張永莉++馬興彥

摘 要：依法制定大學章程并嚴格按照章程治理，既是大學設立、運行、發(fā)展合法性的前提，也是建立現代大學治理模式的重要制度保障，已成為各高校不可回避的時代議題。然而為數眾多的地方應用型本科院校尚未制定本校章程，處于無章而行的狀態(tài)，這不符合地方應用型本科院校建立現代大學制度、加快自身發(fā)展的內在要求，必須盡快加以改變。地方應用型本科院校在制定本校章程時要注意把握獨特性、民主參與、配套健全、程序合法幾個原則，要明確差異，突出特色，力避章程雷同；要廣開言路，體現各方利益訴求；還要制定一系列相關配套細節(jié)，健全章程的程序性規(guī)定，確保章程真正落到實處。

關鍵詞：地方應用型 本科院校 章程 制定

大學章程是以條文形式對學校的重大事項 （如性質、宗旨、任務、組織結構、成員條件等）作出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件，是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。由于章程所規(guī)定的是大學的辦學宗旨、主要任務、內部管理體制、財務制度等重大問題，因此它是基于其他一切規(guī)章制度之上、事關大學治理的綱領性文件。

地方應用型本科院校制定大學章程的重要性和必要性

在中國現代大學制度建立和發(fā)展的初期，即20世紀20、30年代，參照歐、美、日等國大學建制的經驗，幾乎每一所大學都制定有本校章程，并嚴格按照章程進行大學治理，先建章程再建校成為當時大學的共識。較為著名的有：1920年，北京大學制定并頒布的《國立北京大學現行章程》；1921年，經當時教育部核準的《國立東南大學大綱》；1929年頒行的《國立清華大學規(guī)程》等。

1949年新中國成立后，我國高等教育全面學習蘇聯(lián)經驗，確立了政府高度集權的大學治理模式。1953年，經政務院批準的《關于修改高等學校領導關系的決定》中規(guī)定：“凡中央高等教育部所頒布的有關全國高等教育的建設計劃……財務計劃、財務制度……人事制度……教學計劃、教學大綱、生產實習教程，以及其他重要法規(guī)、指示或命令，全國學校均應執(zhí)行。其有必須變通辦理時，須經中央高等教育部或由中央高等教育部報請政務院批準?！?在這種背景下，所有高校的設立、運行及其內外部重大事項的決策均由政府行政部門進行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，大學的內部規(guī)章只是政府相關政策、制度的具體執(zhí)行，大學沒有設立章程的意愿和必要，各高校普遍都沒有制定章程。

改革開放以來，伴隨著社會主義市場經濟體制的確立和發(fā)展，大學參與社會民事活動的機會日益廣泛和頻繁，但由于不具備獨立法人身份，高校參與社會民事活動的廣度和深度都受到影響，既不利于大學服務社會功能的實現，也無法滿足高校自身的發(fā)展要求。外在的需求和內在的需要都促使高校必須盡快加以改變，從制定大學章程入手，從法理上明晰獨立法人身份和地位，切實推進依法辦學，真正建立起現代大學治理模式。為實現這一目標，《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》都明確規(guī)定：高校是獨立自主辦學的法人實體，各高等學校必須制定本校章程，并按照章程依法辦學。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》又再次強調：“完善中國特色現代大學制度，要加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校?！?/p>

可見，依法制定大學章程并嚴格按照章程治理學校，既是大學設立、運行、發(fā)展合法性的前提，也是建立現代大學治理模式的重要制度保障。大學章程的制定與實施，不僅從形態(tài)上對大學的治理結構予以確認，而且從性質上對大學的治理方式加以規(guī)定，章程作為高校依法自主辦學的“憲法”和“總綱”，是當下建立現代大學制度的一項重要的和基礎性的工作，是各高校都不可回避的時代議題。

然而，現實的情況是，據教育部法制辦2007年對全國高校章程建設整體情況的調查結果：僅有占當時全國高校總數21%的高校報送了章程或章程草案，我國大部分高校都尚未制定本校章程，處于無章而行的狀態(tài)，這其中就包含為數眾多的地方應用型本科院校。這種無章而行的狀態(tài)，不僅不符合各地方應用型本科院校建立現代大學制度的內在要求，而且也不利于地方應用型本科院校的自我發(fā)展，必須盡快加以改變。因此，各地方應用型本科院校必須按照國家法律法規(guī)的要求，加快制定切合本校實際的章程，按照章程依法辦學，將大學的決策方式和工作方式轉變到以本校章程為依托的軌道上來。

地方應用型本科院校制定章程應把握的原則

1. 獨特性原則

大學章程不僅是大學治理的法律依據，而且也是大學傳統(tǒng)和大學精神的一個展示，不同層次、不同類別的高校在其各自的辦學歷程和發(fā)展過程中都會形成其獨有的辦學特色，這些特色具體體現在不同高校辦學理念、辦學目標、發(fā)展方向和學生培養(yǎng)等的差異上。因此，在章程的具體制定和實施中，地方應用型本科院校應首先找準自身與其他高校的不同和特色之處，并將這種獨特性準確、具體地表述在本校章程之中，作為引領學校前行發(fā)展的綱領性文件。

對此，教育部在2011年11月28日頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》第十七條中曾作出規(guī)定：“高等學校起草章程，應當深入研究、分析學校的特色與需求”；在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中也明確提出要“建立高校分類體系，實行分類管理。發(fā)揮政策指導和資源配置的作用，引導高校合理定位”，要“建立動態(tài)調整機制，不斷優(yōu)化高等教育結構……重點擴大應用型、復合型、技能型人才培養(yǎng)規(guī)?！钡?。

因此，對于占普通高校規(guī)模過半的地方應用型本科院校來說，在本校章程制定過程中，一定要注意把握“獨特性”原則，要厘清自身與“985工程”“211工程”等重點高校以及一般高職高專院校之間的差異性，找準自身定位，并將自身的辦學理念和辦學特色體現在章程的制定與建設當中，避免大學章程雷同現象的發(fā)生。

2. 民主參與原則

大學章程實質上是以權利和義務的形式對大學內部的教職員工、學生等各利益方之間的不同利益加以調整所形成的規(guī)定。因此，地方應用型本科院校在制定本校章程過程中，必須要積極宣傳、廣泛動員，使各利益群體都能明晰章程對于學校發(fā)展的意義，并發(fā)動他們廣泛參與。只有在民主集中制的基礎上制定本校章程，并確保各利益群體的有效參與，為他們的合理訴求提供表達通道，才能使制定的章程為各方所接受和認可，也才能在最終的貫徹落實中得以有效執(zhí)行。

3. 配套健全原則

地方應用型本科院校在本校章程的建設工作中，還必須十分注意與章程相配套的一系列規(guī)章制度的建立，以確保章程能夠落到實處，不流于形式。因為就大學章程本身而言，它是對學校辦學的若干重要事項作出總的、綱領性的規(guī)定，是一種宏觀上的構建，要確保章程制定后能真正落到實處而不被束之高閣，就必須建立一系列與之相配套的規(guī)章制度來加以保障和具體化。因此，地方應用型本科院校在本校章程制定工作中，必須注意全面梳理學?，F有的規(guī)章制度，歸納出其中需要在章程中體現的內容，同時在本校章程總領下制定出一系列具體的實施細則，并確保這些配套性的細則均是以實現章程為其制定和實施的基本目標，這樣才能真正確保章程落到實處。

4. 程序合法原則

地方應用型本科院校在章程制定過程中，一方面要對章程必要記載事項做完整呈現，同時還要健全章程的程序性規(guī)定，如章程的修訂及廢止程序、重大事項的決策程序以及師生員工的申訴程序等，確保程序合法，避免出現因必要記載事項的不完整或程序非法而導致的章程無效或效力減弱，以維護章程的法律效力和權威。

地方應用型本科院校制定章程的具體做法

1. 明確差異，突出特色，力避章程雷同

地方應用型本科院校在制定本校章程時，要結合自身實際，明確差異，突出特色，力避章程雷同現象的發(fā)生。

具體來看，從辦學定位來講，地方應用型本科院校主要是服務地方經濟社會發(fā)展的需要，因此在學科專業(yè)設置上，要緊密結合地方需求和產業(yè)布局特點，構建具有明顯區(qū)位優(yōu)勢和特色的高等教育學科專業(yè)體系和學科專業(yè)品牌；在課程設置方面，既要充分考慮課程開設的實用性、有效性和先進性，又要以地方人才需求為導向，努力構建體現自身優(yōu)勢、滿足地方發(fā)展需要的學科課程體系，以適應地方經濟、科技、文化和社會發(fā)展的需要。只有將上述辦學定位和辦學特色目標在章程建設中給予具體呈現，才能顯出各地方應用型本科院校的獨特之處。

此外，相較于其他類型高校，在人才培養(yǎng)目標上，地方應用型本科院校既要注重學生一定理論功底的培育，更要把加強學生實踐操作能力作為其人才培養(yǎng)最突出的特點，即地方應用型本科院校培養(yǎng)的學生，應是在理論功底上強于高職、高專類院校學生，在動手能力上優(yōu)于研究型大學學生，這樣才能確保地方應用型本科院校在高等教育市場上占據一席之地。因此，地方應用型本科院校要準確把握理論培養(yǎng)與實踐操作之間的“度”，并將其歸納為人才培養(yǎng)目標明確記載入章程，以凸顯本校人才培養(yǎng)的特色和優(yōu)勢。

2. 廣開言路，體現各方利益訴求，為章程實施奠定基礎

地方應用型本科院校在制定章程時，可在黨委領導、行政負責、民主參與的前提下成立專門的章程制定工作小組，成員應包括學校黨政領導、職能部門負責人、教師代表、學生代表、校友代表、家長代表和法律顧問等各方面人員，通過組織聽證會、座談會等多種形式，集思廣益，凝聚集體智慧，在確保各方民主參與及平衡各方利益訴求的基礎上形成章程初稿，并在全校范圍內公開征求意見，將修改后的章程草案提交學校黨委會或校長辦公會審議，最后交由本校教職工代表大會批準通過，并報教育行政主管部門備案。

3. 制定一系列相關配套細則，確保章程落到實處

由于章程只是規(guī)范學校治理結構的總綱，為使章程得到有效貫徹和落實，地方應用型本科院校必須制定一系列配套細則加以保障，這并不是說要把以往的制度全部推倒重來，而是要在章程總領下，對包括大學法人制度、黨委領導下的校長負責制、教授治學制度、學院管理制度、教師及學生管理制度等一系列內部規(guī)章做一番有效梳理，剔除其中不合時宜、不符合章程要求的部分，凝練其中行之有效和體現辦學規(guī)律的做法，將其升華到章程及其細則中去，更好地發(fā)揮作用。此外，還應成立專門的章程實施檢查機構，對章程及其配套細則的實際運行效果做實時的監(jiān)督檢查，確保章程的有效貫徹落實。

4. 健全程序性規(guī)定，確保程序合法

地方應用型本科院校在制定章程時，首先要對必要記載事項進行完整表述，如學校的辦學名稱和地址、辦學宗旨和培養(yǎng)對象、管理體制和運行機制、財務和財產管理制度、舉辦者和學校之間的權利和義務等。此外，對于章程的制定、生效、修改、終止，以及師生員工的權利與義務等重要事項也要做準確、清晰的記載，避免因沒有記載或記載含混而導致程序非法，尤其是關于教師、學生的權益保障部分，如教師的任免、獎懲以及學生申訴的處理等，必須在章程中作出明確、具體的表述，不可一筆帶過，以切實保障師生的合法權益。此外，章程中還應該包含確保章程運作和實現的配套程序規(guī)定，諸如聽證制度、告知制度、公開制度、證據制度、回避制度等。只有健全程序性規(guī)定，確保程序合法，才能真正維護章程的有效性。

本文系北京印刷學院2013年發(fā)展規(guī)劃課題“北京印刷學院章程制定與實施研究”（項目編號：24360113005）研究成果

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（作者單位：北京印刷學院）

[責任編輯：于 洋]