趙占國

滎陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局（450100）

決策與探討

新型城鎮(zhèn)化背景下中小城市城市新區(qū)公共服務設施規(guī)劃對策探討

趙占國

滎陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局（450100）

伴隨著中小城市新區(qū)人口的不斷集聚，公共、醫(yī)療和教育等設施的不足日益突出。這里分析了中小城市城市新區(qū)公共服務設施項目建設的問題及原因，提出了政府如何有效地在新區(qū)建設中布局公共服務設施，如何建立一套適應中小城市城市新區(qū)公共服務設施投資建設機制。

城市化；中小城市城市新區(qū)；公共服務設施

0 前言

中小城市城市新區(qū)公共服務設施建設的完備程度與新區(qū)發(fā)展直接相關，公共服務設施的建設是保障新區(qū)能夠吸引人口與產(chǎn)業(yè)的重要前提條件。中小城市城市新區(qū)公共設施的建設中，最常見的問題是公共設施的布局滯后、總量不足和門類缺失。在新區(qū)建設的初期，由于產(chǎn)業(yè)與居住二者功能尚未達到平衡，新區(qū)的“臥城化”比較明顯。公共設施在布局上的滯后、總量上的不足，促使了新區(qū)與主城區(qū)之間交通頻繁。隨著我國政府由建設型向服務型轉(zhuǎn)變，社會公共服務的投入比重將越來越大,政府對公共設施的供給難免捉襟見肘。

1 問題分析

1）布局滯后。在中小城市城市新區(qū)的規(guī)劃與建設中，公共服務設施的構成主要是以主城區(qū)由于用地緊張而分配到新區(qū)的一些大型公共設施（體育館、批發(fā)中心、大型批發(fā)市場等）為主，而內(nèi)部其他生活性公共服務設施（居住配套、醫(yī)療、商業(yè)、教育等）的建設往往滯后于新區(qū)自身經(jīng)濟的發(fā)展。

2）功能單一。在中小城市城市新區(qū)建設的初期，多數(shù)新區(qū)是依靠經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等發(fā)展起來的，為的就是能夠擴大經(jīng)濟規(guī)模，形成新的城市經(jīng)濟增長點。這就不可避免地出現(xiàn)了對能夠吸引產(chǎn)業(yè)、吸引投資的工業(yè)用地建筑比例占絕對優(yōu)勢,而對公共服務設施用地的建設比例分配不足的問題。

3）供給模式落后。在我國，城市新區(qū)公共服務設施的建設和管理明顯表現(xiàn)出是一種政府主導行為。公共設施建設的前期投入、后期的營運維護費用非常巨大,政府雖然可以通過土地收益彌補部分投入費用，但在對土地征遷、安置補償、平整場地以后就很難再有多余的資金來對公共服務設施進行建設，最終導致了中小城市政府的主導失靈和公共服務設施建設的滯后。

2 規(guī)劃對策

在中小城市城市新區(qū)公共服務設施的規(guī)劃中，除了對主城區(qū)由于用地緊張而布局在新區(qū)內(nèi)的大型公共設施（批發(fā)市場、大型商業(yè)中心、體育館等）進行合理安排外，還應完善新區(qū)內(nèi)其他生活性公共服務設施（教育、醫(yī)療、娛樂等）的規(guī)劃布局。除此之外，還應該創(chuàng)新以政府職能為主導，以市場為手段的公共服務設施建設制度。

2.1 公共服務設施層級化布局

中小城市城市新區(qū)公共服務設施的層級化布局主要表現(xiàn)為公共服務中心的分層級布局。根據(jù)人口構成、規(guī)模和服務范圍的不同，可以將公共服務中心分為“區(qū)域級-新區(qū)級-組團級-單元級”四個級別。

首先，區(qū)域級和新區(qū)級公共服務中心是指以主城區(qū)由于用地不足而分配到城市新區(qū)的大型商業(yè)中心、體育館、娛樂休閑等公共設施為物質(zhì)載體，以公園、廣場、綠地等公共空間與周邊建筑進行圍合而形成的具有良好外部環(huán)境的、相對集中的公共服務中心。這種公共服務中心通常被稱為“城市公共服務體”（見圖1）。

圖1 城市公共服務體

其次，組團級公共服務中心主要是指與公共交通樞紐相結(jié)合，集中建設商業(yè)、娛樂、工作、教育等多種功能的公共設施和少量的居民住宅所形成的相對密集的公共服務中心（見圖2）。

圖2 新區(qū)及組團級公共服務中心

最后，單元級公共服務設施中心是指結(jié)合居民的生活與出行，通過與公交站點的結(jié)合來集中布置的公共服務設施中心（見圖3）。

圖3 單元級服務公共中心

這種多層級的布局方式在為居民帶來生活便利、集中和吸引大量的客流、創(chuàng)造良好商業(yè)環(huán)境的同時，還能夠使周邊的土地升值，增加新區(qū)的建設收益。

2.2 建立公共服務設施建設制度

縱觀國內(nèi)外公共服務設施的建設模式，建立公共服務設施建設制度的關鍵在于開放基礎公共服務設施的建設和運營方式，提高市場的參與程度。這也是當前公共服務設施開發(fā)建設模式的主要發(fā)展趨勢。

1）采取計劃和市場相結(jié)合的多元化投融資機制（見圖4）。以政府為主導，打破市場準入限制，鼓勵各類投資者參與，高效運用市場機制，實現(xiàn)項目投資、建設及運營的市場化管理和多元化開發(fā)。這樣既能強化政府的公共服務職能，為不同項目的投資主體提供良好的政策平臺，又能形成公共服務設施建設的良性循環(huán),實現(xiàn)城市新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在此基礎上，可以探索運用諸如BOT(建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓),BLT(建設—租賃—轉(zhuǎn)讓)以及TOT（移交—經(jīng)營—移交)等融資方式，吸引社會資本對公共服務設施建設投入。

2）采取公共服務設施導向開發(fā)模式(SOD，即ServieesOrientedDevelopment)。國內(nèi)外諸多成功經(jīng)驗表明，有意識地引導投資者對公共服務設施建設的參與，不僅能夠帶動市政基礎設施的發(fā)展，還能夠帶動公共服務設施層級化布局的形成和完善。例如，青島行政中心的搬遷就對新區(qū)的發(fā)展起到了相當大的拉動和促進作用。

圖4 計劃和市場相結(jié)合的多元化投融資機制

除此之外,在公共服務設施規(guī)劃與建設制度上，還應該動態(tài)編制新區(qū)公共設施的專項規(guī)劃，并將其納入總體規(guī)劃。只有這樣，才能夠形成完善的公共服務設施建設制度。

3 案例分析

在公共服務設施規(guī)劃布局方面，可以借鑒新加坡新市鎮(zhèn)在“新鎮(zhèn)”、“鄰里”等理念的基礎上提出的“大集中、小分散”的分層級布局模式（見圖5）。

圖5 新加坡新市鎮(zhèn)“大集中、小分散”的分層級布局模式

首先,根據(jù)其人口的構成以及規(guī)模的不同，將設施分為“區(qū)域級—新鎮(zhèn)級—鄰里級—組團級”四個級別；其次，區(qū)域級和新鎮(zhèn)級采用集中布置的方式，形成一個能夠起到規(guī)模效應的公共中心，以此來激發(fā)城市的活力；再次，鄰里級和組團級則根據(jù)均衡化、網(wǎng)絡化的原則，采用小分散的布局模式，以此來實現(xiàn)服務的均好性和公平性。最后，通過與軌道交通、公交站點等的結(jié)合，形成了多樣化與多層級的公共服務設施布局模式。

在公共服務設施建設制度方面，法國模式成為各國相互借鑒的成功典范。法國中小城市城市新區(qū)公共服務設施的建設是通過設立開發(fā)公司的方式來進行的，具體做法是：由開發(fā)公司各方利益主體在達成共識的基礎上，簽署合作協(xié)議，以“委托”的形式全權負責新區(qū)的運作,在其項目完成后，將管理權有償或無償移交給地方政府，由地方政府行使具體的管理職能。在早期的法國新區(qū)建設過程中，政府是完全的投資主體，主要是通過稅收、貸款等方式來承擔新區(qū)的建設成本，但巨大的投資使得政府對公共服務設施的投入嚴重滯后，難以滿足居民日益增長的生活需求。因此，在后期新區(qū)的建設過程中，政府通過“合資建設區(qū)”的形式引入市場的參與，通過引進私人資本，通過利用政府和市場相結(jié)合的手段,實現(xiàn)了公共設施供給方式的多元化、配制職能的層級化。這種布局模式在保證了公共設施供給方式彈性的同時，增加了在實施過程中的可操作性,既減輕了純粹由政府主導的新區(qū)建設資金負擔，又避免了純粹由市場主導的公共設施設置主要考慮服務于中產(chǎn)階級、忽視弱勢群體需求的問題。世界各國新城公共設施建設模式見表1。

表1 世界各國新城公共設施建設模式一覽表

4 小結(jié)

隨著我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變，城市的建設主體已由原來計劃經(jīng)濟時期政府一家獨攬向市場與政府并重轉(zhuǎn)變。那么，在中小城市城市新區(qū)公共服務設施建設過程中，優(yōu)化公共服務設施的布局，建立一套適應中小城市城市新區(qū)公共設施投資建設機制，將對中小城市城市新區(qū)形成更完善的公共設施服務網(wǎng)絡，促進公共設施的完整與協(xié)調(diào)發(fā)展起到重要作用。

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