韓守華HAN Shou-hua；沈廣鋒SHEN Guang-feng

（①中南房地產(chǎn)有限公司，濰坊 261000；②恒大地產(chǎn)集團(tuán)，濟(jì)南 250101）

（①Zhongnan Group，Weifang 261000，China；②Evergrande Group，Ji'nan 250101，China）

0 引言

我國(guó)土地資源稀缺。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)耕地面積僅為18.26 億畝，較1997年的19.49 億畝減少了1.23億畝。18 億畝的耕地紅線面臨挑戰(zhàn)；而我國(guó)人均耕地面積僅1.38 畝，相比起十年前減少了0.2 畝，僅為世界平均水平的40%。同時(shí)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，對(duì)土地的需求量和耕地的占有量不斷增加，土地供需矛盾進(jìn)一步突出，而與之形成鮮明對(duì)比的是我國(guó)土地的利用狀況卻并不樂(lè)觀，中科院發(fā)布的《2009年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》顯示，2001年至2007年，我國(guó)地級(jí)以上城市轄區(qū)建成區(qū)面積增長(zhǎng)70.1%，而人口增長(zhǎng)只有30%，土地的城市化已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人口的城市化；而中國(guó)內(nèi)地大中城市人均綜合用地面積也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家。這表明，我國(guó)土地利用率并不高，用地結(jié)構(gòu)不合理，政府對(duì)土地財(cái)政收入的依賴性過(guò)高，并造成了土地資源的浪費(fèi)。

城市發(fā)展過(guò)程中的土地粗放利用不僅浪費(fèi)土地資源，加深土地供需矛盾，而且不利于城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有損城市形象，也成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的重要障礙。因此，城市發(fā)展過(guò)程中要加強(qiáng)土地集約利用，合理配置土地資源，最大限度發(fā)揮土地利用價(jià)值。本文結(jié)合部分地方政府建設(shè)“新城區(qū)”過(guò)程中過(guò)多占用和浪費(fèi)大量土地資源、粗放利用土地的實(shí)例，提出我國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程中土地利用方式存在的問(wèn)題，并提出土地集約利用的方法和對(duì)策，希望能對(duì)城市土地利用提供一定的借鑒。

1 實(shí)例分析

1.1 內(nèi)蒙古鄂爾多斯 2004年5 月起，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市耗資50 多億元，打造規(guī)劃建設(shè)面積32 平方公里的康巴什新城。除基本的居住小區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施外，會(huì)展中心、文化藝術(shù)中心、圖書(shū)館和大劇院等文化設(shè)施一應(yīng)俱全。然而，這樣一座征用了大量土地資源，耗費(fèi)了大量人力、物力、財(cái)力，最初為100 萬(wàn)人設(shè)計(jì)建造的豪華新城卻因人口密度過(guò)低，大量住宅小區(qū)閑置，樓盤(pán)空空蕩蕩成了名副其實(shí)的“鬼城”。

1.2 江西省豐城市 2004年，江西省豐城市在財(cái)政收入虛弱、人均收入水平不高的現(xiàn)實(shí)情況下，為建“形象工程”，“大手筆”建設(shè)規(guī)劃用地3.3 萬(wàn)畝的新城區(qū)。建設(shè)過(guò)程中，非法征地，損毀國(guó)家級(jí)商品糧基地近萬(wàn)畝，造成大量國(guó)有土地流失，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，城市發(fā)展更是脫離實(shí)際，損害人民群眾的利益，并阻礙城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.3 陜西省扶風(fēng)縣 陜西省扶風(fēng)縣耗資2 億元建設(shè)“新區(qū)”?！靶聟^(qū)”規(guī)劃面積2.88 平方公里，但因規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理，鮮有單位和居民搬入，儼然一座“空城”。為建設(shè)“新區(qū)”，扶風(fēng)縣共征用土地1371.58 畝，其中合法批件的土地僅有340 畝，1000 多畝土地未批先用，嚴(yán)重違反了土地管理的法律規(guī)定，造成了土地資源的浪費(fèi)，土地利用方式極為粗放。

2 城市發(fā)展過(guò)程中的土地利用問(wèn)題

結(jié)合以上實(shí)例可以看出：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一些城市原有的規(guī)模局限性日益顯現(xiàn)，拓展城市發(fā)展空間、建設(shè)新城區(qū)成為城市發(fā)展的新趨勢(shì)。然而，部分城市在建設(shè)“新城區(qū)”過(guò)程中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：“新城區(qū)”規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理，城區(qū)功能不完善，居民對(duì)“新城區(qū)”不認(rèn)可，造成大量設(shè)施閑置，出現(xiàn)“空城”現(xiàn)象；部分地方政府為提高政績(jī)，建設(shè)“面子工程”，鋪張浪費(fèi)，建造奢華“新城區(qū)”，脫離城市發(fā)展的實(shí)際情況，造成財(cái)政赤字，損害人民群眾利益，也不利于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以上這些現(xiàn)象的背后，反映的是城市發(fā)展過(guò)程中違規(guī)圈占土地、土地閑置、土地資源浪費(fèi)以及土地利用方式粗放、土地利用效率不高的深層次問(wèn)題。因此，在城市發(fā)展過(guò)程中，必須改變城市土地利用低效率、粗放化的模式，走高效化、集約化的土地利用方式，加強(qiáng)城市土地集約利用。

3 城市發(fā)展過(guò)程中的土地集約利用途徑與措施

3.1 根據(jù)城市具體情況，制定合理的城市發(fā)展戰(zhàn)略 隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市現(xiàn)有規(guī)模將難以滿足發(fā)展要求，政府在擴(kuò)大城市規(guī)模的過(guò)程中，要制定城市發(fā)展戰(zhàn)略。合理的城市發(fā)展戰(zhàn)略的制定，又與城市的具體情況及其發(fā)展階段密不可分。在城市發(fā)展的不同階段，城市土地最佳集約利用度是不同的。因此，地方政府要提高節(jié)約集約利用土地意識(shí)，從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合城市土地的最佳集約利用度，制定合理有效、切實(shí)可行的城市發(fā)展戰(zhàn)略。建設(shè)“新城區(qū)”時(shí)，要有成熟的有帶動(dòng)作用的產(chǎn)業(yè)鏈作為支撐，使“新城區(qū)”能切實(shí)的為政府帶來(lái)收益，為百姓帶來(lái)福利，成為城市發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。

3.2 優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，推行集約用地模式 城市土地集約利用就是整個(gè)城市土地的最佳利用，使土地利用達(dá)到最有效的狀態(tài)，以獲得良好的綜合效益。城市發(fā)展過(guò)程中的規(guī)模拓展除開(kāi)發(fā)“新城區(qū)”外，還應(yīng)注重舊城改造。這不僅能改善舊城區(qū)的環(huán)境條件，還能最大限度的節(jié)約土地資源，挖掘土地潛力，發(fā)揮土地的利用效率。在舊城改造過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)土地的綜合開(kāi)發(fā)利用，拓展土地多維空間，實(shí)現(xiàn)城市土地的立體發(fā)展，提高土地集約利用程度。

3.3 加強(qiáng)對(duì)土地資源審批環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度 部分地方政府在拓展城市規(guī)模、建設(shè)“新城區(qū)”過(guò)程中，分批次報(bào)批，“規(guī)避”國(guó)務(wù)院審批，違法違規(guī)占有土地，不僅浪費(fèi)了大量土地資源，而且補(bǔ)償款分配不合理更加侵害了失地農(nóng)民的利益。因此，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地資源的法制管理，加強(qiáng)對(duì)地方政府相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督和審查，力爭(zhēng)使審批的每一畝土地都能發(fā)揮最大限度的利用效率。

3.4 樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)土地的可持續(xù)發(fā)展 土地資源的稀缺性使我們更要注重土地的可持續(xù)利用，一方面要發(fā)揮土地資源本身的高效利用，另一方面要注重土地資源與其他資源的相互配合，共同促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在城市發(fā)展過(guò)程中，要樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，制定城市發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，并注意協(xié)調(diào)眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)人多地少，土地資源稀缺，在城市發(fā)展過(guò)程中更應(yīng)該節(jié)約集約利用土地，最大限度的發(fā)揮土地資源的利用效率，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

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