周 奕

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

《憲法》規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自于人民，人民的信賴(lài)和擁護(hù)是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的前提和基礎(chǔ)。政府公信力是政府通過(guò)自己的行為得到社會(huì)公眾信任、擁護(hù)和支持的能力?！叭藷o(wú)信不立，國(guó)無(wú)信不昌”，失去公信力的政府有如無(wú)本之木、無(wú)源之水。黨的“十八大”報(bào)告明確提出：“要?jiǎng)?chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力?！盵1]提升政府公信力不僅是貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略、加強(qiáng)行政法律制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是深化行政體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。開(kāi)展政府公信力的研究對(duì)于鞏固黨的執(zhí)政地位，保持社會(huì)大局的長(zhǎng)治久安具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一 政府公信力的困境

當(dāng)前，政府公信力下降是一個(gè)全球性現(xiàn)象。據(jù)美國(guó)哈佛大學(xué)教授約瑟夫·奈等學(xué)者的研究顯示，美國(guó)政府公信力從20世紀(jì)60年代開(kāi)始一直在下降，而且降幅驚人。1964年民調(diào)顯示有3/4的美國(guó)公眾信任美國(guó)聯(lián)邦政府，而1995年同樣的民調(diào)顯示只有1/4美國(guó)公眾信任美國(guó)聯(lián)邦政府[2]。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，我國(guó)政府公信力的下降也十分明顯。據(jù)《小康》雜志社組織的2012年中國(guó)信用指數(shù)調(diào)查顯示，76.9%的受訪(fǎng)者表示了對(duì)政府信用的擔(dān)心，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)人際信用、企業(yè)信用、媒體信用、公益信用等問(wèn)題的憂(yōu)慮[3]。目前政府公信力的下降，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是權(quán)威性受挑戰(zhàn)。政府在社會(huì)公眾心目中不再是神圣和充滿(mǎn)威嚴(yán)的地方；政府公布的政策、決定、數(shù)據(jù)等信息的公正性和可信度不再是不容置疑的，有的甚至還出現(xiàn)了反對(duì)的聲音。比如，社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的GDP增長(zhǎng)數(shù)據(jù)，對(duì)房?jī)r(jià)、物價(jià)調(diào)控效果等數(shù)據(jù)，持懷疑態(tài)度的人占有相當(dāng)大的比例。再如，近些年來(lái)，在貴州甕安、湖北石首、廣東烏坎等一些地方出現(xiàn)的比較典型的群體性事件，都是因?yàn)樯鐣?huì)公眾對(duì)政府公布的數(shù)據(jù)信息不相信，而導(dǎo)致事件不斷升級(jí)，引發(fā)較大規(guī)模的群體性事件。二是執(zhí)行力難到位。下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府、社會(huì)公眾對(duì)政府的決策指示，不再是“說(shuō)一不二”，而是“說(shuō)三道四”。下級(jí)政府對(duì)中央政策或上級(jí)命令搞上有政策下有對(duì)策，選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行，甚至附件性執(zhí)行和替換性執(zhí)行，已成為一些政府部門(mén)的工作規(guī)則。社會(huì)公眾對(duì)政府新出臺(tái)的一些涉及利益調(diào)整的政策采取不執(zhí)行和輿論攻擊，且漸成常態(tài)。三是號(hào)召力大打折扣。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)公眾行為的自由空間被放大，政府和公眾之間的信用紐帶漸漸松動(dòng)。民眾對(duì)政府的需要和要求不再是一呼百應(yīng)，而是應(yīng)者寥寥。比如，2011年，因日本核輻射事件而引發(fā)的碘鹽搶購(gòu)風(fēng)潮，盡管多個(gè)政府部門(mén)作出權(quán)威解釋?zhuān)蠹依潇o、理性對(duì)待，但搶購(gòu)風(fēng)還是蔓延到了全國(guó)大部分地區(qū)。四是美譽(yù)度受質(zhì)疑。受官員貪腐以及火箭提拔、蘿卜招聘、李剛事件等社會(huì)不公行為的影響，干部是“公仆”的觀(guān)念、公務(wù)員是精英的看法受到了質(zhì)疑，政府形象、公務(wù)員形象大大下降，仇官現(xiàn)象顯現(xiàn)，政府工作人員的社會(huì)關(guān)注度和受人尊敬度下降。

二 政府公信力下降的原因

內(nèi)因是事物變化的根據(jù)，外因是事物變化的條件。造成政府公信力下降是外部條件和內(nèi)部因素共同變化、相互作用的結(jié)果。

（一）外部條件

1.社會(huì)的浮躁。目前，浮躁已成為社會(huì)的通病。人的價(jià)值觀(guān)扭曲、人性急躁毛躁暴躁、人生游戲化、社會(huì)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)混亂等都是其主要表現(xiàn)。政府官員受浮躁心理的影響，急功近利，導(dǎo)致勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)工程、面子工程相繼出現(xiàn)，大量的公共資源被浪費(fèi)；一些地方朝令夕改，“一個(gè)班子一套思路，一屆政府一個(gè)政策”，公共政策沒(méi)有連續(xù)性和穩(wěn)定性，政府常常開(kāi)出“空頭支票”。這些行為和現(xiàn)象引發(fā)了不少的民怨，從而使政府漸漸失信于民。社會(huì)大眾受浮躁氛圍的影響，游戲人生常態(tài)化，公眾對(duì)政府的政策不論好壞、不論優(yōu)劣都采取調(diào)侃、不屑和無(wú)所謂的態(tài)度，政策的執(zhí)行大受影響。比如，在民主選舉中表現(xiàn)出來(lái)的應(yīng)付、隨大流、對(duì)賄選現(xiàn)象熟視無(wú)睹等政治冷漠；在日常生活中表現(xiàn)出來(lái)的交通擁堵時(shí)的亂插隊(duì)、占用應(yīng)急車(chē)道，人員聚居時(shí)的亂起哄、亂指責(zé)等，都增加了社會(huì)管理的難度，降低了政府對(duì)公共事件的處置效率，引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的懷疑。

2.利益取向的多元化。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平的提高，社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求越來(lái)越多樣化，對(duì)政府的期望值越來(lái)越高，而政府機(jī)構(gòu)受職能轉(zhuǎn)變和公共資源有限的影響，難以適應(yīng)公眾多元化的需求，導(dǎo)致了社會(huì)公眾對(duì)政府的不滿(mǎn)。另外，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速，中國(guó)社會(huì)已分化出了不同的利益階層和利益群體。不同的利益群體都從自身利益出發(fā)來(lái)評(píng)價(jià)公共政策和公共事件，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越多樣化，眾口難調(diào)。同時(shí)，在公共政策的制定中難以兼顧到各方面的利益，有的甚至還損害到一些群體的利益，這必然引起一部分人對(duì)政府的抵觸。特別是貧富差距的拉大，使社會(huì)公眾普遍感到公共政策和政府行為有失公允，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政府行為和公共政策認(rèn)可度降低。

3.網(wǎng)絡(luò)輿論的助推。在網(wǎng)絡(luò)傳媒迅速發(fā)展的今天，由于網(wǎng)絡(luò)管理跟不上其發(fā)展的步伐，網(wǎng)絡(luò)輿論魚(yú)目混雜、真假難辨，一些網(wǎng)絡(luò)推手為吸引眼球，歪曲事實(shí)、夸大宣傳，刻意攻擊和詆毀政府及其工作人員，導(dǎo)致政府及工作人員形象嚴(yán)重受損。比如，湖南某縣發(fā)生一起交通事故，一些網(wǎng)絡(luò)媒體為了吸引眼球、提高點(diǎn)擊率，斷章取義，只用了幾個(gè)關(guān)鍵詞：48名學(xué)生、墜入了30多米的深淵、生死未卜等擾亂視聽(tīng)。這一報(bào)道造成了當(dāng)?shù)卣l(fā)布的死亡數(shù)字受到了社會(huì)大眾的質(zhì)疑。

（二）內(nèi)部因素

1.政府決策的乖張。個(gè)別基層政府和部門(mén)的行為方式不檢點(diǎn)、不理性，做出一些匪夷所思的事情，影響了自身的公信力。比如，2008年陜西省林業(yè)部門(mén)、旅游部門(mén)炒作出來(lái)的“周老虎”事件。還有，一些政府決策不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)，考慮欠周全，缺乏可操作性，使公眾無(wú)所適從。

2.干部素質(zhì)的良莠不齊。一些干部法治意識(shí)、宗旨意識(shí)淡薄，官僚主義嚴(yán)重，不作為、亂作為、瞎作為，使政府的效率和公正性大受影響，造成政府形象受損。比如，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)多地連續(xù)曝光的城管打人事件、執(zhí)法部門(mén)“釣魚(yú)執(zhí)法”等，大大影響了政府的形象。還有一些干部唯利是圖、違法亂紀(jì)、貪污腐敗、辦事不公，更是使政府形象和威信受到影響。近年來(lái)查處的陜西省安監(jiān)局長(zhǎng)楊達(dá)才貪腐案件，重慶市黨政官員不雅視頻案件，薄熙來(lái)貪污受賄、濫用職權(quán)案等，嚴(yán)重影響了社會(huì)公眾對(duì)政府的信任度和支持度。

三 提升政府公信力的對(duì)策

法是社會(huì)大眾普遍遵守的行為規(guī)范，具有強(qiáng)制性和最高權(quán)威性[4]。要提高政府的公信力，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府的信任度、支持度，關(guān)鍵是要將行政權(quán)力的行使建立在法的基礎(chǔ)上，規(guī)范在法的范圍內(nèi)，以行政權(quán)力行使的規(guī)范化、合法化來(lái)贏得民心。簡(jiǎn)單地概括就是要“做正確的事，正確地做事”，也就是實(shí)體上合法、程序上合法[5]。具體來(lái)說(shuō)，要做到目的正確、決策正確、過(guò)程正確、規(guī)則正確、輿論正確、干部正確。

1.目的正確。就是要踐行以人為本的執(zhí)政理念，忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，把老百姓“高興不高興”、“滿(mǎn)意不滿(mǎn)意”、“答應(yīng)不答應(yīng)”作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)、立足點(diǎn)。在具體工作中，要堅(jiān)持權(quán)為民所用，樹(shù)立公權(quán)思想，處理好個(gè)人利益、部門(mén)利益和公眾利益的關(guān)系，始終把公眾的利益、人民的利益放在第一位，做到公眾利益和政府行為的一致性。要堅(jiān)持情為民所系，增強(qiáng)群眾觀(guān)念，把滿(mǎn)足社會(huì)公眾多元化的公共需求，維護(hù)社會(huì)的公平正義，作為政府行為的最終目標(biāo)，善待老百姓，服務(wù)老百姓，做到無(wú)私為民、高效惠民、誠(chéng)信尊民、友善愛(ài)民。要堅(jiān)持利為民所謀，樹(shù)立正確的政績(jī)觀(guān)，把改善民生和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，關(guān)心和重視社會(huì)事業(yè)發(fā)展，著力提高社會(huì)弱勢(shì)群體的生活水平，讓社會(huì)大眾共享改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，以看得見(jiàn)、摸得著的實(shí)惠，取信于民，增強(qiáng)社會(huì)大眾對(duì)政府的信任度和認(rèn)可度[6]。

2.決策正確。就是要堅(jiān)持科學(xué)民主依法決策，使決策更加符合社會(huì)大眾的意愿，更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，更加符合法律法規(guī)的規(guī)定。要規(guī)范決策程序，把調(diào)查研究、公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)和國(guó)家政策措施的要求和規(guī)定的權(quán)限、程序進(jìn)行決策。要拓寬人民群眾參與政府決策的渠道，完善重大決策聽(tīng)證制度，建立政府與公眾信息互動(dòng)機(jī)制，提高政府的反應(yīng)能力和回應(yīng)能力，讓民眾的意見(jiàn)和建議快速地反映到?jīng)Q策中來(lái)。要建立重大行政決策跟蹤反饋制度，定期聽(tīng)取社會(huì)公眾對(duì)決策執(zhí)行的反映和訴求，適時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)決策，減少?zèng)Q策失誤造成的損失。

3.過(guò)程正確。就是文明執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法，保證行政行為的合法性。要做到依法用權(quán)，自覺(jué)維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，嚴(yán)格依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。要規(guī)范權(quán)力的運(yùn)用，細(xì)化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，嚴(yán)格規(guī)范裁量權(quán)行使，平等對(duì)待行政相對(duì)人，做到同樣情形同等處理，保障執(zhí)法公正。要堅(jiān)持文明執(zhí)法，行政處罰手段和措施要適當(dāng)適度，盡力避免或者減少對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的損害。要大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，不斷拓寬公開(kāi)的領(lǐng)域和范圍，堅(jiān)持以公開(kāi)為原則，自覺(jué)接受社會(huì)公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督，陽(yáng)光行政、陽(yáng)光用權(quán)。

4.規(guī)則正確。就是要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府。要依照相關(guān)法律法規(guī)要求，合理界定政府職權(quán)，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把重心放到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)，切實(shí)履行好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，把無(wú)限政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?。要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《行政許可法》等法律法規(guī)，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化審批事項(xiàng)、減少審批環(huán)節(jié)，改進(jìn)管理方式方法，積極推行“一門(mén)受理、并聯(lián)審批、一口收費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”的“一站式”服務(wù)，方便人民群眾辦事，提高行政效率，把管理型政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。要全面實(shí)施《國(guó)務(wù)院推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，健全行政法律體系，強(qiáng)化政府法律責(zé)任，完善各項(xiàng)規(guī)章制度，建立權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)持用制度管人、用制度管事，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使政府逐步向法治政府轉(zhuǎn)變。

5.輿論正確。就是在保證新聞和言論自由的前提下，管好、用好媒體，形成有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的輿論氛圍。要加大先進(jìn)典型的宣傳報(bào)道力度，堅(jiān)持正面宣傳為主，樹(shù)立新風(fēng)尚，傳遞正能量，牢牢把握輿論導(dǎo)向，在全社會(huì)形成積極向上、生動(dòng)和諧的輿論氛圍。建立和完善新聞發(fā)言人制度，及時(shí)發(fā)布人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題和敏感問(wèn)題的相關(guān)信息，解疑釋惑、理順情緒。要高度重視突發(fā)事件的輿論引導(dǎo)，第一時(shí)間發(fā)布權(quán)威信息，搶占輿論先機(jī)，贏得輿論主動(dòng)，為重大突發(fā)事件的妥善處理營(yíng)造氛圍。要誠(chéng)懇對(duì)待輿論監(jiān)督，采取有則改之無(wú)則加勉的態(tài)度回應(yīng)輿論關(guān)切；使輿論監(jiān)督成為政府與社會(huì)大眾交流互動(dòng)、增進(jìn)互信的平臺(tái)。要完善輿論監(jiān)管政策措施，強(qiáng)化從業(yè)人員職業(yè)道德教育，嚴(yán)厲打擊惡意炒作、造謠傳謠、歪曲事實(shí)的宣傳報(bào)道，將輿論監(jiān)督規(guī)范在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)。

6.干部使用正確。就是要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，打造政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、清正廉潔、作風(fēng)優(yōu)良的公務(wù)員隊(duì)伍。要按照《公務(wù)員法》的要求，嚴(yán)格公務(wù)員考試錄用，吸收優(yōu)秀人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升整體素質(zhì)；積極推行以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的考核機(jī)制，探索建立社會(huì)公眾參與考核的辦法和措施，加大考核結(jié)果運(yùn)用，充分發(fā)揮考核的激勵(lì)作用。嚴(yán)格執(zhí)行《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員處罰條例》等法律法規(guī)，加大對(duì)不作為、慢作為、亂作為等行為的行政問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究力度，促使廣大公務(wù)員自覺(jué)做到主動(dòng)服務(wù)、熱情服務(wù)、急事急辦、特事特辦，堅(jiān)決克服形式主義、官僚主義，堅(jiān)決糾正精神不振、辦事拖拉、相互推諉、敷衍塞責(zé)等不良作風(fēng)以及索、拿、卡、要等各種侵害群眾利益的行為。全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，加強(qiáng)反腐倡廉教育，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，增強(qiáng)公務(wù)員廉潔自律的自覺(jué)性。堅(jiān)持“老虎”和“蒼蠅”一起打，依法依規(guī)加大違紀(jì)違法案件查處力度，始終保持反對(duì)腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，確保公務(wù)員隊(duì)伍的清正廉潔。

[1]十八大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)[M].北京：黨建讀物出版社，2012：25.

[2]黃濤.拿什么解決“老不信”[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2013-9-09（5）.

[3]鄂璠.官員與公務(wù)員，“兩員大將”助政府打造誠(chéng)信通道[J].小康,2013（8）:13.

[4]沈宗靈,主編.法理學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1999:35.

[5]周強(qiáng).法治環(huán)境已成為地方核心競(jìng)爭(zhēng)力[M].北京：法律出版社，2008：1.

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