常紀(jì)文 焦一多

今年4月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法》，并決定于2015年1月1日起施行。此次，新《環(huán)境保護(hù)法》被冠以“史上最嚴(yán)《環(huán)境保護(hù)法》”稱(chēng)號(hào)，就表明該法授予了環(huán)境保護(hù)部門(mén)及其他負(fù)有相關(guān)職責(zé)的部門(mén)諸多“硬招”，為其執(zhí)法提供了法律保障。

一部法律通過(guò)法定程序而頒布，便具有了法律效力。但是，其實(shí)效性取決于該法律是否能夠在事實(shí)上得到有效實(shí)施，是否能夠得到適用對(duì)象的遵守。那么新《環(huán)境保護(hù)法》能否得到環(huán)保部門(mén)有效使用？環(huán)保部門(mén)如何提高新法的執(zhí)行力？

新法裝配的“爪”與“牙”

當(dāng)下，環(huán)境問(wèn)題之所以如此嚴(yán)重，人們保環(huán)呼聲如此之高，一個(gè)重要的原因是地方環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管不力。為此，此次新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在關(guān)于環(huán)境行政執(zhí)法的制度與機(jī)制方面，做出了諸多創(chuàng)新，為環(huán)境行政部門(mén)裝配上了“爪”與“牙”，以期改變環(huán)境執(zhí)法疲軟的目的。

此項(xiàng)規(guī)定改變了以往，環(huán)保部門(mén)依據(jù)舊法只能責(zé)令停止生產(chǎn)、使用排污設(shè)施、設(shè)備以及罰款的“軟性”處罰方式，為以后的環(huán)保執(zhí)法活動(dòng)提供了強(qiáng)有力的武器，這對(duì)及時(shí)解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題意義重大。該法還規(guī)定了區(qū)域限批的措施。用限制發(fā)展的措施，倒逼地方政府解決區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題，倒逼相關(guān)企業(yè)解決企業(yè)內(nèi)部問(wèn)題。

當(dāng)前環(huán)境污染呈現(xiàn)的特點(diǎn)，與制定1989年《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)已大不相同。污染源多樣化，污染跨區(qū)域化是當(dāng)今我國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題的主要特點(diǎn)。所以，在加強(qiáng)區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控的同時(shí)，也要豐富監(jiān)管手段，多管齊下解決環(huán)境問(wèn)題。

如，新《環(huán)境保護(hù)法》在第54條第3款中規(guī)定的環(huán)境信用制度，使得環(huán)保部門(mén)在對(duì)付屢罰不改、連續(xù)違法的企業(yè)時(shí)，有了多樣化的監(jiān)管手段。通過(guò)環(huán)境信用制度，將違法企業(yè)的違法記錄記入社會(huì)誠(chéng)信檔案。譬如對(duì)環(huán)境污染企業(yè)，供水部門(mén)可停止供水，土地管理部門(mén)可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進(jìn)出口管理部門(mén)不得給予其出口配額，證券監(jiān)管部門(mén)可限制其上市，或已經(jīng)上市的證券不得繼續(xù)融資等一系列措施，對(duì)其進(jìn)行限制、整改，使其違法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)寸步難行。

過(guò)去，僅規(guī)定了環(huán)保部門(mén)罰款、限期治理、責(zé)令停業(yè)關(guān)閉等規(guī)定，但對(duì)于違法企業(yè)的法人代表和主要責(zé)任人，除了極少的民事責(zé)任和刑事責(zé)任外，幾乎沒(méi)有什么有效的處罰或限制措施。

此次新《環(huán)境保護(hù)法》，在法律責(zé)任一章中做出了重大改變。對(duì)于那些責(zé)令改正、拒不改正的企業(yè)，從責(zé)令整改之日起開(kāi)始按日計(jì)算罰款，并且鼓勵(lì)各地按照地方實(shí)際設(shè)定罰款數(shù)額。這種嚴(yán)厲的制裁措施有利于提高企業(yè)的違法成本。

在第63條中對(duì)責(zé)令整改拒不執(zhí)行等4種情況，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員規(guī)定了行政拘留。突破了舊法局限于財(cái)產(chǎn)罰的桎梏，擴(kuò)展到了違法主要負(fù)責(zé)人的人身范圍，這對(duì)有效打擊環(huán)境違法行為，將起著極為重要的作用。

同時(shí)，設(shè)立引咎辭職制度。該制度的設(shè)立，針對(duì)的是執(zhí)法活動(dòng)中長(zhǎng)久存在的缺位、越位、不到位的惡習(xí)。引咎辭職制度的設(shè)立，彌補(bǔ)了舊法中未對(duì)執(zhí)法人員知法犯法現(xiàn)象處罰的缺陷，有力打擊執(zhí)法活動(dòng)中的歪風(fēng)邪氣，從而確保新《環(huán)境保護(hù)法》得到有效的貫徹落實(shí)。

如何避免執(zhí)行中“走調(diào)變樣”

一部法律的實(shí)效性最終還是要看在適用過(guò)程中，能否實(shí)現(xiàn)其立法目的。此次新《環(huán)境保護(hù)法》，改變了環(huán)保部門(mén)以往面對(duì)違法行為無(wú)權(quán)可用的窘?jīng)r。但是，權(quán)力能否得到環(huán)保部門(mén)的有效使用？在使用的過(guò)程中又會(huì)存在哪些問(wèn)題？這值得我們深思。

五分鐘后，值班經(jīng)理給我們安排了位置，并送上精美果盤(pán)致歉。喬振宇?lèi)瀽灥貨](méi)吃幾口菜，習(xí)慣性?huà)煸谧爝叺哪蔷浔г挂矝](méi)說(shuō)出口。我一碗石鍋拌飯還沒(méi)吃完，他就借口跟哥們兒聊點(diǎn)兒事撇下我先走了！

2008年的《水污染防治法》，規(guī)定了環(huán)保部門(mén)對(duì)違法排放水污染物設(shè)備的強(qiáng)制拆除權(quán)，但是從目前披露的情況來(lái)看，執(zhí)法成功的案例相當(dāng)少。也就是說(shuō)，法律予以授權(quán)，但該權(quán)沒(méi)有得到很好的使用，原因又在哪里？很可能在于環(huán)保部門(mén)缺乏真正的強(qiáng)制權(quán)。

在環(huán)保部門(mén)內(nèi)部，實(shí)行的是雙重管理制度，地方環(huán)保部門(mén)不僅受上級(jí)環(huán)保部門(mén)的業(yè)務(wù)管理，還受地方政府的行政管理，這就意味著地方環(huán)保部門(mén)要想獲得真正的強(qiáng)制權(quán)，就需要地方政府及黨委的支持。

此次新《環(huán)境保護(hù)法》的第26、27條，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、考核評(píng)價(jià)制度及人大監(jiān)督制度，將地方政府的環(huán)境保護(hù)工作與其主要領(lǐng)導(dǎo)的政治前途相掛鉤，使其不得不重視環(huán)保工作。

但是，地方政府重視與環(huán)保部門(mén)獲得真正的強(qiáng)制權(quán)是兩碼事，只有將地方環(huán)保部門(mén)的強(qiáng)制措施執(zhí)行情況一并納入上述三個(gè)制度中，才能使得地方環(huán)保部門(mén)獲得真正意義上的強(qiáng)制權(quán)。否則，強(qiáng)制查封、扣押權(quán)在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中，只會(huì)變成一張好看的“餅”。

在此次新《環(huán)境保護(hù)法》中，關(guān)于責(zé)令違規(guī)企業(yè)關(guān)閉的問(wèn)題，與舊法相比沒(méi)有太大改觀(guān)。該法第60條仍將地方環(huán)境違法企業(yè)的關(guān)閉權(quán)限，收歸于有批準(zhǔn)權(quán)的縣級(jí)以上人民政府，并且沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定，若發(fā)生地方政府庇護(hù)企業(yè)不采納環(huán)境保護(hù)部門(mén)建議的情形時(shí)，如何處理沒(méi)有具體措施。這就意味著，情節(jié)嚴(yán)重的違法企業(yè)很可能會(huì)在地方保護(hù)主義的庇護(hù)下，在環(huán)境處罰的風(fēng)頭過(guò)去后，繼續(xù)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

基于上述問(wèn)題，地方政府可以適當(dāng)?shù)貙⒅T如中小污染企業(yè)，特別是微小型企業(yè)或是小作坊的關(guān)閉權(quán)限，通過(guò)法定程序授予地方環(huán)保部門(mén)。同時(shí)，地方環(huán)保部門(mén)可在作出責(zé)令關(guān)閉的處罰后，及時(shí)匯報(bào)地方政府，并接受其審查、備案。

《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，其地位決定其規(guī)定不能過(guò)于詳細(xì)，要為地方環(huán)境執(zhí)法保留自由裁量的空間。因此，這就要求地方政府及環(huán)保部門(mén)要結(jié)合現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，制定地方性法規(guī)、規(guī)章、制度及機(jī)制，以避免“走了調(diào)，變了樣”的現(xiàn)象再次發(fā)生。

同時(shí)，由于地方環(huán)保部門(mén)，尤其是區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等處在環(huán)境執(zhí)法第一線(xiàn)的基層環(huán)保部門(mén)，在處理環(huán)境違法問(wèn)題時(shí)常會(huì)發(fā)生尋租式執(zhí)法、疲軟式執(zhí)法、滯后式執(zhí)法的現(xiàn)象。這就要求基層環(huán)保部門(mén)在充分學(xué)習(xí)新《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)之上，在內(nèi)部建立責(zé)任體系及考核制度，必要時(shí)可以細(xì)化至個(gè)人。

公眾參與破解地方保護(hù)主義

此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，專(zhuān)設(shè)“信息公開(kāi)和公眾參與”一章，規(guī)定了信息公開(kāi)的要求、程序及條件，并對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道、方式和程序做了原則性的規(guī)定，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的民主性。

在該章最后一條中還規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，符合法定條件的社會(huì)組織，可以對(duì)違法的企業(yè)提起環(huán)境公益訴訟。這一規(guī)定有利于發(fā)揮社會(huì)力量發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為的積極性，同時(shí)健全了環(huán)境保護(hù)的力量架構(gòu)，政府、企業(yè)、社會(huì)達(dá)成新的角色平衡，從而形成了新的法律秩序。

但是，環(huán)境公益訴訟常常會(huì)受到地方政府的干預(yù)，而且社會(huì)組織及公眾對(duì)此沒(méi)有進(jìn)一步的反制措施。如前段時(shí)間的蘭州水污染事件，其環(huán)境公益訴訟和私利訴訟均沒(méi)有得到受理，這便是地方保護(hù)主義在作怪。

此外，對(duì)于地方政府的環(huán)境監(jiān)管缺位、越位、不到位的行為，社會(huì)組織無(wú)法提起環(huán)境行政公益訴訟。這也意味著社會(huì)組織缺乏有效手段，通過(guò)法律途徑來(lái)監(jiān)督地方政府和環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法行為。

缺乏環(huán)境行政公益訴訟，不僅會(huì)影響社會(huì)組織監(jiān)督作用的發(fā)揮，也會(huì)影響公眾對(duì)于地方政府及其環(huán)保部門(mén)的信任，甚至還會(huì)影響其對(duì)法律的信念。

要解決此問(wèn)題，一方面要加快相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的制定與修訂，解決環(huán)境行政公益訴訟缺乏法律依據(jù)的境況。如，最高人民法院應(yīng)適時(shí)出臺(tái)環(huán)境公益訴訟相關(guān)的司法解釋?zhuān)瑸榄h(huán)境公益訴訟提供制度保障。

另一方面，環(huán)保部門(mén)尤其是基層環(huán)保部門(mén)，要加大部門(mén)內(nèi)部制度建設(shè)，貫徹信息公開(kāi)的法律規(guī)定，推行透明執(zhí)法，“打開(kāi)大門(mén)”接受人民群眾的監(jiān)督，維護(hù)群眾的信任。