王志浩+申嵐

設想一下，如果法國、英國、比利時、希臘、葡萄牙、冰島這些國家的全體國民（共計1.63億人）前往德國，尋找在建筑工地和餐館打工的機會。

外出務工大軍的母國相信，這些子民寄回的外匯是改善他們國內(nèi)生活水平的一次絕佳的機會，而德國的城市歡迎大批外國勞力的供給，卻不愿為外來移民永久定居提供任何幫助，因此絕大多數(shù)外出務工者不能簽署具有法律約束力的勞動合同，進而無法享受德國慷慨的社保制度，買房安家的可能性幾乎為零。待到冬天某個時候，1.63億外出務工者中的大多數(shù)人將不得不想方設法購買一張返鄉(xiāng)車票。

這差不多就是中國當前城鄉(xiāng)人口年度流動的現(xiàn)狀。截至2012年末，中國有1.63億外出農(nóng)民工生活在城市的“城中村”，且這一數(shù)字正以大約每年3%的速度增長。當然與德國8200萬人口相比，1.63億移民的規(guī)模很大；而相比之下，1.63億外出農(nóng)民工僅占中國總人口的12%，中國的外出農(nóng)民工在就業(yè)地的待遇，并不像杜塞爾多夫郊區(qū)的希臘籍或英國籍移民那樣受到另眼相待。由于城市本地居民和外來人口在經(jīng)濟地位、語言文化以及獲取社會服務的狀況等方面存在顯著差距，這一比方并非完全離譜，重在強調(diào)農(nóng)民工現(xiàn)象的大致規(guī)模。

近些年，要求解決中國城鎮(zhèn)及工業(yè)區(qū)外出農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)基本公共服務機會不均等問題的呼聲不絕于耳。無論三中全會還是中央城鎮(zhèn)化工作會議雖然沒有政策細則出臺，但中央政府增加農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本社會服務政策的主旨十分明確。本文試圖分析這些人面對的困境，并探討未來可能的政策方向。

中國農(nóng)民工群體分析

中國國家統(tǒng)計局的“全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查”提供了有價值的信息，外出農(nóng)民工包括住戶中外出農(nóng)民工和舉家外出農(nóng)民工。

從就業(yè)地區(qū)分布看，中國東部地區(qū)務工人數(shù)占農(nóng)民工總數(shù)的64.7%。2012年東部地區(qū)農(nóng)民工人數(shù)增長放緩，中部地區(qū)農(nóng)民工人數(shù)增長6%。這一變化反映出工業(yè)內(nèi)遷以及內(nèi)地服務業(yè)的發(fā)展。一般情況下，農(nóng)民工趨向于在離家較近的地點務工，方便兼顧工作和家庭。

從年齡構成看，農(nóng)民工年齡正逐年上升，同中國人口老齡化相一致。2012年，16歲-20歲的農(nóng)民工占5%，較2008年的10.7%顯著下降；21歲-40歲的農(nóng)民工占54.4%，該年齡段的農(nóng)民工在總量中占主導地位，且較2008年的59.3%有所下降。50歲以上的農(nóng)民工占15%。

從文化程度看，農(nóng)民工的受教育水平正逐步上升。其中，初中文化程度占60%，較2008年的47%有所上升；大專及以上文化程度占比超過10%，較2008年顯著提高。這意味著有技能的勞動力數(shù)量正在增加，這有助于解釋近幾年農(nóng)民工工資升高的原因。然而，近幾年農(nóng)民工接受教育的質(zhì)量問題，尤其是中等職業(yè)技術教育的質(zhì)量令人擔憂。

從行業(yè)分布看，過去十年農(nóng)民工從事的主要行業(yè)分布變動不大。2012年農(nóng)民工從業(yè)仍以制造業(yè)和建筑業(yè)為主，兩項分別占據(jù)農(nóng)民工總量的35%和18%。2008年-2012年，建筑業(yè)農(nóng)民工數(shù)量穩(wěn)步增長，但制造業(yè)農(nóng)民工所占比重正逐年下降。

從收入狀況看，農(nóng)民工收入持續(xù)增長。2010年-2011年，農(nóng)民工年收入增長接近20%；2012年增幅回落至12%。目前農(nóng)民工月均收入為2290元，年均收入為27480元。目前東部與西部地區(qū)農(nóng)民工收入差距僅為2.6%。

從社保參與狀況看，社保覆蓋外出農(nóng)民工的比例幾乎未變——僅17%的外出農(nóng)民工參加了工作地醫(yī)療保險，不足25%參加了工傷保險，不足15%參加了養(yǎng)老保險。其中最大的障礙在于農(nóng)民工很難獲得一份正式勞動合同；約44%的農(nóng)民工與雇主或單位簽訂了勞動合同，這一比例較十年前幾乎沒有任何改善。

農(nóng)民工進城后，多數(shù)從事制造業(yè)、建筑業(yè)及服務行業(yè)，普遍僅有中學學歷，收入相對較低且通常未納入社保體系。

推進農(nóng)民工城鎮(zhèn)化

有效推進農(nóng)民工市民化，是未來十年中國城鎮(zhèn)化進程的關鍵。

十八屆三中全會提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。全會決定提出穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。

部分城市已開始試點戶籍制度改革，基本思路是逐步擴大非本地戶籍人口享受本地公共福利的范圍，同時減少對轉(zhuǎn)戶口的限制。上海、深圳、浙江、廣東、江蘇等省市都實施了居住證制度。由于這類居住證繞開了戶口問題，它們或?qū)⑹俏磥淼慕鉀Q方案。

總體看來，多數(shù)城市的居住證試點仍然優(yōu)先面向高技能人才及有一定經(jīng)濟基礎的外來人口，多數(shù)農(nóng)民工仍被排斥在外。下一階段的改革需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戶籍、財政、市場及土地制度的綜合配套改革。我們希望未來的改革能涵蓋以下領域：

將居住證制度擴展至城鎮(zhèn)。非戶籍人口可以基于居住年限和其他因素享受城市公共服務，但中央政府有必要為居住證制度的建立提供財政支持，為推行力度較大的地方政府提供財政激勵，同時為居住證持有者可享受的公共服務種類和范圍設定全國性的基本標準，最基本的社會服務應包括允許農(nóng)民工子女在公立學校入學、為農(nóng)民工提供職業(yè)培訓或現(xiàn)場技術培訓、醫(yī)療及養(yǎng)老保險、允許農(nóng)民工享受所在地保障性住房。

提供持續(xù)有效的財政支持。地方政府財權和事權不相匹配，導致各地支出缺口很大。并且，地方政府沒有多大動機對未來可能流出本地的人口增加支出。中央和省級政府需在居住證的發(fā)放數(shù)量和提供社會服務方面提供更多透明的支撐中發(fā)揮更為重要的作用，例如，接納更多農(nóng)民工的城市能夠獲準留存更多增值稅收入。

增加簽訂勞動合同的農(nóng)民工數(shù)量。我們希望看到一個更為合理的用人單位/員工社保繳納比例體系，降低當前占工資42%的過高的繳費標準，并進一步推動新《勞動法》的貫徹落實。提高農(nóng)民工簽訂勞動合同的比例，推動更多農(nóng)民工及用人單位參與社保繳納。

鼓勵更多的民營企業(yè)參與提供公共服務，包括醫(yī)院、診所、民辦學校和職業(yè)學校等。例如，很多慈善機構有意資助農(nóng)民工子弟學校，但時常面臨地方政府的阻力。一旦一個清晰的監(jiān)管體系得以建立，我們相信政府應當放手讓市場在公共服務領域自由發(fā)揮作用。

保障農(nóng)民的土地權益。農(nóng)民的土地使用權應當擴大到允許農(nóng)民出售、租賃和抵押其土地。如果農(nóng)民工能夠在這一保障基礎上進入城市，他們將擁有一份穩(wěn)定的最低收入保障。目前征地補償不足的問題仍較為普遍，中央正努力加以改善。強制征地造成失地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)貧困人口，這給城市的社保體系帶來更多沉重的負擔。