張婷

摘 要：以西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為基礎(chǔ)，考察公共財(cái)政資金在西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所發(fā)揮的作用，分析財(cái)政投入在西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的現(xiàn)狀與影響方式。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的財(cái)政投入存在著關(guān)系不順、制度不全、監(jiān)管不力三個(gè)方面的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；基礎(chǔ)設(shè)施；財(cái)政投入

中圖分類號(hào)：F327 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）03-0084-02

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活有著非常重要的意義，它們是農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分。但長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政資金規(guī)模偏低，績(jī)效不高，且管理中存在著諸多需要探討并加以改進(jìn)的問(wèn)題。

一、西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入現(xiàn)狀

中國(guó)西部的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與中東部地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比有明顯的差距。從“西部大開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯加快，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件逐步改善，但普遍還是存在著底子薄、規(guī)劃滯后、村社發(fā)展同質(zhì)化、管理維護(hù)差等方面的問(wèn)題。西部農(nóng)村人均收入低，人民群眾生活水平整體不高，財(cái)政投入成為西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要的資金渠道，且呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

第一，財(cái)政投入有所增長(zhǎng)，但是增長(zhǎng)相對(duì)緩慢。就全國(guó)而言，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)財(cái)政收支規(guī)模穩(wěn)步增加，財(cái)政收入與財(cái)政支出分別從 1978年的 1 132.26億元和 1 126.09億元，增加到 2011年的103 874.43億元和109 247.79億元，均增長(zhǎng)了90倍多。國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出從1978年的150.7億元增加到2011年的10 497.7億元，增加近70倍。就西部而言，2011年西部十省一般財(cái)政預(yù)算總收入8 514.64億元，占全國(guó)總量的16.2%，總支出21 862.19億元，占全國(guó)總支出23.6%。與全國(guó)的情況相似，國(guó)家財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村的投入總量有所增長(zhǎng)，但是增長(zhǎng)速度緩慢，占比幾乎不變，常年維持在30%以內(nèi)。

第二，與中、東部地區(qū)仍存在差距。從存量上來(lái)看，中、東部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展起步較早，基礎(chǔ)較好，地方財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于西部地區(qū)。以2011年為例，西部財(cái)政收入最多的省市四川省2011年財(cái)政收入為2 044.79億元，最少的西藏僅有54.76億元，十省平均只有851.5億元。而中、東部地區(qū)財(cái)政收入最多的廣東省2011年財(cái)政收入就達(dá)到了5 514.84億元，最少的海南省也有340.12億元，平均收入高達(dá)1 914.5億元，是西部的2倍多。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入多來(lái)源于地方財(cái)政，財(cái)政收入多的省市對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入顯然要高于財(cái)政收入少的省市，這就造成了西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入的存量少于中、東部地區(qū)。從流量上來(lái)看，由于西部農(nóng)村財(cái)政投入的資金長(zhǎng)期都需要國(guó)家轉(zhuǎn)移支付，其本身財(cái)政收入覆蓋不了自身的支出，2007—2011年國(guó)家財(cái)政在西部農(nóng)村的投入分別占全國(guó)支農(nóng)資金的26.8%、27.5%、26.7%、26.8%、27.8%，可見(jiàn)國(guó)家財(cái)政在西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投入的流量也少于中、東部地區(qū)。

第三，西部各省市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的財(cái)政投入也存在差距。以2011年為例，西部十省市財(cái)政支出中的支農(nóng)資金分別為：重慶198.91億元、四川545.7億元、貴州278.47億元、云南409.8億元、西藏126.53億元、陜西333.79億元、甘肅237.66億元、青海104.74億元、寧夏112.19億元、新疆297.59億元，最多的省市與最低的省市相差400多億元。西藏財(cái)政支農(nóng)資金絕對(duì)量雖然只有126.53億元，在西部十省市中只排第八位，但占該地區(qū)全部財(cái)政支出的16.7%，相對(duì)值最高，而四川省的此相對(duì)值只有11.7%。由此可見(jiàn)，就西部十省市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的財(cái)政投入來(lái)說(shuō)，也存在差距，西藏、寧夏、甘肅的農(nóng)村建設(shè)中財(cái)政投入總量偏低，占比偏高，可見(jiàn)這三個(gè)省市農(nóng)村建設(shè)財(cái)政投入情況比其他七個(gè)省市更加惡劣。

二、西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中財(cái)政投入存在的主要問(wèn)題

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性物質(zhì)條件，西部大部分地區(qū)屬于農(nóng)村，這使得西部農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤為重要。中國(guó)西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)期滯后造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)分依賴于自然條件，從而影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)分工的細(xì)化，降低了農(nóng)產(chǎn)品的科技含量和農(nóng)業(yè)收益率，進(jìn)而制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響農(nóng)民的生活水平，妨礙農(nóng)村市場(chǎng)體系的完善。財(cái)政投入是改善西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要的渠道，但目前西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入還存在著以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

第一，關(guān)系不順。中央政府與地方政府在西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中財(cái)政投入的關(guān)系沒(méi)有理順，中央與地方政府權(quán)利定位不夠準(zhǔn)確，事權(quán)及收支難以明確劃分，特別是有交叉、跨地區(qū)、具有外溢性的支出，更是混淆不清。在處理財(cái)政問(wèn)題時(shí)，相互爭(zhēng)執(zhí)利益，推諉責(zé)任，濫用財(cái)權(quán)，浪費(fèi)財(cái)力，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政資金投入的紊亂與結(jié)構(gòu)不合理。中央政府與地方政府的財(cái)政投入中一大部分用于人員供養(yǎng)及行政開(kāi)支，另一大部分用于大中型水利建設(shè)，直接用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小，農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏穩(wěn)定資金來(lái)源。中央政府與地方政府在西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中財(cái)政投入的這種關(guān)系給西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了很大的壓力。

第二，制度不全。這個(gè)制度主要是指西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的財(cái)政投入內(nèi)控制度。首先，西部農(nóng)村財(cái)政的管理層級(jí)太多，財(cái)政資金的撥付層級(jí)越多，截留挪用的可能性也就越大。其次，隨意改變資金投向。內(nèi)控制約機(jī)制不完善，相關(guān)法規(guī)滯后，這既為一些違法違規(guī)者提供了可乘之機(jī)，也導(dǎo)致責(zé)任難以落實(shí)，實(shí)踐中對(duì)其處罰存在避重就輕現(xiàn)象，難以嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，成為西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入中最主要的問(wèn)題。

第三，監(jiān)管不力。財(cái)政監(jiān)督體系應(yīng)包括財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)民眾、新聞媒體監(jiān)督的多元化全方位體系，在這個(gè)體系里，財(cái)政機(jī)關(guān)側(cè)重于日常業(yè)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)側(cè)重于事后監(jiān)督、代議機(jī)關(guān)側(cè)重于宏觀監(jiān)督。但實(shí)踐中財(cái)政和審計(jì)在監(jiān)督對(duì)象、范圍和時(shí)間上多有交叉，人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查也不夠嚴(yán)謹(jǐn)，特別是西部農(nóng)村財(cái)政監(jiān)督更加受制于較低的財(cái)政透明度。而且西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中財(cái)政投入監(jiān)督多重突擊、專項(xiàng)性和事后監(jiān)督，輕日常過(guò)程監(jiān)督，出現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法及時(shí)糾正；部分被監(jiān)督單位則采取相應(yīng)對(duì)策規(guī)避監(jiān)督，致使檢查監(jiān)督流于形式。endprint

三、西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中財(cái)政投入的建議

放眼國(guó)外，許多發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了舉世矚目的成就，積累了大量的有益經(jīng)驗(yàn)，但這些做法并不適用于當(dāng)前中國(guó)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況，因?yàn)橹袊?guó)政府承受著比西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府大得多的財(cái)政壓力和農(nóng)業(yè)人口壓力。對(duì)中國(guó)西部而言，更應(yīng)該也必須本著“針對(duì)性”原則來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入。

1.對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行劃分。公共財(cái)政的一個(gè)顯著特征是它的非營(yíng)利性，應(yīng)首先對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的“盈利程度”（或“公共程度”）進(jìn)行準(zhǔn)確的劃分，以準(zhǔn)確界定政府與市場(chǎng)各自的作用范圍。只有在準(zhǔn)確的界定政府與市場(chǎng)各自的作用范圍的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)與財(cái)政調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則，才能有效地促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.理順中央財(cái)政與地方財(cái)政的合作關(guān)系。中央政府與地方政府在西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資中具有密切的分工合作關(guān)系。中央政府作為全國(guó)性和跨區(qū)域性公共品的主要供給者，承擔(dān)著全國(guó)性和跨區(qū)域性公共投資布局規(guī)劃與決策責(zé)任，同時(shí)還要為地方公共品供給提供良好的宏觀經(jīng)濟(jì)條件和外部環(huán)境，調(diào)控和規(guī)范地方政府的公共投資行為，引導(dǎo)公共投資中同級(jí)或不同層級(jí)地方政府之間的分工合作。

3.增強(qiáng)地方政府資金對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入。目前地方政府沒(méi)有一個(gè)好的政績(jī)考核體制，大多數(shù)地方政府，尤其是中國(guó)西部這種資金稀缺的區(qū)域，政府財(cái)力將會(huì)是嫌貧愛(ài)富地向比較利益較高的領(lǐng)域傾斜，如投向工商業(yè)。地方政府要爭(zhēng)取在政績(jī)考核中加入新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民增收的指標(biāo)，特別考核農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況，這有利于激勵(lì)基層政府有效使用和管理財(cái)政支農(nóng)資金，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，為農(nóng)民增收奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.建立健全農(nóng)村財(cái)政內(nèi)控和監(jiān)管制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是最基層的一級(jí)財(cái)政，是財(cái)政工作體系的基礎(chǔ)。要發(fā)揮西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就地就近實(shí)施監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，對(duì)本級(jí)和上級(jí)財(cái)政安排的資金以及其他部門、其他渠道下達(dá)的財(cái)政性資金，實(shí)行全面監(jiān)管。一是建立健全信息通達(dá)機(jī)制，主要包括各級(jí)政府和部門安排用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層組織的各類財(cái)政資金的政策文件、管理辦法、撥款文件等，縣鄉(xiāng)財(cái)政指定專人為信息聯(lián)絡(luò)員，具體負(fù)責(zé)收集整理和傳遞資金監(jiān)管信息，并定期核對(duì)資金監(jiān)管信息。二是建立健全公開(kāi)公示機(jī)制，按照相關(guān)政策要求和規(guī)定，對(duì)各級(jí)各部門預(yù)算安排用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層組織的各類財(cái)政資金，通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、短信等方式進(jìn)行進(jìn)行公開(kāi)公示。三是監(jiān)督抽查機(jī)制，對(duì)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管范圍的補(bǔ)助類資金的補(bǔ)助對(duì)象、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放程序、財(cái)務(wù)管理等情況，進(jìn)行監(jiān)督檢查和抽樣檢查。四是考核激勵(lì)機(jī)制，每年組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管工作進(jìn)行考核，主要看內(nèi)控制度是否健全，內(nèi)控措施是否到位，提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否真實(shí)可靠齊全，崗位責(zé)任是否落實(shí)，監(jiān)管是否有效等，考核結(jié)果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部選拔任用、調(diào)動(dòng)、評(píng)先評(píng)優(yōu)工作的重要依據(jù)。

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