黨的十八屆三中全會明確提出以經(jīng)濟體制改革為重點全面深化改革，而正確處理好政府和市場的關(guān)系是經(jīng)濟體制改革的核心問題。讓市場在資源配置中起決定性作用，更好的發(fā)揮政府的作用為今后深化經(jīng)濟體制改革指明了方向，也為更好地解決長期以來我國產(chǎn)業(yè)集群存在的若干問題提供了政策性引導(dǎo)。

歐美等發(fā)達國家在市場經(jīng)濟建設(shè)方面有深遠的歷史和豐富的經(jīng)驗，在產(chǎn)業(yè)集群的培育和發(fā)展中，政府在處理自身職責(zé)和市場之間的關(guān)系上，有相對成熟的界限和準則。因此，總結(jié)這些國家產(chǎn)業(yè)集群的市場化發(fā)展經(jīng)驗，結(jié)合我國歷史發(fā)展的階段性特點，對于我國處理好政府和市場的關(guān)系，推進產(chǎn)業(yè)集群長期市場化的良性發(fā)展有非常重要的意義。

一、對產(chǎn)業(yè)集群的理解誤區(qū)

我國產(chǎn)業(yè)集群類型多樣，涉及到的行業(yè)眾多，是促進經(jīng)濟發(fā)展的一種重要生產(chǎn)方式。這其中，不乏一些具有悠久歷史淵源的，發(fā)展勢頭良好的產(chǎn)業(yè)集群和有一定政府規(guī)劃性質(zhì)的，有未來前景的產(chǎn)業(yè)集群。但是，也存在非常多的產(chǎn)業(yè)集群是在政府未理解或者錯誤的理解了產(chǎn)業(yè)集群意義的情況下，違背了市場規(guī)律，試圖通過行政手段強行建立的所謂的產(chǎn)業(yè)集群。這些名義上的產(chǎn)業(yè)集群不僅沒有取得很好的經(jīng)濟上的預(yù)期成效，而且浪費了國家的資源，阻礙了市場對資源的配置。因此，客觀的認識對產(chǎn)業(yè)集群理解上的誤區(qū)變得十分必要。

（一）把產(chǎn)業(yè)集聚視為產(chǎn)業(yè)集群

在許多英文文獻中，產(chǎn)業(yè)集群往往被簡單地定義為具有垂直和水平聯(lián)系的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)和支持機構(gòu)的地理集聚。在這個概念中，對于產(chǎn)業(yè)集群最根本和初級的判斷是地理上的集聚，產(chǎn)業(yè)集群一定具有地理上的集聚；另外，必須存在相互關(guān)系。于是，產(chǎn)業(yè)集群很容易被錯誤地理解為具有相互關(guān)系的企業(yè)在地理上的集聚。更進一步，這種相互關(guān)系被泛化：享有同一個需求市場被理解為具有相互關(guān)系；享有同樣的非專業(yè)技術(shù)勞動力被理解為具有相互關(guān)系；享有共同的水、電、道路等基礎(chǔ)公共服務(wù)被理解為具有相互關(guān)系；甚至形成聯(lián)盟談判力量以得到更多的優(yōu)惠政策也被理解為具有相互關(guān)系。于是，大批打著產(chǎn)業(yè)集群旗號的產(chǎn)業(yè)區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)區(qū)應(yīng)運而生。

除了上述的產(chǎn)業(yè)集群的企業(yè)之間的關(guān)系被泛化得比較極端的例子以外，我國集群中普遍存在的是關(guān)系被簡化的情況：區(qū)域內(nèi)以橫向一體化的分工方式為主的企業(yè)關(guān)系。在這種企業(yè)集群中，企業(yè)之間通過相互配套形成的產(chǎn)業(yè)鏈條關(guān)系是有限的。他們在臨近的區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)幾近相同的產(chǎn)品，如果需求市場非常大，那么他們就相應(yīng)地擴大生產(chǎn)能力以適應(yīng)市場的需求，一旦需求萎縮，激烈的價格競爭將使企業(yè)面臨生存威脅。這類型的集聚因為企業(yè)間信息流通快，產(chǎn)品差異化產(chǎn)生的可能性極低，技術(shù)創(chuàng)新被看成是一方投入、多方產(chǎn)出的不理智行為，存在很強的創(chuàng)新惰性。因此，這類型的企業(yè)集聚應(yīng)對市場變化的適應(yīng)性差，缺乏長期穩(wěn)定的發(fā)展機制。另一方面，這些企業(yè)面對具有相同技術(shù)能力的工人，一旦工資有任何形式的降低，勞動力就會向其他企業(yè)轉(zhuǎn)移，不利于成本控制。

從企業(yè)之間的相互聯(lián)系來看，相互關(guān)系明確指生產(chǎn)組織上的垂直和水平的關(guān)系，也就是橫向一體化和縱向一體化。橫向一體化，是指在一個企業(yè)集群中聚集了生產(chǎn)同類產(chǎn)品的企業(yè)，而這些企業(yè)之間不一定有產(chǎn)業(yè)分工聯(lián)系，整個區(qū)域內(nèi)都是生產(chǎn)或提供基本相同產(chǎn)品或服務(wù)。而縱向一體化的生產(chǎn)組織聯(lián)系，是指在企業(yè)集群內(nèi)形成了企業(yè)在上下游之間的基本鏈條關(guān)系，一個企業(yè)集群內(nèi)雖然也是生產(chǎn)同一種產(chǎn)品，但每個企業(yè)只從事某一個產(chǎn)品的某個生產(chǎn)環(huán)節(jié)的活動，或者說，一種產(chǎn)品分別由不同的企業(yè)來完成，從獲取原材料開始到產(chǎn)品加工組裝、最終產(chǎn)品的分配和銷售都是由不同的企業(yè)來完成的，而不是由一個企業(yè)內(nèi)部組織完成的。從定義來看，只有同時具有橫向一體化和縱向一體化關(guān)系的地理集聚才能被稱為產(chǎn)業(yè)集群。

我國也存在縱向一體化的專業(yè)化分工比較成熟的產(chǎn)業(yè)集群，在江浙和廣東一些地區(qū)分布較多，意大利等國的縱向一體化產(chǎn)業(yè)集群也發(fā)展得比較成熟。在這樣的產(chǎn)業(yè)集群通常存在一些大公司和為他們提供零部件的中小企業(yè)，大企業(yè)與中小企業(yè)之間形成了上下游縱向分工關(guān)系，彼此緊密合作。在這種縱向合作關(guān)系中，大企業(yè)向中小企業(yè)輸出創(chuàng)新信息和生產(chǎn)標準，中小企業(yè)將其逐步研發(fā)并應(yīng)用到生產(chǎn)中，形成了良好的研發(fā)環(huán)境。

（二）把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群視為低技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群

我國對于高新技術(shù)的提倡是從上個世紀90年代開始的。當時，為了建立我國的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進高新技術(shù)企業(yè)快速發(fā)展，國務(wù)院于1991年發(fā)布《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)認定條件和辦法》（國發(fā)[1991]12號），授權(quán)原國家科委組織開展國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)認定工作，并配套制定了財政、稅收、金融、貿(mào)易等一系列優(yōu)惠政策。

為了響應(yīng)國家號召，獲得財稅方面的優(yōu)惠政策，各地區(qū)開始爭先恐后的脫掉傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的帽子，大力發(fā)展和引進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。他們認為凡是生產(chǎn)傳統(tǒng)產(chǎn)品的就是低技術(shù)含量的；凡是和高新產(chǎn)業(yè)相關(guān)的，就是高技術(shù)含量的。于是，造成了很多地區(qū)摒棄了原有的優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，紛紛轉(zhuǎn)投太陽能產(chǎn)業(yè)、信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)等完全沒有基礎(chǔ)和運營能力的行業(yè)，雖然得到了高新產(chǎn)業(yè)集群的稱號，但是仍然在用傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)方式進行生產(chǎn)，完全違背了政策的初衷。

我國的很多產(chǎn)業(yè)集群用較低的生產(chǎn)技術(shù)來生產(chǎn)傳統(tǒng)產(chǎn)品，這并不意味著傳統(tǒng)產(chǎn)品就是低技術(shù)產(chǎn)品，在提高生產(chǎn)效率、產(chǎn)品質(zhì)量方面仍然可以通過高技術(shù)創(chuàng)新來實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)品的高技術(shù)生產(chǎn)。但是，我國產(chǎn)業(yè)集群的生產(chǎn)以模仿為主，缺乏創(chuàng)新，對高新技術(shù)的應(yīng)用還處于較低的層次。意大利的一些產(chǎn)業(yè)集群，雖然也生產(chǎn)傳統(tǒng)產(chǎn)品，但區(qū)域內(nèi)企業(yè)的柔性專業(yè)化程度高。區(qū)域內(nèi)一些有實力的企業(yè)在上世紀80 年代就開始推廣CAD、CAM等先進的設(shè)計與制造技術(shù)，設(shè)計和控制產(chǎn)品的款式和大小，從而及時滿足市場和消費者的需要，這些先進技術(shù)的推廣應(yīng)用，節(jié)省了時間，降低了產(chǎn)品的單位生產(chǎn)成本，提高了生產(chǎn)效率，也增強了集群整體的競爭力。

二、政府在產(chǎn)業(yè)集群形成時期的作用

正因為存在上述對于產(chǎn)業(yè)集群理解的誤區(qū)，很多地方政府錯誤地建立了一些號稱是產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)；或者在產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展時期主觀地、過度地對其進行了干預(yù)，忽視了市場的資源配置能力，影響了產(chǎn)業(yè)集群之后的發(fā)展。因此，只有在明確了產(chǎn)業(yè)集群概念之后，才能分辨什么是良性發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群，才能有效借鑒產(chǎn)業(yè)集群市場化建設(shè)的國際經(jīng)驗，才能正確處理產(chǎn)業(yè)集群在培育和發(fā)展過程中的問題。

（一）德國政府在產(chǎn)業(yè)集群形成時期的作用

德國政府在西方市場經(jīng)濟國家中，屬于較強干預(yù)型的政府。這種特點體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的諸多環(huán)節(jié)，當然也包括在產(chǎn)業(yè)集群的形成方面。20世紀90年代起，德國政府實施了以BioRegio計劃、InnoRegio計劃和GA—networking計劃為核心的三大集群政策。其中，BioRegio計劃是典型的政府主導(dǎo)建立集群的例子。

德國歷來比較重視生物技術(shù)，但是在20世紀80年代，德國的生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平已經(jīng)嚴重落后于英國和美國，為了實現(xiàn)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)的振興，德國在1995年啟動了BioRegio計劃的實施方案。這個計劃的研究和具體實施都非常具有科學(xué)性和可延續(xù)性。德國聯(lián)邦政府對于17個參選的地區(qū)的方案通過9條指標進行評估，最終確定了4個培育目標。政府除了在前期通過評估促使集群的形成，后期對其進行資助以外，未在集群形成后做出任何干預(yù)集群發(fā)展的決策。

（二）意大利政府在產(chǎn)業(yè)集群形成時期的作用

意大利政府也會直接參與產(chǎn)業(yè)集群的創(chuàng)建、財政資助集群內(nèi)應(yīng)用性科研機構(gòu)、信息中心的建立和發(fā)展等。但是僅限于成立初期，并且都是一些暫時性的政策。另外，意大利對于產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)中小企業(yè)的扶持政策，都是通過國家法律加以確定。這些法律將扶持的目的、范圍、方法手段、管理機構(gòu)的設(shè)置及運作方式都給與清晰的界定，并具有長期的政策持續(xù)性。

（三）小結(jié)

從產(chǎn)業(yè)集群形成時期的國際經(jīng)驗來看，發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的普遍做法是不干預(yù)。如果確實需要政府干預(yù)的話，一般會對干預(yù)對象、干預(yù)程度、干預(yù)過程做出科學(xué)而系統(tǒng)的評估，甚至將其歸納成法律文本的形式，排除任何主觀的外力對其產(chǎn)生影響的可能性，以便給予市場長期而穩(wěn)定的預(yù)期。

三、政府在產(chǎn)業(yè)集群維系時期的作用

（一）意大利政府在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展時期的作用

意大利的產(chǎn)業(yè)集群以極具競爭力的中小企業(yè)為顯著特征。20世紀80年代后，主要從事梳理羊毛等傳統(tǒng)初級產(chǎn)品生產(chǎn)的普拉托紡織產(chǎn)業(yè)集群的低附加值產(chǎn)品出現(xiàn)了市場需求萎縮。在這段時間里28%的工人失業(yè)，37%的工廠被迫關(guān)閉，產(chǎn)值下滑。意大利政府通過詳細地分析，認為只有通過提高產(chǎn)品質(zhì)量、樹立品牌形象，才能提高產(chǎn)品在國際市場上的競爭力，最終解決集群面臨的困境。具體到生產(chǎn)環(huán)節(jié)就是要增加終端產(chǎn)品的附加價值。于是，政府直接加大了對于終端產(chǎn)品生產(chǎn)設(shè)備的投入。由于初級市場的繼續(xù)萎縮以及在終端產(chǎn)品生產(chǎn)設(shè)施上的提升，一批生產(chǎn)初級產(chǎn)品的企業(yè)被淘汰，從事終端產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)則在增加。集群產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，相關(guān)的紡織機械產(chǎn)業(yè)也得到了很好地發(fā)展。

（二）美國政府在產(chǎn)業(yè)集群維系時期的作用

美國政府一貫奉行自由的市場經(jīng)濟，堅持市場和價格將會對資源進行最有效配置的原則。在絕大多數(shù)的經(jīng)濟環(huán)節(jié)中，都很難看到政府的直接干預(yù)。但是仍然存在一些影響產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的制度性因素。

在硅谷產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的過程中，政府合適的參與，尤其是在制定良好的規(guī)則、建立鼓勵創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)精神的體制等方面起到了非常重要的作用。其中，硅谷產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新體系是硅谷能夠取得成功的最重要保障。硅谷的高技術(shù)公司、風(fēng)險投資公司、研究型大學(xué)形成了一種緊密相連、共生共息的技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用關(guān)系。斯坦福大學(xué)對硅谷的產(chǎn)生和發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。其開創(chuàng)了三個組織以加強企業(yè)和大學(xué)之間的溝通：1、建立了斯坦福大學(xué)研究所（SRI），從事與國防相關(guān)的研究并幫助發(fā)展西海岸的公司；2、通過“榮譽合作項目”向當?shù)氐墓鹃_放課堂，鼓勵電子公司的工程師們直接參加研究生課程或通過特別的電視教育網(wǎng)絡(luò)在公司的教室里學(xué)習(xí)斯坦福大學(xué)的課程；3、促進了斯坦福大學(xué)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展。除了斯坦福大學(xué)之外，硅谷地區(qū)還坐落著加州大學(xué)伯克利分校等4所大學(xué)、9所?？茖W(xué)校以及33所技工學(xué)校。這些大學(xué)為硅谷一次又一次的技術(shù)浪潮提供必要的人力資源和技術(shù)支持。

（三）小結(jié)

從產(chǎn)業(yè)集群維系時期的國際經(jīng)驗來看，謹慎且排除主觀因素干擾的制度仍然是實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)作用的重要保障。尤其是對產(chǎn)業(yè)集群的直接投資，更應(yīng)該在符合集群客觀發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，充分實現(xiàn)市場導(dǎo)向的作用。對產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的過程進行干預(yù)的同時，要給結(jié)果一定的空間，允許在市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生預(yù)期之外結(jié)果的可能性。

四、政策建議

為了充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群在經(jīng)濟中的作用，提高市場在集群發(fā)展中的配置效率，政府必須理清產(chǎn)業(yè)集群的概念，同時處理好集群培育和維系過程中政府和市場的關(guān)系，優(yōu)勢互補，有機結(jié)合，協(xié)同發(fā)力。

（一）政府干預(yù)要科學(xué)，讓市場調(diào)節(jié)

無論是在產(chǎn)業(yè)集群的形成期還是成熟時期，政府對其影響都要遵循經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的框架之內(nèi)，制定科學(xué)的、全面的干預(yù)指導(dǎo)細則。尤其是對于有財政支持訴求的產(chǎn)業(yè)集群，更要通過系統(tǒng)客觀的指標進行評估和選擇。充分實現(xiàn)對于產(chǎn)業(yè)集群干預(yù)的科學(xué)性，給市場充分的調(diào)節(jié)空間，最終讓市場實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)集群的資源配置的協(xié)調(diào)功能。

（二）政府干預(yù)要適度，讓市場選擇

政府對于產(chǎn)業(yè)集群的指導(dǎo)和政策要適可而止，對于何時進行干預(yù)，干預(yù)的幅度和時間表應(yīng)有比較詳細的規(guī)則。對于產(chǎn)業(yè)集群以何技術(shù)從事何產(chǎn)業(yè)，可以給予適當?shù)囊龑?dǎo)，但最終產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的存活與否應(yīng)該讓市場來選擇。無論是產(chǎn)業(yè)集群，還是組成產(chǎn)業(yè)集群的企業(yè)，在市場的作用下，在利益的驅(qū)動下，會逐步通過調(diào)整自己的行為來適應(yīng)環(huán)境的發(fā)展。

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（單丹丹，1983年生，國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟體制與管理研究所助理研究員。研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟等）