黃淑文

摘 要：公民知情權(quán)是公民的基本權(quán)利，是公民參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的一項(xiàng)重要權(quán)利。中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家為了保持公有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主體地位，需要國(guó)企發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，國(guó)企在中國(guó)GDP份額中占有極大的比重。然而目前國(guó)企全民所有的性質(zhì)面臨“全民沒(méi)有”的尷尬局面。其中很大的原因就在于國(guó)企缺少公民的監(jiān)督，從公民知情權(quán)的角度來(lái)分析國(guó)企信息公開(kāi)制度。

關(guān)鍵詞：國(guó)企；信息公開(kāi)；知情權(quán)

中圖分類號(hào)：F270 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）03-0010-02

一、公民知情權(quán)的概念考察

公民知情權(quán)，即指公民對(duì)于國(guó)家的重要決策、政府的公共事務(wù)以及社會(huì)上當(dāng)前發(fā)生的與普遍公民權(quán)利和利益密切相關(guān)的重大事件，有了解和知悉的權(quán)利。

有關(guān)知情權(quán)觀念的形成，有的學(xué)者認(rèn)為可以追溯到美國(guó)立憲會(huì)議時(shí)期，當(dāng)時(shí)賓州代表詹姆斯·威爾遜在會(huì)上提出“國(guó)民有權(quán)知道其代理人正在做或已經(jīng)做的事，對(duì)此絕不可任由秘密進(jìn)行議事程序的立法機(jī)關(guān)隨意妄為”[1]。至于這一名詞，則于1945年由美國(guó)記者肯特·庫(kù)伯首先提出，其基本含義是公民有權(quán)知道他應(yīng)該知道的事情，國(guó)家應(yīng)最大限度地確認(rèn)和保障公民知悉、獲取信息、尤其是政務(wù)信息的權(quán)利[2]。美國(guó)20世紀(jì)五六十年代興起的知情權(quán)運(yùn)動(dòng)，則將知情權(quán)這一觀念推向國(guó)際。自1945年德國(guó)基本法首先肯定知情權(quán)的憲法地位后，歐美以及日本等國(guó)家相繼在其本國(guó)憲法或法律中對(duì)其予以認(rèn)可。

知情權(quán)的范圍廣泛，涉及領(lǐng)域眾多，證券法、消費(fèi)者保護(hù)法等法律均有知情權(quán)的規(guī)定，只是稱謂略有不同，但這些知情權(quán)和本文所要探討的公民知情權(quán)存在較大的差異。首先，從牽涉的利益性質(zhì)來(lái)看，以上所要求的知情都是和相關(guān)人的私益直接關(guān)聯(lián)，公民知情權(quán)則并非如此，特別在公民參與議政，參加社會(huì)管理的過(guò)程中的知情權(quán)，可能和相關(guān)人的利益并非直接關(guān)聯(lián)，往往是公民出于對(duì)社會(huì)的關(guān)注，對(duì)政治事務(wù)的參與，其考慮更多的是公益。其次，就權(quán)利的法律根據(jù)而言，以上提及的知情權(quán)可在民商法中找到直接的依據(jù)，公民知情權(quán)則并非某一部門法所能窮盡，而必須歸結(jié)到國(guó)家的根本大法憲法。至于公民知情權(quán)的憲法依據(jù)，有的國(guó)家直接有規(guī)定，可以直接引用，有的國(guó)家則要借助憲法的解釋理論才能引證，德國(guó)屬于前者，中國(guó)則屬于后者。中國(guó)憲法第41條規(guī)定了公民批評(píng)、建議、控告、檢舉等權(quán)利。而這些權(quán)利的隱含之義就包括知情權(quán)。沒(méi)有知情權(quán)，這些權(quán)利不可能順利行使。當(dāng)然，公民知情權(quán)也可在行政法等公法上找到根據(jù)，政府信息公開(kāi)條例就是公民知情權(quán)的直接體現(xiàn)。

二、信息公開(kāi)與公民知情權(quán)

信息公開(kāi)是指政府或各組織機(jī)構(gòu)向公眾公開(kāi)其所掌握的信息，使公眾可基于任何正當(dāng)?shù)睦碛珊筒捎帽M可能簡(jiǎn)便的方法獲得上述信息。自瑞典1776年《出版自由法》賦予報(bào)社轉(zhuǎn)載公文的權(quán)利設(shè)立公文公開(kāi)制度至1966年美國(guó)制定《信息公開(kāi)法》，信息公開(kāi)制度才逐漸成為潮流，成為各國(guó)政府的法律義務(wù)。中國(guó)政府順應(yīng)形勢(shì)也于2007年頒布了《政府信息公開(kāi)條例》。那么信息公開(kāi)和公民知情權(quán)是一種什么樣的關(guān)系呢？

公民知情權(quán)是憲法意義上的權(quán)利概念，有其特定內(nèi)涵。公民知情權(quán)反映的是政府與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是一種公法上的權(quán)利。公民對(duì)于任何有可能對(duì)自己的權(quán)益產(chǎn)生重大影響的信息都有權(quán)全面知悉、了解，而這方面的信息卻往往被政府所壟斷，“據(jù)測(cè)算，政府部門掌握著全社會(huì)信息資源的80%以上”[3]。 因此，為了該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，政府有義務(wù)保證該信息獲取渠道的通暢與獲取方式的便利。信息獲取的手段中，一種是信息公開(kāi)手段，公民被動(dòng)的得知或者主動(dòng)的汲??；一種是公民主動(dòng)的提出，政府保障信息的提供。前一種是目前的趨勢(shì)，后一種在中國(guó)法律上也有體現(xiàn)，《檔案法》就規(guī)定公民持有效證件可以利用已開(kāi)放的檔案?，F(xiàn)代社會(huì)信息量龐大，個(gè)體也往往只關(guān)心和自己相關(guān)的信息，這使大量公共信息游離于公眾視線之外而得不到應(yīng)有的關(guān)注。信息公開(kāi)可使這些信息重回公眾的視野。另有學(xué)者提出知情權(quán)是一種帶有請(qǐng)求權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，它在正常情況下是依靠其義務(wù)方自覺(jué)履行其義務(wù)而實(shí)現(xiàn)的，但其作用主要體現(xiàn)在當(dāng)義務(wù)方不履行其義務(wù)時(shí)，權(quán)利主體可以通過(guò)請(qǐng)求該義務(wù)人履行自己的義務(wù)來(lái)獲得相應(yīng)的救濟(jì)[4]。

通過(guò)以上的分析，我們認(rèn)為信息公開(kāi)是公民知情權(quán)的保障，公民知情權(quán)是信息公開(kāi)的前提和基礎(chǔ)，二者關(guān)系就體現(xiàn)在公民知情權(quán)的行使，信息公開(kāi)義務(wù)的履行上。

三、國(guó)企信息公開(kāi)必要性的理論分析

（一）國(guó)企的公有性質(zhì)決定其有向公民公開(kāi)信息的義務(wù)

從國(guó)際上看，國(guó)企僅指一個(gè)國(guó)家的中央政府或聯(lián)邦政府投資或參與控制的企業(yè)。而在中國(guó)，國(guó)企還包括由地方政府投資控股的企業(yè)。國(guó)企是全民所有制企業(yè)，這是國(guó)企的性質(zhì)。全民所有制企業(yè)，就是指企業(yè)生產(chǎn)資料歸全體人民共同所有的企業(yè)。國(guó)企的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)由中央和地方國(guó)資委監(jiān)管。政府的意志和利益決定了國(guó)企的行為。

國(guó)企表面上只有一個(gè)投資主體，即國(guó)家，但作為全體公民的聯(lián)合體和代理人，國(guó)家并不是最終的投資主體。國(guó)企實(shí)質(zhì)上是全體國(guó)民共同投資設(shè)立的，即所謂全民所有制企業(yè)，國(guó)企有著比上市公司數(shù)量更大的投資主體。國(guó)民將財(cái)產(chǎn)委托給政府，或者說(shuō)政府將國(guó)民手中的閑散財(cái)產(chǎn)聚合起來(lái)，投資設(shè)立國(guó)企，然后再由政府按照國(guó)民的意愿將企業(yè)委托給經(jīng)營(yíng)者，在這種雙重委托關(guān)系中，最終的委托人，即投資人有權(quán)知道自己資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)情況[5]。最終的委托人是“全民”，表現(xiàn)為個(gè)體就是公民，因此通過(guò)對(duì)國(guó)企性質(zhì)的探討，從最終投資人知情權(quán)的角度上看，國(guó)企有義務(wù)向公眾公開(kāi)相關(guān)信息，這不僅是對(duì)全民所有權(quán)的尊重，也是對(duì)公民知情權(quán)的保障。

（二）信息公開(kāi)所能實(shí)現(xiàn)的公民監(jiān)督有利于國(guó)企更好的運(yùn)營(yíng)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理性人的角度講，每個(gè)人都是自己財(cái)產(chǎn)的最佳管理者，理性的經(jīng)濟(jì)人對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)不僅限于管理和占有，還有保值增值的欲望。但是，國(guó)企不可能由全民來(lái)經(jīng)營(yíng)。從現(xiàn)代企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的角度上講，即使全民擁有所有權(quán)，也并不意味著需要全民來(lái)經(jīng)營(yíng)，聘請(qǐng)專業(yè)的經(jīng)理人更符合管理的需要。盡管如此，若企業(yè)缺乏必要的監(jiān)督，國(guó)企勢(shì)必滋生貪腐等問(wèn)題。國(guó)企負(fù)有信息披露的義務(wù)，公民就可憑借對(duì)國(guó)企相關(guān)信息的了解對(duì)國(guó)企的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，這就可以使國(guó)企無(wú)法規(guī)避很多問(wèn)題，特別是一些重大經(jīng)營(yíng)性決策問(wèn)題，從而有效地防止貪腐問(wèn)題的發(fā)生。另外，信息公開(kāi)義務(wù)的存在，使經(jīng)營(yíng)者暴露在公眾的監(jiān)督之下，這對(duì)其自律意識(shí)的養(yǎng)成也有幫助。endprint

四、國(guó)企信息公開(kāi)的制度構(gòu)建

國(guó)企因其公有性質(zhì)以及監(jiān)管的需要而使信息公開(kāi)有其必要。而信息公開(kāi)的質(zhì)量直接影響到公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，公民監(jiān)督的有效性。這就要求我們對(duì)以下的問(wèn)題做出回答，需要公開(kāi)哪些信息，如何公開(kāi)，如何保證有效的公開(kāi)。我們從目的，即保障有效的公開(kāi)入手，對(duì)國(guó)企信息公開(kāi)制度進(jìn)行初步探討。

（一）信息公開(kāi)應(yīng)符合及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)、全面、易得原則

信息公開(kāi)的及時(shí)體現(xiàn)了信息時(shí)效性的要求。準(zhǔn)確、真實(shí)的信息則是公民作出正確判斷的前提，是正確行使權(quán)利的關(guān)鍵。有的學(xué)者提出了保證信息公開(kāi)準(zhǔn)確真實(shí)的一些制度設(shè)計(jì)，如保證義務(wù)、審核監(jiān)管制度、公開(kāi)資料鑒證制度、法律責(zé)任保障制度等[5]。這些制度對(duì)保障信息質(zhì)量具有積極的意義。

全面的信息有助于公民作出整體的判斷。全面并非要求國(guó)企公布全部信息，但要“足夠”?！白銐颉币笮畔⒃谫|(zhì)上要足夠重大，有份量，量上要充足。信息易得是指獲取信息的渠道暢通，公民通過(guò)國(guó)企官網(wǎng)、公共圖書館、閱覽室等途徑便可了解到這些信息，而不必為獲取信息投入過(guò)多的精力。對(duì)此，有學(xué)者提出建立一個(gè)中央信息披露互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站，負(fù)責(zé)中央企業(yè)的財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)等信息，地方設(shè)立地方國(guó)企的信息披露網(wǎng)站，向所在地社會(huì)公眾披露信息[6]。筆者以為，此舉甚為可取。

（二）國(guó)企信息公開(kāi)立法應(yīng)循公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外

美國(guó)在政府信息公開(kāi)方面的影響巨大，其原因就在于確立了公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外的原則。美國(guó)信息公開(kāi)法規(guī)定了9條公開(kāi)的例外，除此之外一律公開(kāi)，從此將政府最大限度的置于公眾監(jiān)督之下，因而成為各國(guó)效仿的對(duì)象。中國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》也一定程度上采納了國(guó)外的主張，在其第8條規(guī)定了公開(kāi)的例外，即“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”。從整體上看，條例一方面規(guī)定了主動(dòng)公開(kāi)的基本要求和公開(kāi)的內(nèi)容，也規(guī)定了各級(jí)政府主動(dòng)公開(kāi)政府信息的重點(diǎn)，還規(guī)定了公民、法人和其他組織可以依法申請(qǐng)公開(kāi)的信息。另一方面，也規(guī)定了政府公開(kāi)信息涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的不能公開(kāi)，除此之外，都可以公開(kāi)。我們認(rèn)為國(guó)企信息公開(kāi)立法可以參考《政府信息公開(kāi)條例》的范式，繼續(xù)堅(jiān)持公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。

（三）具體的國(guó)企信息公開(kāi)立法可以參考上市公司的模式運(yùn)行

以上兩個(gè)方面都是從原則的角度上進(jìn)行的，在這里我想提出國(guó)企信息公開(kāi)立法的一些設(shè)想，就是國(guó)企的信息公開(kāi)可以參考上市公司信息披露的相關(guān)法律運(yùn)行，需要公布的信息也可參照證券法關(guān)于上市公司公告的有關(guān)規(guī)定，比如證券法關(guān)于上市公司上半年會(huì)計(jì)年度結(jié)束之日起2個(gè)月內(nèi)提交和公開(kāi)中期報(bào)告，每一會(huì)計(jì)年度結(jié)束之日起4個(gè)月內(nèi)提交和公布年度報(bào)告以及有關(guān)臨時(shí)報(bào)告的規(guī)定。我們認(rèn)為國(guó)企和上市企業(yè)都有保障知情權(quán)的要求，如若上市公司都有公告的義務(wù)，作為全民所有的國(guó)企更是責(zé)無(wú)旁貸。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]endprint