潤，是推動其不斷研發(fā)的關(guān)鍵因素。

（一）科技創(chuàng)新的正外部性需要財政投入政策進行干預(yù)

科技創(chuàng)新形成的研發(fā)成果在一定程度上具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，所具有的外部性使非創(chuàng)新者共享成果而不需支付相應(yīng)的成本，并占有創(chuàng)新者的部分市場收益，從而造成創(chuàng)新者所獲得的私人收益小于社會收益，創(chuàng)新動力不足[1]。針對科技創(chuàng)新所具有的外溢效應(yīng)，純粹的市場調(diào)節(jié)機制不能完全實現(xiàn)理想狀態(tài)，通過財政投入政策對市場失靈加以矯正，是推動創(chuàng)新進程持久發(fā)展的必要條件。

假設(shè)創(chuàng)新者進行一項科技研發(fā)活動，橫軸表示研發(fā)投入，縱軸表示創(chuàng)新主體的收益，現(xiàn)設(shè)其研發(fā)過程的邊際成本為MC，邊際私人收益為MPB，利潤最大化要求該研發(fā)要保持在邊際收益等于邊際成本的水平上，即I1。進一步假定形成的科技成果為社會所共享，具有正的外部效應(yīng)，邊際社會收益為MSB，從社會角度看，效率要求企業(yè)的研發(fā)水平為I2，故研發(fā)活動提供不足，出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象。

政府通過采取科技撥款等措施，給創(chuàng)新者增加ab部分的邊際外部收益，使其進行更有效率的生產(chǎn)，實現(xiàn)社會范圍內(nèi)研發(fā)投入的最佳水平，從而彌補市場缺陷。政府對于市場失靈的矯正見圖1。

（二）科技創(chuàng)新的高投入性需要財政投入政策予以扶持

科技創(chuàng)新過程包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究及試驗發(fā)展三個階段，在此進程中需要集中不同領(lǐng)域的專家，整合各類資源進行研究，試驗設(shè)備昂貴，投入巨大。一項成熟的技術(shù)成果一般要經(jīng)過實驗室研發(fā)、中間放大試驗和成果產(chǎn)業(yè)化三個階段，這三個階段的資金投入比例為 l∶10∶100[2]，研究開發(fā)費用及投資規(guī)模還會隨著創(chuàng)新活動的深入越來越大。

國際上認(rèn)可的較為理想的研發(fā)投入應(yīng)當(dāng)是一國GDP的3%左右，高額的資金需求及不確定性的回報限制了科技創(chuàng)新的進程。財政政策正是能夠發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，通過對財政資金的合理分配緩解技術(shù)研發(fā)中資金短缺的現(xiàn)狀，為自主創(chuàng)新創(chuàng)造有利條件，因此不斷完善激勵科技創(chuàng)新的財政政策勢在必行。

（三）科技創(chuàng)新的高風(fēng)險性需要財政投入政策實施保障

科技創(chuàng)新的高風(fēng)險性體現(xiàn)在創(chuàng)新活動缺少能夠借鑒的經(jīng)驗和案例，在投入較大人力、財力的情況下，一旦研發(fā)失敗或無法為市場所接受將遭受巨額損失。

科技創(chuàng)新在研發(fā)階段以及試驗發(fā)展階段均具有明顯的不確定性，而市場本身卻不能提供有效的風(fēng)險分擔(dān)機制，有調(diào)查表明，世界上產(chǎn)生收益的創(chuàng)新活動占全部科技創(chuàng)新的比例不到10%[3]，但高風(fēng)險與高收益共存，硅谷是全球科技創(chuàng)新的聚集地，硅谷的GDP約占美國GDP總額的6%，這與美國具備完善的鼓勵技術(shù)創(chuàng)新的財政政策是緊密相聯(lián)的。因此，只有不斷完善財政投入政策體系，使政府這只“有形的手”充分發(fā)揮其經(jīng)濟職能，形成有效降低研發(fā)風(fēng)險的機制，才能推動科技創(chuàng)新進程，增強我國的經(jīng)濟實力。

二、 我國財政科技投入的現(xiàn)狀剖析

近年來我國對科技創(chuàng)新的重視程度不斷提高，激勵自主研發(fā)的相關(guān)政策也愈加合理，但結(jié)合我國科技創(chuàng)新仍處于發(fā)展的初級階段這一現(xiàn)狀，現(xiàn)行財政政策體系仍存在不盡人意之處。本部分主要從財政投入的視角分析科技研發(fā)資金的現(xiàn)狀，通過與世界創(chuàng)新領(lǐng)先國家的比較發(fā)現(xiàn)目前我國亟待解決的問題，進而在下文提出相應(yīng)的優(yōu)化建議。

（一）財政投入力度較低，研究與試驗發(fā)展（RD）經(jīng)費不足

1. RD經(jīng)費占GDP的比重偏低。RD指在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，為增加知識總量以及運用這些知識去創(chuàng)造新的應(yīng)用進行的系統(tǒng)創(chuàng)造性活動，包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展三類活動。RD經(jīng)費占GDP的比重是衡量一個國家科技創(chuàng)新所處發(fā)展階段的通用指標(biāo)，RD經(jīng)費投入占GDP的比重小于1%為使用技術(shù)階段，大于1%小于2%為改造技術(shù)階段，大于2%為創(chuàng)造技術(shù)階段[4]。近年來我國RD經(jīng)費在GDP中的占比情況，雖呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，但截至2012年我國RD經(jīng)費為10 298.4億元，占GDP的比重僅為1.98%，而具有世界創(chuàng)新領(lǐng)先國家之稱的瑞典2011年這一數(shù)據(jù)為3.37%，美國2011年這一數(shù)據(jù)為2.77%[5]。

改造技術(shù)是指對現(xiàn)有設(shè)施及生產(chǎn)工藝進行的改造和優(yōu)化，而非本質(zhì)意義上的創(chuàng)新，創(chuàng)造技術(shù)才是能夠形成自有知識產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟活動。我國目前仍處于改造技術(shù)階段，需要進一步增大研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入，為科技創(chuàng)造提供充足的資金基礎(chǔ)。2003-2012年我國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重的具體情況見圖2。

圖2 2003-2012年我國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重

資料來源：《中國科技統(tǒng)計年鑒》（2013），中國統(tǒng)計出版社2013年版。

2. 財政資金在RD經(jīng)費中占比偏低。對近年來我國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費的資金來源進行整理，其中政府資金占比約四分之一，且近年來略有下降。2012年RD經(jīng)費總額10 298.4億元，其中來自政府的資金2 221.4億元，占比21.6%，不足企業(yè)資金的三分之一。具體內(nèi)容，見表1。

對英法美等國RD經(jīng)費的來源情況進行比較，其中政府科技投入均高達(dá)30%以上，與企業(yè)資金共同作為兩大投資主體，為科技創(chuàng)新服務(wù)。與發(fā)達(dá)國家的比較顯示，我國RD經(jīng)費偏低的一個重要原因是政府投入資金不足。具體情況，見圖3。

國際經(jīng)驗表明，企業(yè)對于科技創(chuàng)新投入的資金一般在工業(yè)化后期才開始顯現(xiàn)出來，以全社會RD經(jīng)費構(gòu)成看，工業(yè)化中期階段政府的科技投入應(yīng)占到40%左右，進入后期階段，政府與企業(yè)的資金投入比例保持在35：60左右較為適宜[6]。目前我國處于工業(yè)化的中后期階段，財政科技投入明顯不足，相對于企業(yè)研發(fā)資金存在明顯弱勢，因此提高我國RD經(jīng)費應(yīng)當(dāng)通過進一步增大政府投資來實現(xiàn)。

（二）財政資金未充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，RD經(jīng)費使用結(jié)構(gòu)不合理

1. RD經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)存在輕基礎(chǔ)重試驗發(fā)展現(xiàn)象。RD經(jīng)費用于科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展三部分②，表2列示了我國RD經(jīng)費在這三個階段的支出數(shù)額及比重，試驗發(fā)展部分的開支占據(jù)RD經(jīng)費的80%以上，且近年來不斷攀升。

在科技創(chuàng)新領(lǐng)先國家，用于試驗發(fā)展的經(jīng)費數(shù)額較基礎(chǔ)研究及應(yīng)用研究之和持平或明顯偏低，見圖4

以上數(shù)據(jù)說明我國在科技創(chuàng)新中，將已獲得的知識轉(zhuǎn)變?yōu)榭蓪嵤┯媱澋倪^程具備較為充分的資金支持，然而對基礎(chǔ)研究及應(yīng)用研究有所忽視。基礎(chǔ)和應(yīng)用研究作為科技創(chuàng)新的首要階段，是為達(dá)到既定的研發(fā)目標(biāo)而探索應(yīng)采取的新途徑的必經(jīng)階段，是科技創(chuàng)新能力實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展的重要保證。我國目前輕基礎(chǔ)重試驗發(fā)展研究，難以擺脫對外來基礎(chǔ)性研究成果的依賴，易造成財政科技投入短期效應(yīng)高于長期效應(yīng)的局面。

2. 財政投入政策缺乏對于RD資金支出結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)。我國目前形成輕基礎(chǔ)重試驗發(fā)展的現(xiàn)狀，與財政投入制度不完善有必然的關(guān)系，以高校為例，高校作為國家科技創(chuàng)新體系的重要組成部分，具有學(xué)科基礎(chǔ)、學(xué)術(shù)交流及人力資源等優(yōu)勢，是原始創(chuàng)新的重要源泉，是基礎(chǔ)研究的主導(dǎo)力量，然而2012年我國高校支出的研發(fā)經(jīng)費占全部研發(fā)經(jīng)費的比重僅為7.6%，在世界上處于較低水平，2010年各國這一比重由高至低依次為加拿大38%、英國27%、法國21%、德國18%[5]，此外美國在實施科技高投入的政策中，聯(lián)邦政府投入的科研經(jīng)費，其中很大部分也是用于資助高?？蒲械?。因此我國政府應(yīng)通過財政科技投入發(fā)揮導(dǎo)向作用，引導(dǎo)資金向基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究傾斜，為2011計劃的推行服務(wù)，提高長遠(yuǎn)競爭力。

三、 優(yōu)化財政科技投入機制的對策建議

通過對財政科技投入現(xiàn)狀的分析，可以發(fā)現(xiàn)目前我國財政對科技創(chuàng)新的支持亟須在增加投入量的同時優(yōu)化資金使用結(jié)構(gòu)。作者通過文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究成果中少有專門強調(diào)完善財政科技投入數(shù)額及結(jié)構(gòu)的論文，因此本文針對我國現(xiàn)行政策中存在的問題，從優(yōu)化投入數(shù)額及結(jié)構(gòu)兩個方面提出改進建議，以期為我國科技創(chuàng)新創(chuàng)造持久的激勵機制，實現(xiàn)科技與經(jīng)濟的良性互動及循環(huán)。

（一）增加財政科技投入數(shù)額，為科技創(chuàng)新提供充足的資金基礎(chǔ)

1. 構(gòu)建財政科技投入平穩(wěn)增長機制。與世界創(chuàng)新領(lǐng)先國家相比，我國RD經(jīng)費占GDP的比重偏低，且政府資金在RD經(jīng)費中的比重過低，資金緊缺的現(xiàn)象嚴(yán)重制約了我國科技水平的發(fā)展，尤其是目前我國科技創(chuàng)新水平處于發(fā)展的初級階段，進一步提高RD經(jīng)費數(shù)額，為科技創(chuàng)新提供充足的資金基礎(chǔ)勢在必行。

政府是彌補市場缺陷，促進經(jīng)濟和諧發(fā)展的重要力量，財政科技投入能夠為科技創(chuàng)新提供穩(wěn)定的資金來源，對基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究、技術(shù)研究與開發(fā)、科技重大事項等予以更充分的支持。近年來，世界各國均因認(rèn)識到政府科技投入對于社會發(fā)展的現(xiàn)實作用和長遠(yuǎn)意義，紛紛把強化對科技的支持作為其財政戰(zhàn)略的重點[7]，我國也應(yīng)以此為鑒，著力保證充足的研發(fā)資金供應(yīng)，且要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，因此建議每年依據(jù)GDP的增幅來確定政府RD經(jīng)費投入的增加額，盡快形成財政科技投入平穩(wěn)增長機制。

2. 創(chuàng)建多元化財政投入方式。國家財政對科技創(chuàng)新的撥款不可能無限擴張，這也就決定了財政支出無法滿足不斷擴大的研發(fā)資金需求這一事實，因此開拓財政科技投入的新模式與新方法尤為重要。

近年來，美國等發(fā)達(dá)國家的政府綜合利用貸款、擔(dān)保等方式來提高財政對于科技創(chuàng)新的支持力度，結(jié)合我國目前的國情，財政對技術(shù)創(chuàng)新的支持也可以采取直接撥款以外的間接方式，形成多元化的財政投入機制，如制定財政擔(dān)保制度，以政府信用為基礎(chǔ)，對于具有較大的外部效應(yīng)且市場前景良好的科技創(chuàng)新提供財政擔(dān)保，促進金融機構(gòu)增加貸款，使財政資金發(fā)揮杠桿效應(yīng)，在緩解財政壓力的同時，增大對科技研發(fā)的支持力度。

3. 進一步協(xié)調(diào)中央與地方財政的科技支出。近年來，地方財政對科技的撥款逐年增加，其占全部財政科技撥款的比例由1999年的35%上升至2012年的53%，研究表明，地方財政科技投入平均每增加1%，GDP增長0.14%左右，所以地方財政支出的不斷擴大在一定程度上推動了科技創(chuàng)新的進程及經(jīng)濟發(fā)展。然而，地方財政科技投入對地區(qū)經(jīng)濟的促進作用存在累積與滯后效應(yīng)，面板模型分析結(jié)果顯示：地方財政科技投入的累積值對經(jīng)濟增長的滯后影響會在未來三年內(nèi)逐步增加，至第三年達(dá)到最大，隨后會逐漸減弱[8]，也就是說科技創(chuàng)新的效果要逐年積累并顯現(xiàn)，而且對臨近區(qū)域的經(jīng)濟增長具有明顯的溢出效應(yīng)。

因此，為使財政資金對科技創(chuàng)新的推動作用達(dá)到最大化，中央與地方的科技投入應(yīng)相互配合，協(xié)調(diào)發(fā)揮作用，建設(shè)公共研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵區(qū)域間研發(fā)合作，降低科技創(chuàng)新外溢效應(yīng)對于區(qū)域自主研發(fā)的消極影響；同時要針對具體研發(fā)項目，明確資金的時效性，使財政科技投入的短期和長期效應(yīng)均達(dá)到最優(yōu)，提高資金的使用效率。

（二）優(yōu)化財政科技投入結(jié)構(gòu)，提高科技長遠(yuǎn)競爭力

1. 利用財政補貼增大對基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究階段的資金支持。近年來，我國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)存在著輕基礎(chǔ)重試驗發(fā)展研究的現(xiàn)象，而基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究才是一國提升綜合國力的關(guān)鍵所在，過多地依賴外來基礎(chǔ)研究成果，會因缺乏根本創(chuàng)新能力而失去長遠(yuǎn)競爭力。因此，政府作為宏觀調(diào)控的主體，需要充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，合理利用對自主研發(fā)的財政補貼，調(diào)整RD經(jīng)費的使用結(jié)構(gòu)。

目前結(jié)合我國科技創(chuàng)新現(xiàn)狀，應(yīng)將研發(fā)補貼的使用階段提前，著重對基礎(chǔ)研究及應(yīng)用研究階段進行補助，將補貼定位于RD活動的前期，實現(xiàn)優(yōu)化自主研發(fā)結(jié)構(gòu)、提高根本創(chuàng)造力的目標(biāo)。

2. 建立財政科技投入績效評價體系。近年來，各國財政投入模式改革的一個重要方向就是把績效撥款引入財政資金的分配中，美國是世界上最早進行科技評估的國家，相關(guān)部門將科研項目的資助結(jié)果、內(nèi)部管理和投資過程作為績效評估的指標(biāo)，來保證財政科技投入的質(zhì)量[9]。

美國的經(jīng)驗表明，針對研發(fā)項目建立科學(xué)規(guī)范的績效評價體制有利于明確財政重點投入領(lǐng)域，提高科技投入的使用效率。我國《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》中強調(diào)“逐步建立財政科技經(jīng)費的預(yù)算績效評價體系，建立健全相應(yīng)的評估和監(jiān)督管理機制”[10]，考慮到目前我國財政科技投入的績效評價機制仍在逐步建設(shè)中，當(dāng)前階段我們認(rèn)為可以借鑒國際經(jīng)驗，在研發(fā)項目確立之初，根據(jù)項目的具體情況制定相應(yīng)的考評機制，在研發(fā)過程的各個階段進行評估，及時明確科技創(chuàng)新的研發(fā)效果及資金需求，以此作為財政撥款的依據(jù)，有針對性地適時予以資金支持，同時建立信息評估系統(tǒng)，充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用，使科技投入的結(jié)構(gòu)最優(yōu)化，實現(xiàn)科技與經(jīng)濟的良性循環(huán)，提高長遠(yuǎn)創(chuàng)新能力。

注釋：

① “協(xié)同創(chuàng)新”是指創(chuàng)新資源和要素有效匯聚，通過突破創(chuàng)新主體間的壁壘，充分釋放彼此間“人才、資本、信息、技術(shù)”等創(chuàng)新要素活力而實現(xiàn)深度合作。十八大報告指出：“科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。要堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路，以全球視野謀劃和推動創(chuàng)新，提高原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新能力，更加注重協(xié)同創(chuàng)新?！?/p>

② 基礎(chǔ)研究是指為了獲得關(guān)于現(xiàn)象和可觀察事實的基本原理而進行的實驗性或理論性研究；應(yīng)用研究是為了確定基礎(chǔ)研究成果可能的用途而采取的新方法或新途徑，為解決實際問題提供科學(xué)依據(jù)，是將理論發(fā)展為實際應(yīng)用形式的過程；試驗發(fā)展是在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的基礎(chǔ)上開辟新的應(yīng)用，對已有上述各項作實質(zhì)性的改進。

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（責(zé)任編輯 王婷婷）