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一、我國地方稅收體系現(xiàn)狀與存在問題

（一）我國地方稅系的現(xiàn)狀

1994 年分稅制財政體制改革后，我國的稅收發(fā)生了明顯的變化。本文通過三個指標來衡量我國地方稅收收入的規(guī)模，并以此來分析我國地方稅目前的狀況。

1.地方稅收收入與地方財政收入比重

由下表1 可知，地方稅收收入占地方財政收入的比重在2001-2012 年期間呈不斷下降趨勢，從2001 年的89.23%下降到2012 年的77.47%，并且這一比重均低于同年全國稅收收入占財政收入的比重。例如2010 年，地方稅收收入占地方財政收入的比例是80.52%，而全國稅收收入占全國財政收入的比重則是88.10%。對于經濟欠發(fā)達的地區(qū)而言，地方稅的稅源更加有限，地方稅收收入占地方財政收入的比重可能還會更低。地方政府稅收收入減少導致地方稅財政功能的弱化，地方政府在巨大支出壓力以及自上而下的行政考核機制下，只能被迫通過出讓國有土地、地方融資平臺等方式來補充地方財力，從而導致了“土地財政”、地方政府性債務規(guī)模龐大等問題。

表1 地方稅收收入占地方財政收入比重 單位：億元

數(shù)據來源：《中國統(tǒng)計年鑒 2013》。

2.地方稅收收入占地方財政支出比重

地方稅收收入占地方財政支出比重主要體現(xiàn)的是地方稅收對地方政府財政資金的保障力度。國際上對于這一比重究竟多大比較合適，目前還沒有達成共識。然而我國多數(shù)學者根據我國的實際情況認為，這一比重應不小于50%才能確保中央政府的宏觀調控能力。根據下表2 可知，地方稅收收入占地方財政支出的比重先是從2001 年的53.01%下降到2004 年的48.83%，然后又在2007 年上升至50.22%，最終下降到2012 年的44.15%，平均水平為47.71%。顯然，這一比例低于多數(shù)學者認為的50%的最低比例，而且這一比例遠低于全國稅收收入占全國財政支出的比重（平均83.14%）。如果地方稅收占地方財政支出的比重較低，則說明地方財政支出過度依賴中央財政的轉移支付（尤其是專項轉移支付），這不利于地方經濟的健康發(fā)展，也使得中央與地方的財政關系變得不穩(wěn)定。

表2 地方稅收收入占地方財政支出比重 單位：億元

3.地方稅收收入占全國稅收收入比重

如下表3 所示，在2001-2012 年期間，地方稅收入從6962.8 億元增加到47319.08 億元，增長約6.8 倍，年均增長17.32%。但與此同時，我國地方稅收收入占全國稅收收入總額的比重較1994年稅制改革前的79.22%下降了30 多個百分點。近幾年這一比重總體呈上升趨勢，平均為43.79%。其中，在2012 年達到最高值47.03%，但占地方政府可支配總收入的比例還不到一半。這表明我國中央財政收入的快速集中是以犧牲地方稅收收入為代價的，擠占了地方政府稅收收入的應有規(guī)模，導致地方政府無法獲得足夠的收入與其所應履行的事權或支出職責相匹配，不利于地方政府各項職能的正常發(fā)揮與運行效率的提高。

表3 地方稅收收入占全國稅收收入比重 單位：億元

（二）我國地方稅收體系存在的問題

我國1994 年實施的分稅制改革初步劃分與確立了中央與地方的稅權，國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》中明確規(guī)定“中央稅、共享稅和地方稅的立法權都集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭”，分稅制改革的基本任務之一就是改變過去“收入偏向地方”的狀況，初步形成了“收入大頭向中央，水往下流”的分配格局，使中央財政在財政收入的分配中獲得主動權。然而與之同時，分稅制改革后由于過于重視中央稅系的發(fā)展，相對忽視地方稅系的建設和完善，從而使得我國的地方稅收體系明顯滯后于中央稅收體系，不僅阻礙了地方經濟的發(fā)展，而且還不利于我國稅制體系的整體建設與完善。

1.立法權過度集中于中央

合理劃分稅權對于完善地方稅收體系與創(chuàng)新我國稅收制度具有非常重要的意義，然而我國長期以來對于稅權的劃分缺乏固定統(tǒng)一的規(guī)則。作為地方稅收體系的重要組成部分，地方稅收的立法權以及地方稅的稅目、稅率的調整權高度集中于中央，中央決定了許多稅種的法律法規(guī)及其實施細則，只是將制定具體征收辦法的權利和征收管理權下放給地方。由于我國地域遼闊，各地經濟發(fā)展水平與資源稟賦存在較大差異，如果由中央一刀切的統(tǒng)一立法，開征地方稅種，勢必會造成一些地方因稅源缺乏或者稅源較少而無法開征或開征意義不大，而另一些地方雖然擁有豐富稅源，但地方沒有權利開征的窘狀，不僅不利于地方利用各地特色資源優(yōu)勢發(fā)展支柱產業(yè)，還導致地方缺乏培養(yǎng)稅源、創(chuàng)造收入的主觀意愿，降低了地方政府的積極性。

2.地方政府事權與財權不匹配

事權與財權相匹配是建設權責明晰的分級財政體制的基礎。我國分稅制改革將稅源充足、穩(wěn)定的稅種劃歸到了中央，只把一些適合地方的小稅種劃到地方，中央稅收收入有了明顯增長的同時，地方稅收收入迅速下滑。與此同時，中央政府與地方政府的事權范圍并沒有改變，出現(xiàn)了“財權上移、事權下移”的不對稱局面。目前中央對稅權抓得太緊，導致地方政府被賦予了大量事權，卻沒有相應的財權和稅權，財權與事權嚴重不匹配。

我國基層地方政府直接服務于當?shù)匕傩眨瑸槿嗣裉峁┌ü不A設施、環(huán)境保護、義務教育等在內的公共服務和公共產品，收入與支出不相匹配，這必定會使政府財政資源配置效率低下。為了解決資金缺口問題，地方政府不得不通過出讓國有土地、增加各項收費、地方債務性融資等非稅收手段來增加收入，這必然導致土地財政、地方收入不規(guī)范、地方債務規(guī)模偏大等問題，影響地方政府職能的發(fā)揮，不利于地方經濟的發(fā)展。

3.地方主體稅種缺失

地方主體稅種應該是地方擁有穩(wěn)定而豐厚的稅源，在地方稅收收入中占到一定比例，至少應占到30%以上的稅種。此時一旦稅收收入發(fā)生變化，則會在很大程度上影響地方政府稅收的總收入，對地方經濟建設產生影響，并且地方主體稅種還要與地方經濟發(fā)展密切相關，具有一定的收入彈性和增長空間，地方政府能夠通過其調節(jié)當?shù)亟洕?，?yōu)化地區(qū)資源配置，合理提供公共產品或服務?，F(xiàn)行的稅法規(guī)定只是將一些收入規(guī)模較少、征收零星的稅種劃歸地方，這些稅種大多稅源分散、征稅成本相對較高、征收范圍較窄、征稅數(shù)額較少，無法成為地方的支柱性財源。從表4 中可以看出，近年來地方稅收收入主要依靠營業(yè)稅與分成后增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅，這些稅種收入占地方稅收收入的比重為70%～80%，這也從側面反映了其他稅種缺乏籌資能力，不足以充當?shù)胤街黧w稅種。

表4 2005-2011 年地方各項稅收排名前四的稅種 單位：億元

4.地方稅收總體規(guī)模偏小，地方稅收地位不突出

各級地方政府承擔了本地區(qū)許多經濟和社會事業(yè)發(fā)展責任，事權范圍也比較大，這就要求地方稅收收入具有相當?shù)囊?guī)模。而上文分析了最近十年地方稅收收入占全國稅收收入總額的比重基本維持在42%～47%，而且過度依靠營業(yè)稅、增值稅和所得稅等中央與地方共享稅，2011 年七個歸屬于地方的稅種實現(xiàn)的收入只占到地方稅收收入的20%左右。在一些經濟欠發(fā)達的地區(qū)，由于地方稅的地位不突出，稅收收入規(guī)模偏小，導致政府沒有多余的資金發(fā)展當?shù)氐慕洕?，依然停留在“吃飯財政”，地方經濟不能很好地發(fā)展又造成地方后續(xù)稅源不足，由此陷入惡性循環(huán)。為了彌補收支失衡，地方政府在過度依賴中央的轉移支付的同時，增加各種規(guī)費，不斷擴大預算外收入，土地財政和債務性融資問題日益凸顯。這不但導致地方稅務部門不能充分發(fā)揮其職能，政府收入不規(guī)范，而且也限制了地方政府各項職能的實現(xiàn)。

二、房地產稅作為地方主體稅種的可行性分析

（一）地方稅主體稅種缺失的負面效應

1994 年，我國在制定統(tǒng)一稅法、公平稅負、科學劃分稅權的原則指導下進行了分稅制改革。這次改革明確劃分了不同層級間政府的財力，分別設置了中央、地方兩個稅務機構，中央財政對地方實行稅收返還和轉移支付制度。分稅制改革大致界定了中央和地方政府的職責權限，各級政府的權利和責任關系也由此明確，但分稅制改革也使得地方政府的稅收收入明顯降低。地方稅收作為地方財政的主要來源，是地方政府各項職能得以正常運轉的前提，地方稅主體稅種的缺失，必然會導致地方稅收不穩(wěn)定，地方稅收籌集財政收入的作用就難以正常發(fā)揮。

我國現(xiàn)階段的中央與地方財政收入規(guī)模大致相當，而財政支出比例約為3:7。以2013 年為例，地方公共財政收入為11.7156 萬億元，但其中地方本級收入僅有6.8969 萬億元，剩余的4.8187 萬億元都是依靠稅收返還、地方財政調入資金以及轉移支付，地方財政支出總量為12.0656 萬億元，地方財政收支總量相抵后的差額是0.35 萬億元。事權與財權、財力的不匹配，造成了地方配置財政資源的效率低下。為了消除這一問題，地方政府不得不通過地方融資平臺等非稅收手段來增加收入。近年來，隨著我國經濟社會等各方面的不斷發(fā)展，地方政府性債務規(guī)模不斷擴大，其增長速度甚至超過了財政收入的增長速度。2013 年12 月30 日，審計署發(fā)布了2013 年全國政府性債務審計結果，報告顯示截止2013 年6 月底，地方政府債務為17.89 萬億元，較2010 年末和2012 年末分別增長66.93%和12.62%，這表明地方債務規(guī)模大幅度增長，地方政府未來償債壓力將會巨大。另外，伴隨“營改增”試點行業(yè)的增加以及在全國范圍的推行，原先作為地方稅收主要來源的營業(yè)稅變成中央與地方的共享稅，且地方僅僅分享其中的25%，這將導致地方政府稅收收入進一步減少，勢必會加大地方政府的支出壓力，進而會影響地方經濟建設與社會事業(yè)發(fā)展。

（二）房地產稅具備地方主體稅種的條件

房地產稅是以房產和地產為征收對象，向產權的所有者課征的一種稅，它屬于財產稅類。國際上很多國家都有征收房地產稅類似的稅，只是稅種名稱不同。房地產稅有利于抑制投機投資性購房；有利于將閑置房源推向租房市場，提高其使用效率；有利于平衡社會財富。

房地產稅是一種被普遍接受并征收的稅種，也是地方稅收收入的主要組成部分?？偨Y國際經驗發(fā)現(xiàn)，不少發(fā)達國家的房地產稅或者稱為財產稅的收入占地方財政收入的比重很大，而這一比例在發(fā)展中國家則比較低。由此可見，房地產稅的地位與國家的經濟發(fā)展水平、發(fā)達程度正相關。地方政府根據房屋的評估價值，向房屋的所有者征收房地產稅，這使地方政府會致力于提高本地區(qū)物業(yè)的價值，增加稅收收入。

1.稅源穩(wěn)定，財源充足

地方政府的收入彈性較低，而支出責任相對固定，所以歸屬地方的稅種在稅源方面要有一定的穩(wěn)定性，也就是說地方稅不會隨著地方經濟的波動而波動，也不會隨著居民收入的變化而變化，地方主體稅種更要具有一定的穩(wěn)定性，而房地產稅恰恰就是這樣一種稅。房地產稅以房產和地產作為征稅對象，二者都屬于不動產范圍，具有明顯的非流動性。由此可見，房地產稅的稅源具有穩(wěn)定性。并且房產和地產的市場價值與當?shù)卣墓仓С雒芮邢嚓P，比如在交通方便、綠化環(huán)境較好的地段，周圍房產的價值也往往較高。

近年來，我國的城鎮(zhèn)化進程顯著提升，由此引發(fā)城區(qū)面積急速擴展，公共基礎設施建設也有所改善。城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，要求地方政府的公共服務能力不斷提高，但是，目前各地用于公共服務方面的資金非常有限。而房地產稅有助于解決政府公共財政問題。房地產稅的稅源將隨著城鎮(zhèn)化的加快而持續(xù)增長，從而為政府的公共服務提供充足資金，形成稅收與發(fā)展相促進的良性循環(huán)。

2.具有一定的彈性

隨著地方經濟的不斷發(fā)展，各地居民對公共產品的需求不斷增加，地方政府要想獲得足夠的財力，就必須要求地方主體稅種的收入與經濟發(fā)展水平相適應，同時相對于經濟的發(fā)展也要具有一定的彈性。當經濟發(fā)展水平下降時，主體稅種的收入也能隨之降低，這樣也可以減輕納稅人的稅負，刺激消費和投資，推動經濟發(fā)展；當經濟發(fā)展過快時，主體稅種的收入相應提高，地方政府也可以通過增加對稅款的征收抑制經濟過熱。房地產稅的計稅依據是不動產的評估值，因此，房地產稅會隨著經濟發(fā)展水平的變化，在一定程度上發(fā)生波動。所以，房地產稅具有一定的彈性，適合作為地方主體稅種。

3.可以適當賦予地方一定的自主權

房地產稅屬于地方稅，稅源比較分散，在實際征管過程中不容易掌控，如果由中央負責征收，肯定會使征稅成本增加。因此，房地產稅應該由地方征管，稅收收入也交給地方政府支配。由此，地方政府為增加地方財政收入，會加大對房地產稅征管的投入，不斷加強房地產稅征管和稅源監(jiān)控力度，保證房稅收入的來源。房地產稅作為一種地方稅，若其稅收收入全部歸地方政府所有，地方政府便可以自行根據各地的具體情況安排對房地產稅的管理，包括稅率的調整以及征稅范圍的確定等，使房地產稅真正成為地方財政的重要支柱。

三、基于房地產稅視角構建地方稅收體系的政策建議

（一）房地產稅作為地方主體稅種的制度保障

1.法律制度保障

我國的法治化進程不斷提升，法制環(huán)境有了很大改變，但是目前我國開征了18 個稅種，而真正上升到立法層次的只有企業(yè)所得稅、個人所得稅和車船稅三個稅種，現(xiàn)行的房產稅的依據是1986年頒布實施的《房產稅暫行條例》，法律約束力不強，因而導致納稅人的納稅遵從度不高，而且隨著房地產市場的迅速發(fā)展，條例中的很多內容相對滯后。黨的十八屆三中全會明確提出要加快房地產稅立法并適時推進改革，房地產稅立法有利于完善我國地方稅系。由于我國地域遼闊，東、中、西部地區(qū)經濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化進程差距很大。因此，本文認為房地產稅的立法不能“一刀切”，要給予各地差異化的彈性調整空間。做好頂層設計，在吸納各方意見的基礎上，確定征稅的大方向和基本要領（如明確房地產稅的使用方向、減少流通環(huán)節(jié)的稅費同時增加保有環(huán)節(jié)稅收、納稅人違法行為的懲罰制度等），省級人大根據當?shù)貙嶋H情況，制定合適的稅率、減免稅以及具體征管措施等。

2.技術制度保障

（1）不動產統(tǒng)一登記制度

房地產稅的征收必須依靠完善的不動產登記制度。目前我國不動產統(tǒng)一登記制度還不健全，房產信息大多由國土、房管、建設等多部門掌握，各部門之間的數(shù)據不能共享，這給不動產登記制度的完善帶來一定的阻礙。建立不動產登記系統(tǒng)是一個巨大繁雜的工程，需要稅務部門與房管、國土、公安等多部門合作，實現(xiàn)信息的共享，為房地產的評估打下較好的基礎。為了有效控制稅源,建立完善的不動產登記制度，首先要對個人擁有的房地產進行統(tǒng)計,全面記錄個人房產的數(shù)量、區(qū)域、類型等信息，并將信息聯(lián)網，打破部門間的限制，實現(xiàn)信息資源共享；其次，要以立法的形式，規(guī)定納稅人必須依法向稅務機關申報其房產、地產信息，以確保稅務機關全面掌握稅源信息，對于拒不申報者，要制定相應的懲罰措施；最后，要建立房地產信息臺賬，將居民的姓名或者身份證號作為索引，清晰、詳盡地記錄房地產的地理位置、面積、所屬類型等相關住房信息。這樣才能為房地產稅的順利征收提供保障。

（2）房地產評估制度

構建房地產評估制度在房地產稅的征收過程中，具有舉足輕重的地位。只有盡快構建完整、統(tǒng)一的評估辦法和評估體系，才能確保評估的公平、公正，盡可能降低房產評估費用。目前我國有三個政府部門的評估機構，分別由國資委、住房和城鄉(xiāng)建設部和國土資源部管轄，他們分別對包括房地產在內的資產、房地產的價值以及土地的價值進行評估。另外，社會上的一些中介機構也具有資產評估資格，但是房地產評估所需要的相關數(shù)據均由地方房管局、國土局等部門掌控，因此完全依靠社會中介評估機構會增加評估工作的難度。除此之外，由于政府評估機構的屬性各不相同，評估標準也不一致，如果三個機構評估同一處房地產，很有可能會得出不同的評估值。所以，應該充分研究其他國家的成功經驗，聯(lián)系自身的具體實際，構建相對獨立的第三方評估機構。具體可以在省級政府建立專門的房地產評估機構，并且在下級政府建立相應的分支機構。省級評估機構主要負責基本的評估標準的制定，監(jiān)控評估質量以及管理房地產評估師，下級分支機構的工作則是負責具體的房地產評估，為稅務機關提供評估結果。稅務機關在房地產稅的征收管理過程中，主要負責制定并且監(jiān)督執(zhí)行房產稅相關法律、房產稅收入的征收和管理以及評估師的培訓等工作。

（二）房地產稅作為地方主體稅種背景下輔助稅種的搭配

合理配置輔助稅種對于完善地方稅收體系也十分重要。輔助稅種能表現(xiàn)地方特色,具有稅負較輕、稅種繁多、征收方式不固定、調節(jié)范圍廣等特點，還可以調節(jié)主體稅種無法涵蓋的經濟活動,更加體現(xiàn)稅收的公平和效率。在現(xiàn)階段,應以車船使用稅、資源稅、印花稅以及其他待開征的稅種,如環(huán)境稅、教育稅、遺產稅等作為輔助稅種。地方稅輔助稅種的搭配應較為靈活,不能遵循固定模式,在輔助稅種的實際搭配上給予地方較多的自主權。

1.資源稅

當前我國經濟迅速發(fā)展，但隨之而來的是自然資源消耗日益嚴重。單純追求經濟增長，造成許多資源的浪費，很多行業(yè)高污染、高耗能，使我國有限的資源面臨更加匱乏的局面。因此，資源稅發(fā)揮著保護資源和環(huán)境的重要作用，有利于經濟的可持續(xù)發(fā)展，有利于資源的科學、合理開發(fā)。

我國的自然資源中既有不可回收的不可再生資源，如煤炭、石油、天然氣；也有儲量巨大且每年都在增加的可回收的不可再生資源，如各種礦產資源；另外還有一些可更新的資源和新的可代替資源不斷被發(fā)現(xiàn)。因此，資源稅能為地方政府尤其是經濟欠發(fā)達但擁有大量能源和礦產資源的西部地區(qū)提供可靠的收入來源。

2.遺產稅和贈與稅

遺產稅是對財產發(fā)生轉移所征收的稅，它是財產稅類的重要組成部分，遺產稅的開征有利于完善我國的財產稅制。財產稅是我國稅收體系中不可或缺的一部分，它對主體稅種具有重要的補充作用。目前我國的財產稅主要有房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，隨著人民收入水平的不斷提高，財富積累的加大，我國在對房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅進行改革的同時，還應適時開征遺產稅和贈與稅，以調整代際之間的收入差距。應該借鑒國外成功的經驗，并結合我國的實際情況，選擇合適的征收模式。我國正處于市場經濟的初級階段，有關遺產稅的各項制度還不完善，因此，選擇將財產所有人死亡后遺留下的遺產總額作為征收對象，以遺產繼承人或遺產管理人為納稅義務人的稅制模式更為合適。

3.改革后的消費稅

營業(yè)稅改征增值稅的持續(xù)推進，已經開啟了下一次財稅體制改革的大門。作為我國僅次于增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的第四大稅種——消費稅，呼吁其改革的聲音一直不曾間斷。有不少專家認為，消費稅雖然屬于中央稅，但是它在充實地方財力方面有著很大的能量，尤其是隨著“營改增”的不斷推進以及持續(xù)擴圍，作為地方政府主要收入來源的營業(yè)稅消失，地方主體稅種缺失，地方稅收收入不斷減少，若此時對消費稅進行改革，將消費稅改成中央地方共享稅，將在一定程度上充實地方財力。

4.其他輔助稅種

對于其他稅種如城市維護建設稅、車船稅、煙葉稅等，雖然稅收收入所占的比重很小，但這些稅種的征收對地方主體稅種起到很好的輔助作用，配合地方主體稅種形成一套完整的地方稅收體系。

（三）相關配套措施

1.征管制度改革

目前我國國地稅的征管范圍存在交叉、征稅程序復雜與征收成本偏高，為此既要完善地方征管平臺與規(guī)范地方征管制度，也要加強地方稅務機關與國稅系統(tǒng)的協(xié)調與溝通，實現(xiàn)國地稅系統(tǒng)內部的資源共享。2001 年，我國對《稅收征收管理法》做了一些修訂，后來又修改了一些相關的法規(guī)，但是修改后的法律法規(guī)，無論是內容的寬度，還是內容的廣度，都不能真正適應稅收征管的變化。應將稅法與其他相關法律進行協(xié)調，在此基礎上制定符合我國國情的稅收基本法，明確規(guī)定相關基本內容，并擬定適合地方的稅收征管法規(guī)，調控地方稅務部門的征管行為。此外，還要注重稅務代理人員的培養(yǎng)和考核，推動稅務代理業(yè)不斷發(fā)展，把它作為連接納稅人與稅務部門的橋梁。這不僅可以減少納稅人偷逃稅款的行為，而且可以減少稅收征管成本，推進依法納稅、依法治稅。

2.規(guī)范稅權結構

“十二五”規(guī)劃為解決政府間稅收管理權如何劃分的問題，提出了“逐步健全地方稅收體系，賦予省級政府一定的稅收管理權”。首先，應由中央政府負責在全國統(tǒng)一開征而且影響宏觀經濟運行的稅種的立法權，將征收管理權下放給地方。其次，對于地域性較強的稅種（如資源稅、房產稅等），應由中央制定大致方向和基本要領，并給予地方差異化的調整空間，省級政府在基本要領的基礎上考慮當?shù)氐慕洕l(fā)展情況，制定具體的征管細則。我國地域十分遼闊，各地區(qū)的經濟發(fā)展水平各不相同，尤其是東西部經濟實力懸殊，所以中央應該給予地方適度的法制權限，提高地方稅收立法層次，賦予地方適當?shù)亩愂樟⒎唷５胤礁鶕约旱姆蓹嘞尥晟频胤蕉惙w系，完善相關法律制度，保證稅收的立法權、征管權有效合法地實施。地方政府對具有地方特色的稅源開征新稅種，既可以增加地方財政收入，也可以提高征稅效率。當然，為了避免地方政府濫用稅收立法權，新稅種的開征必須經中央政府的批準，凡是與國家法律、法規(guī)相抵觸的，中央政府應責令地方修正或予以廢止。

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