文 _ 劉新宇 上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展研究中心

環(huán)境非政府組織是以環(huán)境保護(hù)為主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的非政府組織，是在處理環(huán)境事務(wù)時(shí)政府-民眾以及企業(yè)-民眾之間重要的中間層，它們可以將圍繞環(huán)境問(wèn)題的矛盾、沖突引向和平理性的解決軌道，環(huán)境非政府組織還能夠在環(huán)境事務(wù)中為政府、企業(yè)、民眾等提供交流平臺(tái)、專(zhuān)業(yè)咨詢、理念宣傳、整合資源等方面協(xié)助或支持。本文利用來(lái)自上海市社會(huì)團(tuán)體管理局等的資料對(duì)上海環(huán)境非政府組織的數(shù)量、分布、作用等進(jìn)行了分析，并就如何促進(jìn)其未來(lái)發(fā)展提出一些建議。

1 上海環(huán)境非政府組織發(fā)展?fàn)顩r

1.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

據(jù)上海市社會(huì)團(tuán)體管理局網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截止2013年12月31日在上海注冊(cè)的社會(huì)組織共有11592家，本文從中篩選出98家主要從事污染物減排和治理、資源節(jié)約和再利用、節(jié)能和新能源開(kāi)發(fā)以及自然生態(tài)保護(hù)的社會(huì)組織，作為本文的研究對(duì)象——上海（本土）的環(huán)境非政府組織。本文將利用這98家環(huán)境非政府組織的數(shù)據(jù)，對(duì)上海環(huán)境非政府組織的增長(zhǎng)趨勢(shì)、地域分布、類(lèi)別分布、關(guān)注領(lǐng)域等進(jìn)行分析。

1.2 增長(zhǎng)趨勢(shì)

本文選取了1990年以來(lái)的歷年上海環(huán)境非政府組織成立數(shù)加以分析。如圖1所示，在1991年上海掀起一個(gè)成立環(huán)境非政府組織的高潮后（當(dāng)年成立13家），1992～1999年上海的環(huán)境非政府組織增長(zhǎng)處于一個(gè)低潮期，每年只成立1、2家環(huán)境非政府組織，1994年甚至1家也沒(méi)有成立；自2000年，每年新成立環(huán)境非政府組織數(shù)開(kāi)始有所增加，到2012、2013年又出現(xiàn)一個(gè)高潮。

2012、2013年上海之所以會(huì)出現(xiàn)一個(gè)環(huán)境非政府組織成立的高潮，和從中央到地方大力推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的大背景有一定關(guān)聯(lián)。從2011年2月黨中央、國(guó)務(wù)院就開(kāi)始展開(kāi)一系列創(chuàng)新社會(huì)管理的部署，如民政部致力于修訂、完善《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法規(guī)，以求降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門(mén)檻，并優(yōu)化管理、加強(qiáng)扶持。隨著社會(huì)管理創(chuàng)新的推進(jìn)，黨和政府更加重視、更加善于依靠社會(huì)組織的力量來(lái)解決一些問(wèn)題，環(huán)境非政府組織還會(huì)有更大的用武之地，從2012年開(kāi)始的上海成立環(huán)境非政府組織的高潮還會(huì)持續(xù)一段時(shí)間。

1.3 地域分布

上海98家環(huán)境非政府組織在各區(qū)縣的分布如圖2所示，徐匯區(qū)、浦東新區(qū)、黃浦區(qū)的環(huán)境非政府組織數(shù)位列前三位，分別有13、12、10家。徐匯區(qū)之所以集中了這么多環(huán)境非政府組織，在一定程度上是因?yàn)橛兄T多富于經(jīng)驗(yàn)、研究能力和影響力的高校、科研機(jī)構(gòu)支撐。如上海市太陽(yáng)能學(xué)會(huì)的骨干力量來(lái)自于上海交通大學(xué)，上海市環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)得到了上海市環(huán)境科學(xué)研究院的有力技術(shù)支持，上海市綠色建筑協(xié)會(huì)能夠就近利用上海市建筑科學(xué)研究院的技術(shù)、人才資源。2000年浦東新區(qū)政府正式成立后，該區(qū)成立了11家環(huán)境非政府組織，來(lái)襄助政府治理各種環(huán)境問(wèn)題，其中，成立于2001～2005年的有4家，成立于2005年以后的有7家。一些全市性或在全市有影響的環(huán)境非政府組織也布局在浦東，如上海綠洲生態(tài)保護(hù)交流中心、上海節(jié)能研究中心、上海富國(guó)環(huán)保公益基金會(huì)。黃浦區(qū)之所以擁有眾多環(huán)境非政府組織，在一定程度上是得益于其位于市中心的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，一是接近各種市級(jí)政府部門(mén)，有與之開(kāi)展合作的便利條件；二是市中心集中了一批歷史較長(zhǎng)、經(jīng)驗(yàn)較多、水平較高的科教機(jī)構(gòu)，有從中獲取技術(shù)、人才資源的便利。

1.4 類(lèi)別分布

上海市環(huán)境非政府組織的類(lèi)別分布如圖3所示，其中，不同類(lèi)別的劃分采用了上海市社會(huì)團(tuán)體管理局網(wǎng)站上的統(tǒng)計(jì)口徑。上海環(huán)境非政府組織中數(shù)量最多的類(lèi)別是社會(huì)團(tuán)體，占到總量的一半以上；其次是民辦非企業(yè)單位，略多于2/5；基金會(huì)的數(shù)量非常少，只有5家。

這三類(lèi)環(huán)境非政府組織的作用又各有側(cè)重。社會(huì)團(tuán)體是指各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等，其功能主要在于為致力于同類(lèi)或類(lèi)似環(huán)境事務(wù)的政策研究者、科技工作者、企業(yè)管理者等提供交流與合作平臺(tái)。民辦非企業(yè)單位相當(dāng)于民辦或民營(yíng)的事業(yè)單位，主要是各種研究和咨詢機(jī)構(gòu)，從事與環(huán)境問(wèn)題相關(guān)的科技研究與咨詢工作。基金會(huì)的主要作用是募集社會(huì)或民間資金后與其他社會(huì)主體合作開(kāi)展環(huán)境公益活動(dòng)，從而在社會(huì)上推廣其環(huán)境理念，如野生動(dòng)植物保護(hù)、企業(yè)社會(huì)責(zé)任等；而上海環(huán)境非政府組織中基金會(huì)數(shù)量非常少，反映出在上海環(huán)境非政府組織募集社會(huì)資金或民間資金以支持環(huán)?；顒?dòng)、推廣環(huán)境理念的能力較弱。

1.5 關(guān)注領(lǐng)域分布

上海環(huán)境非政府組織的關(guān)注領(lǐng)域分布如圖4所示。本文采用的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是盡可能將所關(guān)注領(lǐng)域具有相似特征的環(huán)境非政府組織歸為一類(lèi)，如水、大氣、自然生態(tài)；而不同類(lèi)別之間又能有顯著的區(qū)別，如綠色建筑會(huì)采用一定節(jié)能與新能源技術(shù)，但綠色建筑又不僅僅會(huì)采用節(jié)能與新能源技術(shù)，同時(shí)會(huì)采用節(jié)水措施、室內(nèi)空氣凈化措施等，因此還是可以比較容易或明顯地判定某一機(jī)構(gòu)應(yīng)歸入“綠色建筑”類(lèi)還是“節(jié)能與新能源”類(lèi)。在上海環(huán)境非政府組織中，綜合類(lèi)的數(shù)量最多（占2/5以上），其次是節(jié)能與新能源類(lèi)（占將近1/4）。專(zhuān)門(mén)關(guān)注大氣環(huán)境問(wèn)題的只有1家（上海市機(jī)動(dòng)車(chē)船污染控制協(xié)會(huì)），但是，節(jié)能與新能源類(lèi)環(huán)境非政府組織在致力于節(jié)約能源與開(kāi)發(fā)利用新能源的同時(shí)，能夠幫助減少化石能源燃燒帶來(lái)的大氣污染。循環(huán)經(jīng)濟(jì)類(lèi)有9家，和固廢污染防治有較密切關(guān)聯(lián)。

1.6 上海環(huán)境非政府組織在全國(guó)占比

截至2012年底，全國(guó)共有生態(tài)環(huán)境類(lèi)社會(huì)團(tuán)體6816家，其中上海擁有48家，占比為0.70%；全國(guó)共有生態(tài)環(huán)境類(lèi)民辦非企業(yè)單位1065家，其中上海擁有35家，占比為3.29%。上海在全國(guó)生態(tài)環(huán)境類(lèi)社會(huì)團(tuán)體中的占比很低，低于上海在全國(guó)的人口占比（1.74%）和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占比（4.06%）；生態(tài)環(huán)境類(lèi)社會(huì)團(tuán)體的占比低于人口占比，說(shuō)明上海單位人口擁有的生態(tài)環(huán)境類(lèi)社會(huì)團(tuán)體數(shù)量低于全國(guó)平均水平，這和上海國(guó)際大都市、全國(guó)經(jīng)濟(jì)中心的地位是不相稱的。在社會(huì)事務(wù)的管理模式中，上海是以強(qiáng)勢(shì)政府為特征的，這不利于社會(huì)團(tuán)體的發(fā)育；建議上海相關(guān)政府部門(mén)將來(lái)更多遵循“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)事務(wù)管理思路，在環(huán)保領(lǐng)域?qū)⑸鐣?huì)團(tuán)體能夠管理好的事務(wù)交由它們?nèi)マk，政府集中精力做好必須由政府承擔(dān)的事務(wù)。上海在全國(guó)生態(tài)環(huán)境類(lèi)民辦非企業(yè)單位（主要是各種研究、咨詢機(jī)構(gòu)）中的占比顯著高于生態(tài)環(huán)境類(lèi)社會(huì)團(tuán)體占比，大約是人口占比的兩倍（即單位人口擁有的生態(tài)環(huán)境類(lèi)民辦非企業(yè)單位數(shù)量約為全國(guó)平均水平的兩倍），接近國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占比；生態(tài)環(huán)境類(lèi)民辦非企業(yè)單位占比較高和上海的科技、人才優(yōu)勢(shì)有一定關(guān)聯(lián)。

圖1 上海市歷年新成立環(huán)境非政府組織數(shù)（1990～2013年）

圖2 上海各區(qū)縣環(huán)境非政府組織分布（單位：家）

圖3 上海市環(huán)境非政府組織類(lèi)別分布（單位：家）

圖4 上海市環(huán)境非政府組織關(guān)注領(lǐng)域分布（單位：家）

2 環(huán)境非政府組織在上海發(fā)揮的作用

上海環(huán)境非政府組織發(fā)揮著交流、咨詢、宣傳、整合環(huán)保資源等重要作用。不過(guò)，最重要的作用還是在環(huán)境事務(wù)中充當(dāng)民眾與政府、企業(yè)等主體之間的中間層，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸闹匾?；它不僅能避免政府或企業(yè)直接面對(duì)數(shù)量眾多的民眾，降低政府-民眾或企業(yè)-民眾間的交易成本；更重要的是能夠過(guò)濾掉來(lái)自民眾的一些非理性聲音，讓民眾以一種更加理性的姿態(tài)與政府或企業(yè)對(duì)話甚至合作。在討論環(huán)境非政府組織所發(fā)揮作用的時(shí)候，本文的視野不僅限于在本土注冊(cè)的環(huán)境非政府組織，還涵蓋活躍于上海的若干全國(guó)性和國(guó)際性環(huán)保組織。

2.1 交流合作、決策咨詢與環(huán)保宣傳

環(huán)境非政府組織的基本作用主要包括促進(jìn)交流合作、提供決策咨詢和宣傳環(huán)保理念等方面：

（1）一部分環(huán)境非政府組織通過(guò)舉辦會(huì)議、出版刊物、經(jīng)營(yíng)網(wǎng)站等為致力于某一領(lǐng)域的政策研究者、科技工作者、企業(yè)管理者等提供交流與合作的平臺(tái)。這種功能主要由社會(huì)團(tuán)體類(lèi)環(huán)保組織發(fā)揮，如上海市生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)、上海市能源研究會(huì)等學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)。

（2）為政府和企業(yè)等提供專(zhuān)業(yè)咨詢服務(wù)，幫助其完善政策法規(guī)、判明市場(chǎng)動(dòng)態(tài)或推進(jìn)技術(shù)研發(fā)等。這一功能主要由民辦非企業(yè)單位類(lèi)環(huán)保組織承擔(dān)，如上海浦東新區(qū)錦太陽(yáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)應(yīng)用研究所、上海創(chuàng)新節(jié)能技術(shù)促進(jìn)中心等民辦研究機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體類(lèi)環(huán)保組織中的專(zhuān)業(yè)學(xué)會(huì)亦能發(fā)揮此類(lèi)作用。

（3）在民眾和企業(yè)中宣傳環(huán)保理念。如上海綠洲生態(tài)保護(hù)交流中心針對(duì)不同年齡層的受眾開(kāi)展了岑卜自然學(xué)校、ECO自然課程、自然體驗(yàn)營(yíng)、生態(tài)工作假期、科技館濕地、社區(qū)家園等多樣化的環(huán)境教育項(xiàng)目，借助參與式的教育方式培育和強(qiáng)化各種社會(huì)主體的環(huán)境意識(shí)。

2.2 整合社會(huì)資源以支持環(huán)保行動(dòng)

一些社會(huì)活動(dòng)能力較強(qiáng)的環(huán)境非政府組織（主要是環(huán)境公益基金會(huì)）能夠整合來(lái)自各種渠道的社會(huì)資源（主要是資金），支持促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的公益行動(dòng)或項(xiàng)目，在某些情況下通過(guò)向其他社會(huì)主體（如研究機(jī)構(gòu)）開(kāi)放項(xiàng)目申請(qǐng)機(jī)會(huì)將資金投放到能夠產(chǎn)生最佳或更佳環(huán)保效果的地方。如成立于2007年的上海水資源保護(hù)基金會(huì)是中國(guó)第一家以水為主題的公募基金會(huì)，它從社會(huì)募集資金后投資于節(jié)水教育、技術(shù)推廣、國(guó)際合作、政策研究、水源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、先進(jìn)者獎(jiǎng)勵(lì)、受害者救援等有利于節(jié)水和水污染防治的項(xiàng)目。

2．3 發(fā)揮中間層作用，引導(dǎo)民眾理性參與

環(huán)境問(wèn)題或環(huán)境事件涉及范圍很廣，其所涉及的民眾數(shù)量會(huì)很多，如果政府或企業(yè)要直接和這一個(gè)個(gè)民眾對(duì)話，交易成本將高昂到難以承受；環(huán)境非政府組織通過(guò)調(diào)查研究、會(huì)議、表決等程序，將眾多民眾的意見(jiàn)整合起來(lái)后代表其與政府或企業(yè)對(duì)話，則政府或企業(yè)只需要面對(duì)一個(gè)環(huán)境非政府組織，交易成本則大大降低，使圍繞特定環(huán)境問(wèn)題或環(huán)境事件的正常討論有了可能性。

更重要的是，民眾當(dāng)中的諸多個(gè)體千差萬(wàn)別，其中難免會(huì)有一部分人有過(guò)激言行，如不加以規(guī)范或引導(dǎo)，事態(tài)就很可能被引向激化的方向；環(huán)境非政府組織則能在取得民眾信任、為民眾環(huán)境利益代言的過(guò)程中，引導(dǎo)民眾以一種更為理性、建設(shè)性的態(tài)度與政府或企業(yè)一起解決問(wèn)題。民眾在環(huán)境技術(shù)、法律知識(shí)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)關(guān)系等方面無(wú)法與企業(yè)抗衡，當(dāng)他們受到企業(yè)污染的侵害，常規(guī)、理性的維權(quán)方式在很多時(shí)候?qū)λ麄兌孕胁煌?；在這種情況下，他們中的不少人就容易失去冷靜心態(tài)，而選擇采取過(guò)激行動(dòng)來(lái)維權(quán)；而各種環(huán)境非政府組織就能在以上幾方面幫助民眾以常規(guī)、理性的方式來(lái)維權(quán)，引導(dǎo)他們拒絕過(guò)激言行。

環(huán)境非政府組織引導(dǎo)民眾理性參與、理性維護(hù)環(huán)境權(quán)利在上海已經(jīng)有成功案例。上海曾經(jīng)有一家皮革廠產(chǎn)生惡臭污染，使周邊居民難以忍受；然而，由于在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)活動(dòng)能力上居民都處于劣勢(shì)，通過(guò)與工廠交涉、向有關(guān)部門(mén)反映、訴諸法律手段等常規(guī)方式都無(wú)法使問(wèn)題得到解決。在這種情況下，部分居民在忍無(wú)可忍之下計(jì)劃采取過(guò)激行動(dòng)來(lái)主張權(quán)利。這時(shí)，有多家環(huán)保組織介入，首先展開(kāi)細(xì)致的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，為進(jìn)一步的交涉行動(dòng)提供足夠技術(shù)依據(jù)；然后，借助美國(guó)環(huán)保組織的力量向接受這家工廠供貨的一家美國(guó)知名企業(yè)施壓，再由該美國(guó)企業(yè)向該上海工廠施壓，最終迫使其正面回應(yīng)居民訴求并開(kāi)始采取一些積極措施。在這一案例中，環(huán)保組織成功說(shuō)服居民放棄過(guò)激行動(dòng)，引導(dǎo)民眾走上一條正常的、理性的維權(quán)軌道。

3 重視并發(fā)揮環(huán)境非政府組織的中間層作用

正因?yàn)榄h(huán)境非政府組織能夠?yàn)榄h(huán)境保護(hù)創(chuàng)造交流平臺(tái)、提供專(zhuān)業(yè)咨詢、開(kāi)展理念宣傳、整合與引導(dǎo)社會(huì)資源，更重要的是能夠在環(huán)境事務(wù)中起到有利于建設(shè)良好社會(huì)秩序、構(gòu)建和諧社會(huì)的中間層作用。

（1）建立一套環(huán)境非政府組織參與環(huán)境事務(wù)的程序性規(guī)則，尤其是對(duì)環(huán)境影響較大的事務(wù)或項(xiàng)目的決策聽(tīng)證程序，以及發(fā)生較嚴(yán)重環(huán)境污染事件時(shí)的環(huán)境公益訴訟規(guī)則。

（2）試點(diǎn)建立“政府-環(huán)保組織-社區(qū)組織”三位一體的合作體系，可用來(lái)試點(diǎn)的環(huán)境事務(wù)包括城市社區(qū)的垃圾分類(lèi)和農(nóng)村社區(qū)的面源污染治理。在合作試點(diǎn)行動(dòng)中，政府的角色定位是規(guī)則制訂者和維護(hù)者（執(zhí)法），環(huán)境非政府組織的角色定位是指導(dǎo)者（向居民提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持）和監(jiān)督者（如對(duì)試點(diǎn)行動(dòng)的績(jī)效進(jìn)行后評(píng)估）。

（3）以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式委托環(huán)境非政府組織處理部分環(huán)境事務(wù)，如各種評(píng)比、創(chuàng)建活動(dòng)，各種環(huán)保政策或措施的后評(píng)估，以及各種環(huán)保類(lèi)財(cái)政資助項(xiàng)目的立項(xiàng)和結(jié)項(xiàng)評(píng)審，這樣可以收到減輕政府行政負(fù)擔(dān)和鍛煉環(huán)保組織能力的雙重效果。

（4）試點(diǎn)建立環(huán)境非政府組織孵化器，定期孵化一批環(huán)境非政府組織，使之在特定區(qū)域（區(qū)縣或街鎮(zhèn)）或領(lǐng)域成為政府推進(jìn)環(huán)保事業(yè)的得力助手。