◎ 陳柳欽（中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究院，北京100733）

煤炭?jī)r(jià)格改革何去何從？

◎ 陳柳欽（中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究院，北京100733）

煤炭?jī)r(jià)格直接影響煤炭資源的供需水平和能力,是政府和企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策的重要基礎(chǔ)。

自我國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)，煤炭?jī)r(jià)格先后經(jīng)歷了幾次改革。2002年以前，每年國(guó)家都會(huì)發(fā)布一個(gè)電煤政府的指導(dǎo)價(jià)格，各煤炭行業(yè)以及電力公司等依據(jù)該指導(dǎo)價(jià)格進(jìn)行相關(guān)的煤炭交易，但是2002年起，國(guó)家不再明確發(fā)布指導(dǎo)價(jià)格，只是在每年的煤炭交易會(huì)上發(fā)布一個(gè)煤炭公司與電力公司之間進(jìn)行協(xié)商的參考價(jià)格，放松了對(duì)電煤價(jià)格的控制。2004年以后，我國(guó)動(dòng)力煤需求旺盛，動(dòng)力煤價(jià)格開(kāi)始大幅上漲。2005年，政府正式宣布不再對(duì)電煤價(jià)格調(diào)控，基本實(shí)現(xiàn)了政府發(fā)布原則、框架，企業(yè)自主銜接，依法簽訂合同。2006年，取消電煤價(jià)格臨時(shí)干預(yù)，重點(diǎn)運(yùn)力不再翻版，轉(zhuǎn)而以合同為基礎(chǔ)。2006年以后國(guó)家對(duì)電煤價(jià)格的上漲幅度除特殊情況外，基本上不再限制煤炭?jī)r(jià)格的變化幅度，讓電煤價(jià)格完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。2007年，取消訂貨會(huì)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，企業(yè)不分所有制和隸屬關(guān)系，協(xié)商定價(jià)。2008年，提出深化價(jià)格改革，價(jià)格應(yīng)反映供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本等因素。2008年8月后，受世界金融危機(jī)影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，國(guó)內(nèi)煤炭需求下降，動(dòng)力煤庫(kù)存增加，價(jià)格開(kāi)始大幅下滑；12月受主要?jiǎng)恿γ寒a(chǎn)地限產(chǎn)減產(chǎn)政策影響，動(dòng)力煤價(jià)格開(kāi)始止跌企穩(wěn)。2009年，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，中國(guó)動(dòng)力煤價(jià)格上半年保持平穩(wěn)，下半年呈加快上漲態(tài)勢(shì)。2009年12月14日，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于完善煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改運(yùn)行〔2009〕3178號(hào)），全國(guó)煤炭訂貨會(huì)取消，電煤合同簽訂改為供需企業(yè)自主談判，煤炭市場(chǎng)化進(jìn)入新的階段。2010年上半年動(dòng)力煤價(jià)格先抑后揚(yáng)，總體呈現(xiàn)出振蕩走勢(shì)。2011年是?十二五‰開(kāi)局之年，各地發(fā)展熱情高漲，固定資產(chǎn)投資繼續(xù)快速增長(zhǎng)，受此影響，主要高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，煤炭需求持續(xù)保持旺盛態(tài)勢(shì)。2011年，中國(guó)煤炭產(chǎn)量為19.56億噸油當(dāng)量，而國(guó)內(nèi)煤炭消費(fèi)量為18.394億噸油當(dāng)量。由此，中國(guó)不僅是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)，還是世界上最大的煤炭消費(fèi)國(guó)，從二者數(shù)據(jù)差，折算出進(jìn)出口的量基本上是自給自足。由于2010年南方嚴(yán)重春旱，水電產(chǎn)能低下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，讓煤電企業(yè)迎來(lái)春天，使煤炭?jī)r(jià)格屢屢飛升，以致達(dá)到峰值。

然而，好景不長(zhǎng)。轉(zhuǎn)入2012年，國(guó)內(nèi)風(fēng)調(diào)雨順，低成本的水電供給平衡，加上宏觀經(jīng)濟(jì)下行，多數(shù)中小型企業(yè)面對(duì)不斷攀高的成本，紛紛關(guān)停流水線，甚至休眠，用電量大減。用煤大戶煤電企業(yè)步入困局，紛紛瘦身自救，用煤量銳減。曾經(jīng)輝煌一時(shí)的煤炭業(yè)，由此出現(xiàn)市場(chǎng)滯銷、庫(kù)存積壓，成了燙手山芋，堅(jiān)挺十年的價(jià)格大堤終于潰堤，正好應(yīng)了?風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)‰這句老話。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)電煤價(jià)格實(shí)行雙軌制，即煤炭企業(yè)和電力企業(yè)在年初以低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格鎖定一年供應(yīng)量重點(diǎn)合同煤價(jià)和價(jià)格隨行就市的市場(chǎng)價(jià)格。?雙軌制‰的初始目的是保障煤炭供應(yīng)，扶持當(dāng)時(shí)還很弱小的煤炭企業(yè)。當(dāng)時(shí)，?雙軌制‰對(duì)煤炭供應(yīng)的穩(wěn)定和煤炭企業(yè)的成長(zhǎng)發(fā)揮了積極作用。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和煤炭?jī)r(jià)格大幅度上漲，?雙軌制‰導(dǎo)致的大幅差價(jià)，既阻礙了煤炭?jī)r(jià)格的市場(chǎng)化進(jìn)程，同時(shí)也使煤炭市場(chǎng)出現(xiàn)了很多問(wèn)題，比如兌現(xiàn)率低、兌現(xiàn)質(zhì)量差和中間環(huán)節(jié)亂收費(fèi)等等。

2012年以來(lái)，煤炭行業(yè)結(jié)束了價(jià)格一路飆漲的黃金十年，煤價(jià)開(kāi)始持續(xù)下跌，一直備受煤價(jià)困擾的電力行業(yè)則變被動(dòng)為主動(dòng)，從?到處求煤‰變?yōu)?挑煤挑價(jià)‰。同時(shí)，煤炭供需形勢(shì)出現(xiàn)了近年來(lái)少有的寬松局面，重點(diǎn)合同電煤與市場(chǎng)煤價(jià)差明顯縮小，國(guó)家發(fā)改委抓住時(shí)機(jī)，推出了多項(xiàng)涉及電煤價(jià)格并軌和產(chǎn)運(yùn)需銜接方面的改革新政。2012年12月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2012]57號(hào)），決定自2013年起，取消重點(diǎn)合同，取消電煤價(jià)格雙軌制，國(guó)家發(fā)改委不再下達(dá)年度跨省區(qū)煤炭鐵路運(yùn)力配置意向框架，由煤炭和電力企業(yè)自主協(xié)商確定價(jià)格，鼓勵(lì)雙方簽訂中長(zhǎng)期合同。這意味著，歷時(shí)16年的煤炭?jī)r(jià)格雙軌制和歷時(shí)幾十年的煤炭訂貨會(huì)正式退出歷史舞臺(tái)，煤炭?jī)r(jià)格全面實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。取消電煤價(jià)格雙軌制是電煤定價(jià)機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變，也是能源價(jià)格體制改革的重要一環(huán)。電煤價(jià)格徹底并軌，由原來(lái)的?重點(diǎn)（合同）煤‰和?市場(chǎng)（交易）煤‰合二為一，并到?市場(chǎng)煤‰軌道上，變成?市場(chǎng)煤‰進(jìn)行交易，這是煤炭?jī)r(jià)格徹底市場(chǎng)化的一個(gè)重要標(biāo)志。

電煤市場(chǎng)化改革作為煤炭?jī)r(jià)改的關(guān)鍵一環(huán)，?市場(chǎng)化‰的理念貫穿始終。進(jìn)入2013年，國(guó)家推出了多項(xiàng)電煤市場(chǎng)化改革政策，以取消重點(diǎn)電煤合同、實(shí)施電煤價(jià)格并軌，逐步形成合理的電煤運(yùn)行和調(diào)節(jié)機(jī)制。在2013年1月20日，一年一度的煤電產(chǎn)需銜接會(huì)上，煤企和電企卻簽訂了有量無(wú)價(jià)的煤炭市場(chǎng)合同，看著價(jià)格欄上的空白，不禁令人擔(dān)憂，煤炭?jī)r(jià)格將何去何從？然而，從目前的市場(chǎng)運(yùn)行情況看，由于當(dāng)前煤炭市場(chǎng)處于供過(guò)于求的狀態(tài)，動(dòng)力煤市場(chǎng)化改革進(jìn)展良好，價(jià)格并軌平穩(wěn)。

在國(guó)家政策的推動(dòng)下，我國(guó)煤炭市場(chǎng)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，已取得一定成效。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)已在煤炭原產(chǎn)地、消費(fèi)地及主要港口建成至少20家煤炭交易中心。自2006年以來(lái)，國(guó)內(nèi)已初步形成了環(huán)渤海動(dòng)力煤價(jià)格指數(shù)、中國(guó)煤炭?jī)r(jià)格指數(shù)、太原煤炭?jī)r(jià)格指數(shù)、沿海煤炭運(yùn)價(jià)指數(shù)等多個(gè)煤炭?jī)r(jià)格指數(shù)體系，采集樣本覆蓋國(guó)內(nèi)主要港口、30個(gè)省區(qū)，基本能反映煤價(jià)的運(yùn)行趨勢(shì)。2013年9月26日，動(dòng)力煤期貨在鄭州商品交易所成功上市，也標(biāo)志著我國(guó)煤炭市場(chǎng)化改革的重大進(jìn)展。

盡管，目前從我國(guó)煤炭市場(chǎng)發(fā)展的整體情況來(lái)看，煤炭?jī)r(jià)格的市場(chǎng)化步伐不斷加快，市場(chǎng)化程度不斷提高，但價(jià)格形成機(jī)制仍然不盡合理，表現(xiàn)為價(jià)格還不能完全反映煤炭資源稀缺程度、對(duì)環(huán)境的影響程度和市場(chǎng)供需關(guān)系。最大特征是?鳩占鵲巢‰，即在市場(chǎng)化的價(jià)格下，包含著不合理的收費(fèi)以及重復(fù)的稅費(fèi)設(shè)計(jì)。因此，煤炭資源稅改革勢(shì)在必行。

十八大報(bào)告提出，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革。一段時(shí)間以來(lái)，煤炭資源稅改革的呼聲都很大，政府多次提及也是在探測(cè)市場(chǎng)對(duì)于改革的反應(yīng)如何。然而，煤炭占國(guó)家能源比重超過(guò)了70%，稅改涉及的各方面利益太多，包括地方政府、央企等等，輕易不敢有大的變動(dòng)。?從量計(jì)征‰到?從價(jià)計(jì)征‰一直是中國(guó)資源稅改革所期待的方向。煤炭資源稅改革中最重要的改變——?從量計(jì)征‰改為?從價(jià)計(jì)征‰，已經(jīng)提出很多年了，卻沒(méi)有實(shí)施過(guò)，總是在邁著小碎步前進(jìn)。時(shí)至2013年5月24日，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕20號(hào)），提出?將資源稅從價(jià)計(jì)征范圍擴(kuò)大到煤炭等應(yīng)稅品目，清理煤炭開(kāi)采和銷售中的相關(guān)收費(fèi)基金‰。煤炭資源稅從價(jià)征收才正式提上議事日程。將資源稅從價(jià)計(jì)征范圍由目前的原油、天然氣擴(kuò)展到煤炭，這是既定的改革方向，只是何時(shí)、以何種稅率推出的問(wèn)題。

目前，煤炭?jī)r(jià)格走低似乎已?無(wú)法遏制‰，但這并不一定是壞事。因?yàn)槲覀儽仨毲宄孛靼祝阂患茱w機(jī)不可能永遠(yuǎn)無(wú)休止地在天空中飛行。它只有能很好地著陸，才有機(jī)會(huì)更好地再次起飛。目前煤炭?jī)r(jià)格已基本市朝，未來(lái)改革重點(diǎn)在煤炭資源稅，從價(jià)計(jì)征改革時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。現(xiàn)在處于煤炭行業(yè)的低迷期，是煤炭資源稅改革的大好時(shí)機(jī)。

資源品價(jià)格改革幾乎每年都在推，但進(jìn)展不大。而近一年多來(lái)，國(guó)家取消了電煤價(jià)格雙軌制、修改了煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制、完善了成品油價(jià)格形成機(jī)制、放開(kāi)大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)的審批等，種種信號(hào)表明，資源品價(jià)格改革的縱深推進(jìn)或?qū)⒊烧?。煤炭?jī)r(jià)格改革是能源領(lǐng)域的一項(xiàng)重要改革，既要理順長(zhǎng)期扭曲的價(jià)格體系、發(fā)揮市場(chǎng)配置煤炭資源的基礎(chǔ)作用，還要體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)和污染者付費(fèi)原則，更要考慮社會(huì)的承受力，把握好推出時(shí)機(jī)。十八屆三中全再次提出要加快資源價(jià)格改革，再次說(shuō)明煤炭資源稅改革已箭在弦上。我們要一鼓作氣，打好改革攻堅(jiān)戰(zhàn)！

（作者為中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究院首席研究員、戰(zhàn)略研究中心主任）