田景春

（文山學(xué)院 人文學(xué)院，云南 文山 663000）

自20世紀(jì)70年代末恢復(fù)高考以來，有關(guān)高考制度諸多方面的改革一直成為吸引大眾眼球、撥動社會神經(jīng)的話題。改革是為了興利除弊，使高考成為高等院校科學(xué)有效選拔人才的基本制度和方法。但30多年頻繁的改革，一方面使改革成為常態(tài)化的工作，另一方面卻逐步偏離了改革的初衷。關(guān)于高考制度改革，有不少真知灼見，但大多針對某一方面、某些具體環(huán)節(jié)，筆者不揣簡陋，意圖從宏觀角度對高考制度改革作一些思考，以求教于方家。

一、高考制度改革的基本回顧

自恢復(fù)高考后，高考改革的步伐就一直沒有停息過，改革成為一種常態(tài)。以下是對高考制度改革的基本回顧，以便對后面的思考作一些鋪墊。

（一）高考制度的恢復(fù)與重建

1977年10月12日，國務(wù)院印發(fā)了國發(fā)〔1977〕112號文件《國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部關(guān)于1977年高等學(xué)校招生工作的意見》，宣布當(dāng)年立即恢復(fù)高考。這是我國唯一一次在冬天舉行的高等入學(xué)考試，考取的學(xué)生在春季入學(xué)。

在1977年各省命題的基礎(chǔ)上，1978年的高考由全國統(tǒng)一命題，考試時(shí)間為7月20日至22日。1979年作了新的調(diào)整，規(guī)定考生年齡一般不超過25周歲，由教育部統(tǒng)一命題，各省組織考試、評卷；報(bào)考重點(diǎn)院校的，外語考試成績按考試分?jǐn)?shù)的10%計(jì)入總分；報(bào)考一般院校的，暫不計(jì)入總分，錄取時(shí)作為參考?？荚嚂r(shí)間調(diào)整為7月7日至9日，這一高考時(shí)間規(guī)定一直延續(xù)到2003年。

1980年的高考改革中，在考試組織形式方面，教育部規(guī)定考生多的省份實(shí)行預(yù)選考試，預(yù)選出成績比較優(yōu)秀的學(xué)生參加全國統(tǒng)考，預(yù)選制后大約只有40%的學(xué)生有資格參加高考。

（二）高考制度改革的初始探索

從1981年開始，教育部的文件中第一次出現(xiàn)高考要繼續(xù)“改革”的字樣。1981年，首開高等教育自學(xué)考試，自考、函授、夜大政策出臺，全國逐漸恢復(fù)和發(fā)展高等學(xué)校函授教育和夜大學(xué)。這一年的高考科目確定為文科考6門、理科考7門的“六七模式”，外語成績本科按50%計(jì)入總分，?？茖W(xué)校是否計(jì)入總分，由各省市自治區(qū)確定。1983年，教育部提出高考向農(nóng)村、牧場、礦區(qū)、油田等艱苦行業(yè)實(shí)行定向招生的政策。

1984年教育部在部分高校和省份試行推薦保送生制度。1985年，教育部規(guī)定可以從參加統(tǒng)一高考的考生中招收少數(shù)國家計(jì)劃外的自費(fèi)生，產(chǎn)生了不收費(fèi)的國家計(jì)劃招生和收費(fèi)的國家調(diào)節(jié)招生同時(shí)并存的“雙軌制”。

1987年，經(jīng)國家教委同意和上海市人民政府批準(zhǔn)，上海在完成高中畢業(yè)會考的基礎(chǔ)上開始試行“3+1”方案。

1989年，經(jīng)當(dāng)時(shí)的國家教委同意，高校對所有學(xué)生實(shí)行收費(fèi)(但公費(fèi)生與自費(fèi)生收費(fèi)差別較大)，高校從招收自費(fèi)生、委培生到招生并軌，高等教育實(shí)現(xiàn)了從公費(fèi)津貼制(免費(fèi)制)向收費(fèi)制的轉(zhuǎn)變，確立了招生與畢業(yè)生就業(yè)的“雙軌制”。

1990年，全國普通高等學(xué)校招生統(tǒng)一考試廣泛推行標(biāo)準(zhǔn)化考試，高考科目實(shí)行“4×4”方案。

1991年開始，在全國實(shí)行普通高中畢業(yè)會考制度，會考采取考試和考查兩種方式。

（三）高考制度改革的全面鋪開

以1992年鄧小平南巡講話為標(biāo)志，全國掀起了新一輪以建立市場經(jīng)濟(jì)體制為中心的改革浪潮，高考亦進(jìn)入一個(gè)頻繁密集的改革新階段。同年2月，國家教委發(fā)布了《高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試管理處罰暫行規(guī)定》，并調(diào)整了高考內(nèi)容。

1994年，國家教委發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步改革普通高等學(xué)校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度的試點(diǎn)意見》，高考試行“并軌”招生，全國37所重點(diǎn)院校進(jìn)行招生收費(fèi)并軌制試點(diǎn)工作。1995年3月全國人大八屆三次會議通過《中華人民共和國教育法》。當(dāng)年，全國各省（市、區(qū)）全部實(shí)行會考后的高考“3+2”科目設(shè)置方案。

1996年5月八屆全國人大常委會第十九次會議通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法》。

1998年，更名后的教育部提出高考進(jìn)行內(nèi)容與形式的改革，高考科目將實(shí)行“3+X”方案。1999年廣東率先推行“3+X”科目考試方案。高校開始擴(kuò)大招生規(guī)模。2000年，北京、上海、安徽、內(nèi)蒙古等省份進(jìn)行春季招生改革試點(diǎn)，開始探索一年兩次高考。

2001年的高考取消了考生在年齡和婚姻狀況上“不超過25歲”和“未婚”的限制。2002年，江蘇率先進(jìn)行取消文理分科的改革試點(diǎn)，高考實(shí)行“3+大綜合”。當(dāng)年普通高校招生工作實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上錄取。2003年，全國高考時(shí)間調(diào)整為每年6月的7、8日。當(dāng)年，北大、清華等22所高校被賦予5%的自主招生權(quán)。2004年，教育部在上海、北京自行組織高考命題基礎(chǔ)上，將“統(tǒng)一考試，分省命題”的舉措擴(kuò)大到11個(gè)省、市。

2005年，教育部實(shí)施高考招生“六公開”的“陽光工程”。2006年，教育部允許香港高校在內(nèi)地自主招生，全國自主選拔錄取的高校數(shù)量擴(kuò)大到53所。2007年，教育部直屬的部分師范大學(xué)實(shí)行師范生免費(fèi)教育政策。

2010年7月，國務(wù)院成立了以劉延?xùn)|國務(wù)委員為組長的國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。2011年，教育部提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)高考改革”，“成立國家教育考試指導(dǎo)委員會，研究制定考試改革方案，指導(dǎo)高考改革試點(diǎn)”，并“開展普通本科和高等職業(yè)教育分類入學(xué)考試試點(diǎn)”。 2012年9月，國務(wù)院辦公廳要求各地在2012年12月31日前出臺異地高考具體辦法。

2013年，伴隨著十八屆三中全會的召開，高考制度改革又掀起新的熱潮?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“探索全國統(tǒng)考減少科目、不分文理科、外語等科目社會化考試一年多考”。教育部明確將“研究制定高考改革的總體目標(biāo)和基本框架”，其中，高中學(xué)業(yè)考試改革、高考綜合評價(jià)改革和異地升學(xué)等均是工作重點(diǎn)。

以上主要是對國家層面關(guān)于高考制度改革歷程的簡要回顧，至于各省區(qū)市的探索、試點(diǎn)、改革，則更為頻繁和多元，限于篇幅，在此就不一一列舉。30余年的改革，主要集中在考試科目的設(shè)置、考試組織形式、高校招生錄取方式、收費(fèi)政策以及考生年齡限制等方面。

二、頻繁的高考改革帶來的消極影響

高考制度的頻繁改革，給我國教育事業(yè)的正常發(fā)展帶來了諸多消極影響。主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）嚴(yán)重影響到高中階段正常的教學(xué)秩序

高考的基本內(nèi)容應(yīng)該是相對穩(wěn)定的，如此才有利于高中階段教學(xué)的組織實(shí)施。但是，由前可知，30余年來，高考科目內(nèi)容的變動較為頻繁，至今沒有穩(wěn)定下來。有的年度理科不考生物，生物課程就靠邊站，課時(shí)被大量壓縮，甚至被排除在正常的教學(xué)計(jì)劃之外；有的年度不考地理或歷史，這些課程和老師就被打入“冷宮”。高中教育屬于基礎(chǔ)教育范疇，教學(xué)計(jì)劃所開設(shè)的每門課程都具有平等的重要性，均有利于學(xué)生的成長。然而由于高考成了教學(xué)活動的指揮棒，使得高中正常教學(xué)中的課程被人為地劃分為三六九等，語文、數(shù)學(xué)、英語成為主課備受重視，而其他科目則成為陪襯。在現(xiàn)行的高中教學(xué)過程中，學(xué)校的課程安排不是根據(jù)國家統(tǒng)一的課程教學(xué)大綱進(jìn)行，而是以高考指揮棒為轉(zhuǎn)移。而高考科目設(shè)置經(jīng)常處于變動，導(dǎo)致正常的教學(xué)秩序受到極大的干擾。正常的教學(xué)秩序是教育活動有效性的基礎(chǔ)，教學(xué)秩序缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，必然影響教育功能的正常發(fā)揮。

（二）人為強(qiáng)化了高考指揮棒的作用

在改革開放初，高考具有“一考定終身”的作用，考上大學(xué)，即或只是中?；蚣夹?，都可以一躍龍門，走出農(nóng)門，吃上“皇糧”。當(dāng)時(shí)的高考被賦予了太多的社會功能，承載了家長、社會、國家、考生的太多期望，當(dāng)時(shí)的高考不僅是指揮棒，更像是神仙手中的“點(diǎn)金棒”，可以點(diǎn)石成金。隨著高考制度改革的進(jìn)展，此種特性逐漸演化為基礎(chǔ)教育尤其是高中教學(xué)的指揮棒。

由于高考牽涉到考生、家庭、學(xué)校、教師等多方面的直接利益，因而往往成為社會輿論的焦點(diǎn)，備受各方關(guān)注。導(dǎo)致高中教育成功與否，被簡單地與高考成績上線率、錄取率劃等號。在如此壓力之下，地方各級教育主管部門不得不把高考與對各個(gè)學(xué)校管理考核掛鉤，各學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)又制定規(guī)章制度，把高考與各個(gè)教師的獎金績效掛鉤，教師又把日常的教學(xué)工作與高考掛鉤，根據(jù)高考的動態(tài)組織安排教學(xué)。在這種情況下，頻繁的高考改革，加之各種現(xiàn)代傳播媒介，如網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙、雜志等媒體的宣傳放大效應(yīng)，使高考改革長期成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)熱點(diǎn)問題，不斷強(qiáng)化著高考指揮棒的作用，導(dǎo)致高中教育只能圍繞高考指揮棒不斷地轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去。

（三）造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)

改革是有成本的，頻繁的改革就意味著資源的不斷投入和嚴(yán)重浪費(fèi)。首先導(dǎo)致了行政資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。作為重要的公共政策，高考政策其制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整、監(jiān)督等活動都需要大量的資源。高考政策幾乎每年都進(jìn)行改革，這意味著每年都需要在這些方面投入大量的資源。由于迄今為止高考改革并沒有取得統(tǒng)一的共識，且備受社會各界責(zé)難，每一次高考改革，都與社會各界的期望值差距較大，也使得各級教育行政部門受到社會民眾的責(zé)難，政府威信下降，公信力降低，這實(shí)質(zhì)是政府的權(quán)威資源大量流失。其次，頻繁的改革亦導(dǎo)致了教育資源的極大浪費(fèi)。我國現(xiàn)階段，教育資源仍然十分匱乏有限，教育資源的分布亦極端不均。在頻繁的高考改革方面投入大量的資源，就意味著擠占了其他方面的投入和資源。由于高考改革越來越缺乏正確價(jià)值觀的明確導(dǎo)引，缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，逐漸陷入為改革而改革的泥潭，使多次高考改革出現(xiàn)循環(huán)往復(fù)、原地打轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致教育資源的極大浪費(fèi)。

（四）制約教育的現(xiàn)代化發(fā)展

教育的現(xiàn)代化發(fā)展不僅需要大量持續(xù)穩(wěn)定的人力物力財(cái)力的投入，更需要科學(xué)合理的政策指導(dǎo)和寬松的制度環(huán)境。長期以來，一直努力把公正公平作為高考改革的指導(dǎo)原則和價(jià)值取向，但在實(shí)踐中，有的地方政府和中學(xué)，甚至高等院校，卻出臺諸多偏離公平公正原則的“土”政策，導(dǎo)致稀缺的教育資源向城市尤其是北京這樣的超級城市集中壟斷。其次，高考制度和高考改革政策，作為基礎(chǔ)教育的制度框架和平臺，應(yīng)該是相對穩(wěn)定的。教育發(fā)展的現(xiàn)代化意味著教育的發(fā)展主體、手段、方式、客體、生態(tài)以及價(jià)值觀的現(xiàn)代化。高考改革頻繁的背后實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)力或長官意志的隨意性，意味著改革并不是遵循教育的規(guī)律而是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意圖和偏好進(jìn)行，集中體現(xiàn)出來的是一種人治化特征，這是與教育發(fā)展法治化相違背的。再次，高考改革的頻繁意味著社會民眾參與的缺失。高考政策的頻繁改革，主要是教育行政部門在主導(dǎo)，而作為高考直接主體的學(xué)生，間接主體的家長、教師，則被摒棄在高考政策制訂過程之外。同時(shí)，這也是導(dǎo)致高考改革備受責(zé)難和一直難以走向科學(xué)化、穩(wěn)定化和制度化的一個(gè)重要原因。

三、高考制度改革的基本思考

第一，認(rèn)真總結(jié)提煉高考改革的成果以達(dá)成社會共識。

30多年的改革，既積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)和失誤的教訓(xùn)，也產(chǎn)生了大量的研究成果。必須在反思總結(jié)以往改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上才能有所超越和達(dá)成改革共識。國家、省級教育行政部門在進(jìn)行高考改革決策時(shí)應(yīng)該注意吸收和借鑒這些研究成果。2012年7月，成立了“國家教育考試指導(dǎo)委員會”，其職責(zé)是對國家教育考試重大問題進(jìn)行調(diào)研，提出意見建議；對國家教育考試重大政策進(jìn)行論證，提出咨詢意見；研究制定國家教育考試改革方案，指導(dǎo)國家教育考試改革試點(diǎn)；在此基礎(chǔ)上還專門成立了“國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組”進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)該說，這是一件令人鼓舞的事情。通過最高權(quán)威機(jī)構(gòu)周密研究而制定科學(xué)合理的高考政策，有利于高考改革的頂層設(shè)計(jì)，有利于對高考改革的研究成果進(jìn)行總體的考量權(quán)衡，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行吸收借鑒，觸及高考改革的核心問題?？梢越M織相關(guān)智庫專家對以往高考改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和相關(guān)研究成果進(jìn)行認(rèn)真梳理和分析，首先達(dá)成高考改革方向共識。

第二，提高公民高考改革政策參與度以順應(yīng)民意。

高考改革直接關(guān)乎幾百萬考生的前途命運(yùn)，引發(fā)千萬家長家庭的關(guān)注，一定程度上關(guān)系到國家民族的未來，因而一直成為高度敏感的話題。提高公民參與度，不僅有利于提高高考改革取向的科學(xué)性、合理性和公平性，也有利于增強(qiáng)公民的責(zé)任感，減少高考改革的爭議性和沖突性。當(dāng)前，我國民眾對公民基本權(quán)利、高考改革政策重要性、高考改革政策內(nèi)容等方面均有較高的認(rèn)知水平，政策參與的意愿較強(qiáng)，但實(shí)際的政策參與則相當(dāng)?shù)停邊⑴c效能感低，政策參與的滿意度偏低。這其中的原因主要是各級教育行政部門沒有設(shè)置正式有效的政策參與渠道和途徑。在強(qiáng)烈的參與愿望驅(qū)使下，大多數(shù)公民只能通過非正式的網(wǎng)絡(luò)平臺或其他方式表達(dá)自己的意見和訴求。各級教育行政部門應(yīng)設(shè)法提高公民的參與度，設(shè)置公民有效參與的途徑和渠道，使公民能夠充分表達(dá)自己的意見和訴求，使管理者、教師、學(xué)生、家長、專家等的意見都能夠充分地交鋒交流。在當(dāng)前利益多元化的趨勢格局下，公民的政策參與度越大，高考改革的動力就越強(qiáng)，高考改革困境的突破就越容易。

第三，提高教育行政部門運(yùn)用法治思維深化高考改革的能力。

頻繁化的高考改革折射出明顯的人治化導(dǎo)向，新的高考改革必須走法治化制度化的軌道。首先要強(qiáng)化高考改革政策制訂者和執(zhí)行者的法治意識。自恢復(fù)高考以來，國家制定出臺了許多法律法規(guī)，在高考制度的制定和改革過程中，必須遵循這些基本的法律法規(guī)，不能把權(quán)力、政策凌駕于法律之上。其一，培養(yǎng)法治思維，強(qiáng)化法治意識。在高考制度改革過程中，必須遵循基本的法律規(guī)范，不能為所欲為。對于高考改革這種重大的決策問題，必須遵循法定程序、公開透明，接受社會的全方位的監(jiān)督，充分體現(xiàn)民意。其二，高考政策制訂過程應(yīng)公開透明，強(qiáng)化社會督促，全程接受社會監(jiān)督。其三，維護(hù)高考制度和政策的權(quán)威性。一旦高考政策制定出來并得到廣泛認(rèn)可獲得合法地位之后，必須依法認(rèn)真貫徹實(shí)施，建立和完善監(jiān)督懲處追責(zé)機(jī)制，確保政策制度的有效落實(shí)，維護(hù)制度的權(quán)威性，任何組織、任何領(lǐng)導(dǎo)都不能隨意改變。

第四，借鑒吸收世界各國高考改革的成功經(jīng)驗(yàn)。

由于我國還處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型之中，可以通過借鑒吸收其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)來打破高考改革的困境，少走彎路，避免大的失誤。例如，可以借鑒美國高校招生制度的有益做法。美國政府為了縮小各少數(shù)民族族裔族群子女的大學(xué)入學(xué)機(jī)會差距，在20世紀(jì)60年代初頒布了《平權(quán)法案》，賦予他們在教育機(jī)會等方面的優(yōu)先權(quán)利。同時(shí)，設(shè)置一些專門針對弱勢群體就學(xué)的財(cái)政援助項(xiàng)目,一些高校也設(shè)立了為少數(shù)族裔進(jìn)入高等學(xué)校的指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)。我國高考改革，可以首先實(shí)現(xiàn)985院校的全國公開平等錄取，打破現(xiàn)有的明顯不公平的區(qū)域錄取方式。然后全面打破城鄉(xiāng)區(qū)域的差異性限制，實(shí)現(xiàn)211院校的全國公開平等錄取，實(shí)現(xiàn)高等教育入學(xué)機(jī)會的公平公正。新的高考改革應(yīng)該突破以分?jǐn)?shù)為唯一指標(biāo)的取向，采取高中學(xué)業(yè)水平考試成績的綜合評價(jià)多元指標(biāo)，實(shí)行學(xué)生與高校雙向多次選擇的錄取方式。

第五，進(jìn)一步深化教育體制改革以推進(jìn)高考改革。

制度是政策的運(yùn)行框架，政策過程必須在制度的框架下進(jìn)行。高考制度改革的成功離不開整個(gè)教育體制改革的深化和推進(jìn)。在一定意義上可以說，教育體制改革是教育改革的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)高考改革走上制度化的根本動力和路徑。深化教育體制改革的一個(gè)重要前提是要正確認(rèn)識教育的本質(zhì)。教育就是教育，它有其自身的發(fā)展規(guī)律和獨(dú)特作用，在教育體制改革中，必須按照教育本身的發(fā)展規(guī)律辦事，絕不能以權(quán)力的邏輯代替教育的邏輯。進(jìn)一步深化教育體制改革應(yīng)該注重以下方面：一是改革人才培養(yǎng)體制。高考發(fā)展到今天，已經(jīng)不再是一種單純的人才選拔培養(yǎng)機(jī)制，而是一種人才分類培養(yǎng)的預(yù)選機(jī)制，不論是職業(yè)院校培養(yǎng)的學(xué)生，還是研究型大學(xué)培養(yǎng)的專業(yè)研究人員，都是社會不可或缺的人才。通過改革，要形成體系開放、機(jī)制靈活、渠道互通、選擇多樣的人才培養(yǎng)體制。二是以考試招生體制改革作為突破口，消除“一考定終身”的問題。三是建設(shè)現(xiàn)代化的學(xué)校體制，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政校分開和管辦分離，消解學(xué)校的行政化導(dǎo)向，在完善監(jiān)督的基礎(chǔ)上落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)。四是教育管理體制改革，要改變目前教育體制管理上存在的中央與地方之間權(quán)限不清晰、政府各部門之間教育管理職責(zé)交叉、省級政府對區(qū)域內(nèi)教育統(tǒng)籌不夠、政府服務(wù)指導(dǎo)不到位等問題。

總之，高考制度改革是一個(gè)具有相當(dāng)時(shí)空跨度的話題，特別是經(jīng)歷了30余年的改革歷程，既有強(qiáng)大的慣性，又積累了諸多的矛盾，需要高度的智慧和政治勇氣去推進(jìn)。筆者的上述思考，也許只是一種斷想罷了。