李 丹 唐善永

（1.南京審計學(xué)院，江蘇 211815；2.上海金融學(xué)院，楊浦區(qū) 201209）

一、引言

財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化一直是一個熱點問題，無論是從理論方面還是從實證方面，很多學(xué)者都認(rèn)為中國財政支出結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重的不合理，地方政府偏向于經(jīng)濟建設(shè)支出，而忽視科教文衛(wèi)等方面的支出。那么造成財政支出不合理的深層次原因到底是什么？一些學(xué)者認(rèn)為在中國財政分權(quán)的同時，政治上又是相對集權(quán)的，上級政府往往根據(jù)下級政府的業(yè)績來考核官員，從而進行官員的調(diào)任，為了爭奪有限的政治資源，地方政府為了提高GDP增長率，就會偏向經(jīng)濟建設(shè)支出，從而形成政治晉升錦標(biāo)賽模式（周黎安，2007）。還有一些學(xué)者認(rèn)為相對于科教文衛(wèi)支出，經(jīng)濟建設(shè)支出在貪污腐敗方面更加容易，因此，地方官員很可能會為了貪污而擴大經(jīng)濟建設(shè)支出（maour，1998；潘春陽等，2011）。這兩種觀點雖然在解釋地方財政支出結(jié)構(gòu)方面不同，但都是在一個前提條件下進行分析，這就是中國的財政分權(quán)體制。除此之外，在財政分權(quán)體制下，地方政府之間也往往會形成競爭，Tiebout（1956）早期提出的“用腳投票”的模型，他認(rèn)為居民可以通過“用腳投票”來引發(fā)類似市場競爭的轄區(qū)間競爭，從而成為解決政府稅收、公共品供給與居民偏好相匹配的基本機制。但是Tiebout模型所要滿足的條件過于苛刻，在中國，“用腳投票”機制很大程度上受到限制，因此，中國財政分權(quán)下的地方競爭對地方財政支出結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生不同的影響，再加上中國在官員任命方面由上級指派，因此地方政府往往是對上負責(zé)，不對下負責(zé)，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標(biāo)尺競爭”（張晏等，2005；王永欽、張晏、章元、陳釗、陸銘，2006）。

為了探究地方財政支出結(jié)構(gòu)扭曲的根本原因，本文從財政分權(quán)和政治體制的視角對該問題進行研究。文章結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分主要分析在中國式的財政分權(quán)下，造成財政支出結(jié)構(gòu)偏向的內(nèi)在根源；第三部分主要說明模型的設(shè)定，變量的解釋以及數(shù)據(jù)的來源；第四部分主要對實證分析的結(jié)果進行分析；第五部分主要是本文的結(jié)論以及政策建議。

二、財政分權(quán)、政治體制與支出結(jié)構(gòu)

中國式財政體制的核心內(nèi)涵是財政分權(quán)與垂直的政治治理體制的緊密結(jié)合。財政分權(quán)向地方政府和企業(yè)提供了經(jīng)濟發(fā)展的激勵，從20世紀(jì)70年代的放權(quán)讓利到20世紀(jì)80年代的分灶吃飯，再到20世紀(jì)90年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關(guān)系、調(diào)動地方政府的積極性，不僅始終是我國財政體制改革的要點，也是整個經(jīng)濟和政治體制改革的突破口。然而，在政治體制上，多數(shù)情況下，無論是在發(fā)達國家，還是在發(fā)展中國家，與財政分權(quán)相伴隨的往往是政治上的聯(lián)邦主義；而中國卻是在垂直的政治管理體制下，演繹出的財政聯(lián)邦主義。在中國，中央政府有強大的能力對地方進行獎懲，地方政府官員因而不得不追隨中央政府的政策導(dǎo)向。除了比較熟悉的以GDP為主的政績考核機制（周黎安，2004）外，Li和 Zhou（2005）還證實，中央的確是在按照一種相對經(jīng)濟增長績效的指標(biāo)來提拔官員，并且在績效考核時采用相對績效評估的方式，盡可能消除評估誤差，加大激勵效果。因此，財政分權(quán)和垂直的政治管理體制對地方政府最重要的影響就是政府間的標(biāo)尺競爭。由于分權(quán)構(gòu)造了一種類似多部門平行的M型組織結(jié)構(gòu)，同時地方政府又是對上負責(zé)，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標(biāo)尺競爭”（張晏等，2005），由于不同類型的財政支出對推動地區(qū)經(jīng)濟增長作用不同，在財政分權(quán)下，地方政府為增長而競爭的努力必然反映在財政支出結(jié)構(gòu)上，并造成偏重見效快、增長效應(yīng)明顯的基本建設(shè)投資、忽視科教文衛(wèi)投入的扭曲。

當(dāng)然，僅僅依靠財政分權(quán)并不能使中國的經(jīng)濟得到迅速的發(fā)展，一些比較有啟發(fā)的經(jīng)驗主要來自印度和俄羅斯，可以說，中國的財政分權(quán)在促進經(jīng)濟發(fā)展方面更為成功，正是由于中國財政分權(quán)有著自身的特色，也使得政府支出結(jié)構(gòu)的偏向更加嚴(yán)重，在這種官員上級任命的政治體制下，“地方政府官員的政治晉升激勵的考慮可能使得官員主導(dǎo)型的投資過度進入某個行業(yè)或項目，甚至進行惡性競爭”（周黎安，2004）。M.Keen和 M.Marchand（1997）指出，財政分權(quán)體制下地方政府在不同制度環(huán)境下的過度競爭可能會導(dǎo)致社會總福利的損失。張晏（2005）認(rèn)為各個地區(qū)為吸引更多的FDI，競相降低稅率，但這一競爭行為可能最終導(dǎo)致一種低效率的納什均衡，從地區(qū)發(fā)展的長遠利益看，造成參與FDI競爭的各個地方政府“雙輸”而外商得利的局面。

在政治體制中，貪污腐敗始終是一個敏感問題，它對財政支出結(jié)構(gòu)的影響是顯著的，從經(jīng)驗來說，每一個重大項目下，總是可以找到貪污腐敗的影子。在實證方面，Mauro（1998）考察了腐敗對政府支出結(jié)構(gòu)的影響。他發(fā)現(xiàn)，由于從不同支出中獲取賄賂的難易不同，腐敗的政府會將更大的比重支出在基礎(chǔ)設(shè)施，而降低支出于教育的比重。因此，貪污腐敗問題可能會成為財政支出中的內(nèi)生性問題，始終影響著政府的財政支出結(jié)構(gòu)。

本文的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在解釋變量方面，除了分權(quán)指標(biāo)、地方之間的競爭指標(biāo)之外，本文還添加了貪污腐敗的立案數(shù)，這使得本文研究的重點既關(guān)注于財政體制方面，也關(guān)注于政治體制方面，這和張軍，吳一平，陳剛，潘春陽等都不相同，張軍除了在解釋貪污腐敗立案數(shù)不同之外，沒有涉及地方政府的支出結(jié)構(gòu)問題，而其他幾位學(xué)者大多對財政分權(quán)與腐敗程度進行分析，并沒有分析貪污腐敗立案數(shù)對財政支出結(jié)構(gòu)的影響。除此之外，為了能更好的反映地方政府的支出行為，本文還在解釋變量方面增加了上一年的人均GDP增長率，因為當(dāng)期的地方政府領(lǐng)導(dǎo)往往想超越以往的業(yè)績水平，因此，這一指標(biāo)很可能會顯著影響地方政府支出結(jié)構(gòu)的選擇。

三、指標(biāo)選擇，計量模型與數(shù)據(jù)說明

基于Mauro在1998年建立的關(guān)于腐敗與教育支出結(jié)構(gòu)的跨國實證研究模型，結(jié)合本文的研究重點，建立如下回歸模型：

其中小標(biāo)i和t分別代表第i個省和第t年。

1.被解釋變量的選擇

被解釋變量分別為經(jīng)濟建設(shè)支出同地方財政支出的比重（jszc），行政支出同地方財政支出的比重（xzzc）以及民生類支出同地方財政支出的比重（welf）。應(yīng)注意的是這里的地方財政支出僅僅包括預(yù)算內(nèi)的財政支出，不包括預(yù)算外的支出，這樣做的原因主要是無法獲得各省預(yù)算外資金支出結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)，雖然這幾年部分省份已經(jīng)公布了這方面的支出，但是數(shù)據(jù)有限。另外，雖然沒有包括預(yù)算外資金，但是本文的結(jié)論仍然可信，正如傅勇（2005）所說，如果我們發(fā)現(xiàn)管理較為嚴(yán)格的預(yù)算內(nèi)財政支出也存在某種扭曲，我們就應(yīng)該對結(jié)論更有信心。

這三個被解釋變量的數(shù)據(jù)均來自于《中國財政年鑒》，需要說明的是后兩個被解釋變量，這里的行政管理支出不包括公檢法方面的支出。而民生支出中，本文主要選取了社會福利和社會救濟支出，這和本文的研究重點有關(guān)，由于本文主要是分析地方政府的行為問題，相對于教育之類的剛性支出，這部分的支出更能體現(xiàn)地方政府的支出意愿。

2.解釋變量的選擇

解釋變量中，本文包含了四個核心變量，分別為滯后一期的人均GDP增長率（pgdplv-1）、財政分權(quán)（fd）、貪污腐敗立案數(shù)（mour）以及地方政府競爭指標(biāo)（compe），下面我們分別來詳細介紹這幾個解釋變量。

滯后一期的人均GDP增長率。地方政府在制定當(dāng)年的GDP增長率時，往往會考慮上一年GDP的增長情況。而為了保證GDP的穩(wěn)定快速增長，地方政府的支出行為可能會發(fā)生扭曲，導(dǎo)致為了增長而支出的情況發(fā)生，這種支出方式不僅可以提高地方領(lǐng)導(dǎo)人的政績水平，也為爭奪稀缺的政治資源提供了籌碼。周黎安等（2005）也發(fā)現(xiàn)中央運用省級官員的前任績效和同期全國平均GDP增長率或鄰近地區(qū)GDP增長率作為比較的經(jīng)驗證據(jù)方面，在統(tǒng)計上，前者顯著性高于后者。因此，本文希望引入滯后一期的人均GDP增長率來分析對財政支出結(jié)構(gòu)的影響。

財政分權(quán)（FD）。對于中國來說這是一個比較有爭議的概念，從嚴(yán)格意義來說，中國的財政分權(quán)其實并不是真正意義上的財政分權(quán)，不同口徑的衡量也會得出不同的標(biāo)準(zhǔn)。早期把地方政府支出的相對比重作為分權(quán)的指標(biāo)，但是如果是這樣的話，中國可能是世界上最分權(quán)的國家（張軍，2007），林毅夫，劉志強（2000）則是利用邊際分成率來衡量財政分權(quán)，這個直接的結(jié)果就是1988年-1993年之間，除了天津、山西、安徽之外，其余省份的FD都是100，這顯然不符合事實?？紤]到本文的研究重點，在這里本文所選用的指標(biāo)是zhang和zou（1998）、喬寶云（2002）、傅勇，張晏（2007）所使用的指標(biāo)①把財政分權(quán)定義為一個省的人均財政支出占人均總財政支出的份額。。這一指標(biāo)實際上是一個綜合的財政分權(quán)指標(biāo)，較為全面地刻畫了在財政分權(quán)體制下地方政府所獲得的實際財政自主權(quán)力，也是目前國際上比較通行的做法。

貪污腐敗的立案數(shù)。數(shù)據(jù)來自于《中國檢察年鑒》（1994-2011年）中各省的《人民檢察院年度工作報告》。利用貪污腐敗來分析財政支出問題可以歸于Mauro（1998）關(guān)于腐敗對教育支出比重為負的跨國實證分析。近幾年，我國的部分學(xué)者也通過腐敗問題來研究財政支出方面的問題，但側(cè)重點各有不同。

地方政府競爭指標(biāo)。本文認(rèn)為，財政分權(quán)之后，地方政府之間會為了有限的資源進行競爭，從而發(fā)生標(biāo)尺競爭（Besley和Case，1995）或者是晉升錦標(biāo)賽模式下的競爭（周黎安，2007），但是經(jīng)濟學(xué)中的競爭必須是同質(zhì)之間的競爭，即具有相同或大致相同實力的雙方才能形成真正有效的競爭。因此，從理論上來說，中國各個省份之間的競爭大多是不同層次下的平行競爭。一些學(xué)者也希望通過分析地方政府之間的策略性互動行為來影響其它省份的財政支出（王文劍等，2007，李永友、沈坤榮，2008，郭慶旺、賈俊雪，2009）。對于這種競爭性財政支出對各個省財政支出的結(jié)構(gòu)會造成什么樣的影響，將是本文研究的一個重點。本文選取對FDI的稅收優(yōu)惠政策為地方政府競爭指標(biāo)。這個指標(biāo)的好處，一是數(shù)據(jù)的可得性，二是稅法在全國是統(tǒng)一的。具體的方法是先計算全國外資企業(yè)實際負擔(dān)的稅率，再逐年計算每個省的實際稅率，拿全國的稅率除以每個省的稅率，值越大，說明競爭力就越強。

3.控制變量的選擇

在控制變量選擇上，本文主要考慮以下幾個方面因素。一是經(jīng)濟開放程度。相關(guān)研究表明，地區(qū)開放程度與政府支出之間存在顯著關(guān)系，較高開放程度往往有較高政府支出。按照通行做法，利用每一年的進出口總額，按當(dāng)年人民幣對美元的牌價兌換成人民幣，再除以當(dāng)年GDP。二是各省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。不同省份的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，發(fā)達地區(qū)的省份大多以第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主，而欠發(fā)達地區(qū)的省份主要以第一產(chǎn)業(yè)為主，不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征可能也會影響政府的支出行為。因此在指標(biāo)選擇上，利用第一產(chǎn)業(yè)的增加值除以GDP。三是地區(qū)人口結(jié)構(gòu)。一個地區(qū)學(xué)生越多政府負擔(dān)會越重，尤其在我國，經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，義務(wù)教育支出是強制支出，在某些地區(qū)成為最大一筆財政支出。因此本文選擇各省在校小學(xué)生數(shù)除以各省的總?cè)丝趤砗饬康貐^(qū)的人口結(jié)構(gòu)。四是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型特征。傅勇，張晏（2007），王美今（2010）等都認(rèn)為體制變革集中體現(xiàn)在各地區(qū)的所有制結(jié)構(gòu)差別，這種差別可能使地方財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生不同程度的傾斜，本文選取國有企業(yè)職工數(shù)占總職工數(shù)來衡量這種轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的特征。五是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)特征。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，政府支出的結(jié)構(gòu)會隨著城市化水平的不斷提高而發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化。由于現(xiàn)在農(nóng)民工的數(shù)量越來越多，而且所起到的作用越來越重要，本文采取城鎮(zhèn)的就業(yè)人口數(shù)量與總的就業(yè)人數(shù)之比來衡量城鎮(zhèn)化的水平。

除上述變量之外，為了更好的反映地方政府的支出結(jié)構(gòu)問題，本文還增加一組刻畫政策影響的虛擬變量D，D中包括DUM98，DUM02以及DUMXBKF，DUM98主要刻畫的是1998年的亞洲經(jīng)濟危機，相應(yīng)年份賦值為1，其余年份為0；DUM02主要刻畫的是2002年的所得稅分享改革，相應(yīng)年份之后賦值為1，之前賦值為0；DUMXBKF主要刻畫的是西部大開發(fā)，對2000年以后享受西部開發(fā)政策的省份賦值為1，其余為0。

四、實證分析

在對模型進行分析之前，應(yīng)該對模型進行檢驗，同時判斷采用固定效應(yīng)模型還是隨機效應(yīng)模型，通過hausman檢驗，我們發(fā)現(xiàn)，表2中的（1）和（2）模型的P值分別為0.1672和0.4111，因此拒絕原假設(shè)，所以應(yīng)采取隨機效應(yīng)模型，而（3）至（6）模型不能拒絕原假設(shè)，因此，應(yīng)采用固定效應(yīng)模型。

表1 變量及統(tǒng)計描述

接下來，具體考察影響政府支出結(jié)構(gòu)的因素。如前所述，滯后一期的人均GDP增長率、財政分權(quán)、地方競爭以及貪污腐敗的立案數(shù)對財政支出結(jié)構(gòu)可能造成不同的影響，考慮到基本建設(shè)支出在2007年統(tǒng)計年鑒上口徑的變化以及腐敗立案數(shù)據(jù)的滯后性，本文的數(shù)據(jù)將只考慮1994年—2006年之間的數(shù)據(jù)，在省份方面，我們排除了西藏，重慶以及青海三個地區(qū)。

（一）核心解釋變量對地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的影響

從模型（1）可以看出，財政分權(quán)對經(jīng)濟建設(shè)支出起到了極大的促進作用，財政分權(quán)對經(jīng)濟建設(shè)支出結(jié)構(gòu)的彈性為0.848，即財政分權(quán)每變動1個百分點，經(jīng)濟建設(shè)支出結(jié)構(gòu)就會變動0.848個百分點。與財政分權(quán)有著密切聯(lián)系的就是地方政府之間的競爭，從回歸結(jié)果來看，其它地方政府的競爭性支出行為會影響到本地政府的支出行為，當(dāng)其它地方政府的競爭度提高一個百分點，本地政府對經(jīng)濟建設(shè)支出的比重就會提高0.089個百分點。對于貪污腐敗的立案數(shù)，從回歸的結(jié)果可以看出貪污腐敗與經(jīng)濟建設(shè)支出存在著正向的關(guān)系，這和maour，潘春陽等得到的結(jié)論一致，而且也符合我們的經(jīng)驗感受，因為從貪污腐敗的容易度上來說，經(jīng)濟建設(shè)支出的貪污腐敗肯定比一些民生支出方面的貪污腐敗更容易。

表2 模型分析結(jié)果

對于行政管理支出，滯后一期的人均GDP增長率對行政支出的影響并不顯著。但財政分權(quán)對行政支出的影響非常顯著，這出乎我們一般的認(rèn)識，因為財政分權(quán)不僅沒有擴大行政支出占財政支出的比重，反而下降了，而且在回歸統(tǒng)計上也非常的顯著。造成這一結(jié)果的原因可能有以下幾個方面：一是財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府更加偏向于經(jīng)濟建設(shè)的支出，二是本文行政支出的比重僅僅包括預(yù)算內(nèi)的行政管理費，不包括公檢法支出以及大量的預(yù)算外支出，而預(yù)算外主要支出往往被認(rèn)作行政管理方面的支出，因此才會造成結(jié)論與現(xiàn)實的脫節(jié)。這也從另一個方面揭示了我國財政預(yù)算方面存在的缺陷。貪污腐敗的立案數(shù)對行政支出結(jié)構(gòu)的影響顯著為負，本文認(rèn)為目前對預(yù)算內(nèi)的行政管理費用的支出，腐敗程度并不嚴(yán)重，這可以從經(jīng)濟建設(shè)支出和行政管理費用支出兩者的不同性質(zhì)中得到答案。這也可以解釋為什么一些地方行政大樓建設(shè)的很豪華，而不直接進行貪污。

對于民生類支出，滯后一期的人均GDP增長率對民生支出起到了顯著的負面作用。這和我們的預(yù)期一致，也和許多學(xué)者得到的觀點一致。根據(jù)前文所述，造成這一問題的主要原因，還是地方政府在經(jīng)濟建設(shè)方面有著內(nèi)在的激勵作用，地方的領(lǐng)導(dǎo)會把當(dāng)前的業(yè)績與以往的年份進行比較，促使他們進行趕超，因此，地方政府會把有限的資源用到經(jīng)濟建設(shè)方面，從而忽略了民生類支出。

（二）重大政策對地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的影響

2000年起我國在西部11省市實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。因此在模型的設(shè)定上，本文添加了虛擬變量，從回歸的結(jié)果來看，西部開發(fā)政策顯著增加了這些地方政府的經(jīng)濟建設(shè)的投資比重，從這個角度說，西部大開發(fā)起到了一定成效。而在民生類支出方面，西部開發(fā)政策效果并不顯著。對于行政管理支出方面，西部開發(fā)政策不僅沒有擴大政府預(yù)算內(nèi)的行政管理費用，而且還有下降的趨勢，除了上文提到的原因之外，本文還認(rèn)為這些在全國競爭格局下處于弱勢的西部地區(qū)，抓住了西部開發(fā)的契機，在政策大力傾斜下以及地方政府之間的標(biāo)尺競爭，使政府也更有動力去發(fā)展本地經(jīng)濟。因此，西部這些地區(qū)更傾向于將增量資源投資于見效快、政績顯著的基本建設(shè)投資，而其它支出總量上雖有上升，但是在財政支出比重方面有下降的趨勢。

2002年所得稅分享體制改革，改變了地方與中央在所得稅收入方面的分享比例，將地方所得稅的50%上收中央，并全部用于面向不發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，2003年中央繼續(xù)將這一比例提高到60%，這項改革使地方的財政收入減少，中央財政收入增加。那么這項改革對地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)方面會造成什么樣的影響，通過本文模型回歸的結(jié)果可以看出，這次所得稅分享體制改革，對經(jīng)濟建設(shè)支出的比重影響為負，而在民生支出方面，卻起到了積極的正面作用，使民生支出比重有上升趨勢。因此，可以說，這項所得稅收入分享體制改革，對于扭轉(zhuǎn)地方財政支出結(jié)構(gòu)方面，起到了一定的效果。而在1998年亞洲金融危機方面，本文所添加的虛擬變量DUM98對這三個被解釋變量所起到的作用都不顯著，因此在這里不作分析。

（三）其他因素對地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的影響

從人口結(jié)構(gòu)來看，小學(xué)生占總?cè)丝诘谋戎兀╯tu）增加會正面影響經(jīng)濟建設(shè)支出的比重，這可能是因為我國目前的基本建設(shè)支出中包含了小學(xué)的基建項目支出。另外，這個指標(biāo)對行政管理費用支出以及民生支出并不顯著。從體制改革來看，國有化程度（sou）越高，對地方政府經(jīng)濟建設(shè)支出比重的影響就越大，而對民生支出顯著為負。這可以說明高度的國有化會嚴(yán)重扭曲地方政府的支出結(jié)構(gòu)。開放度指標(biāo)（open）對地方政府經(jīng)濟建設(shè)支出比重以及行政支出比重的影響都顯著為正，對民生支出比重的影響中，含控制變量的開放度指標(biāo)顯著為負，這說明進出口貿(mào)易的發(fā)展拉動了中國基本建設(shè)的支出，同時為了更好處理與國外貿(mào)易方面的事務(wù)，也增加了預(yù)算內(nèi)的行政支出比重，但對民生支出影響為負。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，越是以第一產(chǎn)業(yè)（first）為主導(dǎo)的省份，財政支出結(jié)構(gòu)的扭曲程度越明顯。

五、結(jié)論及政策建議

本文在我國財政分權(quán)的背景下討論了地方政府支出結(jié)構(gòu)方面的幾個前置問題，并利用1994年—2006年的省級面板數(shù)據(jù)進行了實證檢驗。本文認(rèn)為我國財政分權(quán)最大的成功是使地方政府成為了一個相對獨立的個體，大大拓展了地方政府的執(zhí)行權(quán)和執(zhí)行空間。在1994年分稅制之后，這種財政分權(quán)模式得到了自我強化，而在財政分權(quán)的同時，政治上又相對集權(quán)，上級政府往往根據(jù)下級政府的業(yè)績來考核官員，并進行官員的調(diào)任。在當(dāng)前體制下，無論是財政分權(quán)體制還是基于GDP考核的政治體制，都對我國地方財政的支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了嚴(yán)重的扭曲行為，地方政府更加偏向經(jīng)濟建設(shè)支出以及行政管理支出，而忽視了民生類支出。

從本文實證分析的結(jié)果來看，核心解釋變量當(dāng)中，滯后一期的人均GDP增長率、財政分權(quán)、地方政府競爭程度都促使了地方政府重基本建設(shè)支出，輕民生支出。從影響程度看，除GDP之外，財政分權(quán)指標(biāo)對財政支出結(jié)構(gòu)的扭曲程度最為嚴(yán)重。而對于官員貪污腐敗，結(jié)果表明貪污腐敗會使地方政府加大經(jīng)濟建設(shè)支出。在政策方面，西部大開發(fā)取得了一定的效果，西部省份通過一些政策扶持，大力發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)，而2002年所得稅分享體制改革，并沒有影響地方政府加大基本建設(shè)的熱情，但是對社會福利和社會救濟的影響是正向的，說明所得稅分享體制改革一定程度上扭轉(zhuǎn)了地方政府的支出結(jié)構(gòu)。

認(rèn)識到我國財政支出結(jié)構(gòu)存在的這種根源性問題，那么如何去扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象？本文認(rèn)為，要想從根本上改變目前地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)，一是從政治方面著手。目前我國的情況是經(jīng)濟分權(quán)，政治集權(quán)，地方政府可以說只對上級政府負責(zé)，而上級政府對下級政府的考核仍停留在GDP的增長上。在這種體制下，地方政府是不可能有動力大力發(fā)展民生支出的。有一些學(xué)者提出要建立“綠色GDP”來對地方政府進行考核，筆者并不認(rèn)同這個觀點，因為這種考核方式仍然停留在過去的思維方式上，而且指標(biāo)復(fù)雜，容易導(dǎo)致地方政府行為的異化。因此，本文堅持認(rèn)為應(yīng)該從政治方面著手，地方政府的責(zé)任不是為了官員的晉升去發(fā)展經(jīng)濟，而應(yīng)對本轄區(qū)的居民負責(zé)，地方的官員應(yīng)該由當(dāng)?shù)氐木用襁M行選舉，并對居民負責(zé)。考慮到我國的特殊國情，一下放開不太現(xiàn)實，根據(jù)張永生等人的觀點，在省這一層的官員任命，仍然由中央負責(zé)，省以下的官員由當(dāng)?shù)鼐用襁M行選舉。二是把握財政分權(quán)的程度，一般來說，中央通過一般性轉(zhuǎn)移支付加大對欠發(fā)達省份的財力支持，但是由于這部分轉(zhuǎn)移支付沒有規(guī)定用途，地方政府很可能將大量的轉(zhuǎn)移支付資金用于經(jīng)濟建設(shè)支出，本文實證分析的結(jié)論也證實了目前財政分權(quán)使地方政府更加注重基本建設(shè)支出，因此，單純依靠轉(zhuǎn)移支付政策不可能扭轉(zhuǎn)財政支出結(jié)構(gòu)問題，因此適度的集權(quán)并加強中央政府在社會公共服務(wù)上的職能或許是一個明智的選擇（傅勇、張晏，2007）。三是加強地方政府之間的合作，防止盲目競爭。從經(jīng)濟學(xué)的角度來說，同質(zhì)對象之間的競爭可以提高資源的使用效率，在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，還可以提高社會生產(chǎn)率，但是考慮到我國的現(xiàn)實情況，政府之間的有效競爭并不多見，往往造成的是資源的大量浪費。因此，本文認(rèn)為，不同實力的省份之間要加強合作?？梢韵噜徥》葜g，也可以跨區(qū)域，中央在考核時，可以把省份之間作為一個整體進行考核，這樣可以有效減少目前財政資源的浪費狀況。除此之外，筆者認(rèn)為，改善財政支出結(jié)構(gòu)，還要注意以下幾個方面：提高打擊貪污腐敗的力度，特別是在經(jīng)濟建設(shè)方面，以預(yù)防為主，防止貪污腐敗的發(fā)生；加強預(yù)算外資金的管理，將可以納入預(yù)算內(nèi)的資金盡快納入預(yù)算內(nèi)，不能納入預(yù)算內(nèi)的，要及時公布支出方向。

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