城鄉(xiāng)社保體制已分割多年，如今在全國層面啟動(dòng)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并，是我國首次在這方面將城鄉(xiāng)居民一并考慮，可以說，這是從基礎(chǔ)制度層面破冰，意味著城市和農(nóng)村居民在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)上身份差異的消失和利益的趨同，是縮小城鄉(xiāng)差別、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要舉措。

2月7日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱城居保），建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。消息一出，立即引發(fā)熱議。對(duì)此，有評(píng)論指出，在全國層面啟動(dòng)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并，雖然意義重大，但這僅僅是我國整個(gè)養(yǎng)老制度并軌的第一步。

城鄉(xiāng)社保體制已分割多年，如今在全國層面啟動(dòng)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并，是我國首次在這方面將城鄉(xiāng)居民一并考慮，可以說，這是從基礎(chǔ)制度層面破冰，意味著城市和農(nóng)村居民在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)上身份差異的消失和利益的趨同，是縮小城鄉(xiāng)差別、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要舉措。

事實(shí)上，城鄉(xiāng)樊籬的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)制度被打破，發(fā)生在8年之內(nèi)。取消農(nóng)業(yè)稅是第一步，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老制度是第二步。2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，意味著中國政府的稅收來源主要不再是農(nóng)業(yè)與農(nóng)民，中國經(jīng)濟(jì)從農(nóng)村走向市場；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一養(yǎng)老制度，意味著城鄉(xiāng)分隔體制、勞動(dòng)力流動(dòng)的樊籬逐漸被打破。

城居保、新農(nóng)保合并

目前，我國“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”分為五種：機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)保。此次合并的并非關(guān)注度最高的機(jī)關(guān)事業(yè)人員與企業(yè)職工的雙軌，而是城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與新農(nóng)保。

基礎(chǔ)制度改革總會(huì)受到指責(zé)。有人認(rèn)為，目前統(tǒng)一的是最低層級(jí)的養(yǎng)老保障，只能勉強(qiáng)為年過60歲的老人提供基本保障。據(jù)了解，“新農(nóng)?！苯⒂?009年，替代了之前的“老農(nóng)保”，針對(duì)農(nóng)民設(shè)立，目前參保人數(shù)達(dá)到4億多人；而“城居?！眲t建立于2011年，針對(duì)城市18歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民，這個(gè)群體人數(shù)不多，全國僅幾千萬人，參保人數(shù)就更少了，僅為千萬人左右。

“這兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上非常相像，比如，都設(shè)立了個(gè)人賬戶，個(gè)人向賬戶里繳費(fèi)，繳費(fèi)公式也類似，其中新農(nóng)保每人每年繳費(fèi)從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；兩種制度養(yǎng)老金發(fā)放公式也類似，都是到60歲就每人每月固定開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，跟以前的繳費(fèi)記錄沒有任何關(guān)系。”社科院世界社保研究中心主任鄭秉文說。他指出，由于新農(nóng)保和城居保兩種制度極為類似，又是先后設(shè)立，重要的是，城居保制度的參保人數(shù)很少，為節(jié)省管理成本，有些省份在2011年城居保起步之初直接就將兩種保險(xiǎn)制度合二為一。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)專業(yè)教授庹國柱也認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度的設(shè)置比較類似，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度統(tǒng)一的難度較小，先從容易整合的做起，為下一步整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老體制的大整合打下基礎(chǔ)。

此次國務(wù)院會(huì)議決定，合并后的制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農(nóng)保和城居保保持基本一致。基金籌集采取個(gè)人繳、集體助、政府補(bǔ)的方式，中央財(cái)政按基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。

實(shí)際上，在2012年人社部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)里就已經(jīng)將二者的數(shù)據(jù)合二為一，合并之后的稱謂叫作“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”。2012年，新農(nóng)保和城居保合并之后的“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”共支出養(yǎng)老金1150億元，領(lǐng)取人數(shù)達(dá)13075萬人。據(jù)推算，在這兩個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度里，人均一年領(lǐng)取養(yǎng)老金是880元，每月73元。城居保的待遇水平略高于新農(nóng)保。

“新農(nóng)保和城居保的支出主要來自中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，其次才是地方財(cái)政拿一部分，而集體組織配套的資金則是微乎其微。這樣一個(gè)融資條件和來源結(jié)構(gòu)，對(duì)于基層財(cái)政來說造成不了什么壓力。”鄭秉文說。

鄭秉文分析指出，這兩項(xiàng)制度在合并時(shí)最好還應(yīng)有所改善，而不僅僅是簡單地合并?！氨热?，目前這兩個(gè)制度設(shè)計(jì)特點(diǎn)更像救助制度，在財(cái)務(wù)可持續(xù)性上也還有一些加強(qiáng)的余地，在未來的養(yǎng)老保障一攬子改革的頂層設(shè)計(jì)中，應(yīng)有所改進(jìn)和完善。再比如，在基金投資制度等方面也有很大的改革空間，截至2012年底，這兩個(gè)制度的基金結(jié)余累計(jì)已高達(dá)2300億元，但仍存在銀行，面臨很大的貶值風(fēng)險(xiǎn)。”

打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老界限在于“公平”

城鄉(xiāng)差別被普遍認(rèn)為是中國最大的現(xiàn)實(shí)不公平，而養(yǎng)老金二元結(jié)構(gòu)又是城鄉(xiāng)差別中最大的差別，近年來飽受質(zhì)疑。因此有人將這兩項(xiàng)城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度的合并，視為打破了城鄉(xiāng)養(yǎng)老“雙軌制”。

養(yǎng)老制度的并軌之所以爭議不休，主要在于“不公”二字。中國養(yǎng)老制度分成并不公平，分成機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制五大層級(jí)，有評(píng)論認(rèn)為本次合并的是保障程度最低的后兩者，沒有解決養(yǎng)老體制的不公平。不僅如此，北京、上海等一線城市與四線城市養(yǎng)老保障差異極大，即使統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度，也無法保證戶籍自由流動(dòng)。

葉檀認(rèn)為，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就是為了建立最高層級(jí)的“中央”保險(xiǎn)制度，如果各個(gè)省份依然畫地為牢禁止他省勞動(dòng)力進(jìn)入，就失去了建立統(tǒng)一保險(xiǎn)制度的根本意義。

困難之處在于各個(gè)省份人均收入有差距，城鄉(xiāng)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)水準(zhǔn)各不相同，導(dǎo)致“中央”保險(xiǎn)制度崎嶇不平，勞動(dòng)力仍然難以流動(dòng)。

根據(jù)人社部的數(shù)據(jù)，2012年末，全國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)4.837億人，全年城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入1829億元，比上年增長64.8%。其中個(gè)人繳費(fèi)594億元，比上年增長41.0%，除去個(gè)人繳費(fèi)之外的財(cái)政補(bǔ)貼1235億元，基金累計(jì)結(jié)存2302億元。另據(jù)人社部最新數(shù)據(jù)，2013年1月到11月，全國城鄉(xiāng)居民為4.9454億人，基金收入1823.2億元。

與全國的平均水平相比，富裕地區(qū)高出一大截。2011年北京基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)就達(dá)到每人每月280元，自2011年起，還建立了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和福利養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制。成都等地的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老平均水準(zhǔn)也高于全國兩到三倍。

不僅如此，去年初社科院發(fā)布的《中國社會(huì)保障收入再分配狀況調(diào)查》顯示，被訪者2011年8月領(lǐng)取的養(yǎng)老金從200元至1萬元不等，待遇最高相差高達(dá)50倍；而同期發(fā)布的《社會(huì)保障綠皮書》披露，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最不滿的是參加新農(nóng)保的人群，認(rèn)為其無法滿足生活需要的占78.9%。實(shí)際上，新農(nóng)保自2009年試點(diǎn)以來，一直未能擺脫待遇低、持續(xù)難的問題。有調(diào)查顯示，2012年陜西、河南、江蘇3省6個(gè)縣的新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇每人每月的加權(quán)平均值僅為78.64元，在目前的物價(jià)水平面前，根本無法滿足保障基本生活的初衷，更不用說以此過上有尊嚴(yán)的養(yǎng)老生活；而隨著農(nóng)民收入的逐漸增高，新農(nóng)保的養(yǎng)老替代率亦不斷下降，據(jù)測算，2008-2011年間該數(shù)字僅在14.11%-30.84%之間，而2011年城鎮(zhèn)企業(yè)職工的同一數(shù)值已達(dá)50%，待遇低很大程度降低了農(nóng)民的參保意愿。

此次新農(nóng)保和城居保合并，離真正打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老“雙軌制”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的有效制度尚遠(yuǎn)。盡管政府下了統(tǒng)一養(yǎng)老制度的決心，但完全實(shí)現(xiàn)它，并不容易。中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)需要有新的突破性增長，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力需要有更多更好的城市就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民個(gè)體致富的機(jī)會(huì)增多，社保的來源就會(huì)更豐富，農(nóng)民獲得與城市居民公平的養(yǎng)老條件才能成為可持續(xù)的社會(huì)福利。福利城鄉(xiāng)界限的抹除只是最容易的第一步，而距離終結(jié)養(yǎng)老多軌、建立起公平完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還有很多路要走。