劉春香

（華東師范大學(xué) 課程與教學(xué)研究所，上海 200062）

20世紀(jì)90年代，美國興起了基于課程標(biāo)準(zhǔn)的教育績效問責(zé)變革，到2012年奧巴馬政府推動各州實(shí)施基于 “共同核心州立標(biāo)準(zhǔn)”①（Common Core State Standards，CCSS，以下簡稱共同標(biāo)準(zhǔn)）及評價的績效問責(zé)改革，美國基于課程標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)實(shí)施已有近二十年。歷經(jīng)了基于州立課程標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)嘗試、全國統(tǒng)一績效問責(zé)模式、差異化績效問責(zé)改革試驗(yàn)、基于共同標(biāo)準(zhǔn)的績效改革共四個發(fā)展階段，并逐漸形成以學(xué)校作為教育質(zhì)量負(fù)責(zé)主體，以課程標(biāo)準(zhǔn)預(yù)期的學(xué)業(yè)結(jié)果作為評價學(xué)校發(fā)展指標(biāo)的教育制度。研究美國基于標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)制度的變革歷程、改革成效、新績效制度發(fā)展趨勢及潛在問題，可為我國新課程改革提供有益借鑒。

一、基于標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)的發(fā)展歷程

（一）基于州立課程標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)模式

美國基礎(chǔ)教育績效問責(zé)理念源自公共行政問責(zé)制度的發(fā)展及教育市場化改革實(shí)踐，其核心觀點(diǎn)是公共職能的行使主體應(yīng)對其職能后果承擔(dān)責(zé)任，制定明確的績效目標(biāo)，量化績效評價指標(biāo)，將獎懲措施與績效評價結(jié)果相匹配。20世紀(jì)80年代美國興起基于課程標(biāo)準(zhǔn)的教育改革運(yùn)動以來，績效評價與課程標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)業(yè)預(yù)期聯(lián)系日益緊密。1990年代初期美國完成全國學(xué)科課程標(biāo)準(zhǔn)制定后，多州建立了基于州立課程標(biāo)準(zhǔn)或?qū)W術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)制度。2001年，全國已有40多個州發(fā)布學(xué)校報(bào)告，20多個州有學(xué)校等級評價，并幫助或懲罰學(xué)術(shù)表現(xiàn)不佳的公立學(xué)校。［1］

1990－2001年各州基于課程標(biāo)準(zhǔn)的問責(zé)模式體現(xiàn)了某些共同特征:將學(xué)校視為學(xué)生學(xué)業(yè)成就改善的負(fù)責(zé)主體；將績效結(jié)果與能力水平相關(guān)聯(lián)；對學(xué)校的績效責(zé)任進(jìn)行分類；定期考察并發(fā)布報(bào)告等。［1］基于州立課程標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)理念由關(guān)注教育資源投入的應(yīng)用，轉(zhuǎn)向關(guān)注教育資源的輸出效率，逐步形成了美國基礎(chǔ)教育績效問責(zé)制度的雛形。

（二）全國統(tǒng)一績效問責(zé)框架的實(shí)施

2001年布什政府根據(jù)1965年 《初等與中等教育法》授權(quán)，簽署了 《不讓一個孩子掉隊(duì)》 （No Child Left Behind，NCLB），要求公立學(xué)校負(fù)責(zé)提高所有兒童的學(xué)習(xí)成績，并縮小四類學(xué)生子群的差距。其預(yù)定的績效目標(biāo)是所有學(xué)生在2014年的數(shù)學(xué)和英語閱讀達(dá)標(biāo)，要求設(shè)置年度可測量目標(biāo)（Annual Measurable Objectives，AMOs），以是否達(dá)到適當(dāng)年度進(jìn)步 （Adequate Yearly Progress，AYP）作為考察學(xué)校發(fā)展的績效指標(biāo)。連續(xù)兩年不達(dá)標(biāo)學(xué)校要拿出州Title I資金②的20%為學(xué)生提供擇校、補(bǔ)償性教育輔導(dǎo)等，對三到五年不達(dá)標(biāo)的學(xué)校要被重組、接管或關(guān)閉。［2］

各州根據(jù)NCLB法案的績效要求，在2002－2013年實(shí)施期間，形成了全國統(tǒng)一的 “課程標(biāo)準(zhǔn)－標(biāo)準(zhǔn)測試－績效報(bào)告－問責(zé)措施”的績效問責(zé)制度。目前為止，沒有申請放棄NCLB核心績效要求的州和地區(qū)，仍然沿用該績效問責(zé)模式。

（三）差異化績效問責(zé)改革試驗(yàn)

全國統(tǒng)一的績效問責(zé)模式在教育部嚴(yán)格執(zhí)行兩年后，根據(jù)美國教育政策中心 （Center on the Educational Policy，CEP）的調(diào)查，由于績效目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，評價指標(biāo)過于甑別和懲罰學(xué)校，NCLB形成的統(tǒng)一績效問責(zé)模式遭受到不同州與學(xué)區(qū)的抵制。［3］基于此，教育部于2008年實(shí)施了 “差異化績效問責(zé)實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目”（Differentiated Accountability Pilot Program），批準(zhǔn)了包括弗羅里達(dá)、伊利諾斯、印第安納等9個州參與該項(xiàng)目。旨在鼓勵各州探索在NCLB統(tǒng)一績效框架下改變 “被甑別學(xué)?！钡念愋秃透深A(yù)強(qiáng)度，以集中資源為真正需要改進(jìn)的學(xué)校提供幫助。

參與該實(shí)驗(yàn)的各州改革采取了某些共同的績效措施:考慮學(xué)校沒有達(dá)到年度進(jìn)步指標(biāo)的原因，對學(xué)校重新分類并延長干預(yù)的期限；設(shè)置專家組對未達(dá)標(biāo)學(xué)校做教育改進(jìn)的需求評估；將成績數(shù)據(jù)運(yùn)用于學(xué)校改進(jìn)和教師的教學(xué)決策。

（四）基于共同課程標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)變革

2010年共同核心課程標(biāo)準(zhǔn)頒布以后，美國加速了基于共同核心標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)改革。在2010年申請國會重新授權(quán)修改 《不讓一個孩子落后》法案的提案暫時未獲通過的情況下，教育部嘗試鼓勵各州放棄NCLB某些不合理的核心績效要求。2011年－2012年9月，教育部正式批準(zhǔn)了包括馬薩諸塞州在內(nèi)的33個州及哥倫比亞特區(qū)的放棄申請，并于2012－2015學(xué)年實(shí)施。［4］目前這些州已拉開了基于CCSS績效問責(zé)變革的帷幕，嘗試在提高學(xué)生成績與縮小學(xué)生差距的績效目標(biāo)引導(dǎo)下，將共同績效問責(zé)框架與各州差異化績效問責(zé)措施相融合。

教育部要求改革州建立基于共同標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)制度，包括采納升學(xué)與就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；重新設(shè)置合理的績效目標(biāo)；增設(shè)表現(xiàn)性績效評價指標(biāo)；根據(jù)測試結(jié)果對學(xué)校重新分類；依據(jù)數(shù)據(jù)考核學(xué)校教師和校長的績效。［4］

二、基于共同標(biāo)準(zhǔn)的新績效問責(zé)改革的方法

（一）績效目標(biāo)的制定依據(jù)學(xué)校歷史發(fā)展數(shù)據(jù)

NCLB的實(shí)施表明 “2014年所有學(xué)生數(shù)學(xué)和閱讀達(dá)標(biāo)”的績效目標(biāo)根本不可能實(shí)現(xiàn)。根據(jù)教育政策中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以2000年NEAP年數(shù)學(xué)和英語的 “熟練”比例為基點(diǎn)，要達(dá)到2014年績效目標(biāo)，每年全國 “熟練”比例的平均增幅要高達(dá)2%－3%，但實(shí)際上每年平均增幅比例不到1%－2%，且有歷年下降的趨勢，各州增幅迥異。［5］因此，基于共同核心課程標(biāo)準(zhǔn)的新績效改革的重大措施之一，就是重新設(shè)置合理的績效目標(biāo)以替換NCLB績效要求。

新績效問責(zé)制度改革開始深入思考 “什么是合理的績效目標(biāo)”及 “如何制定合理的績效目標(biāo)”的改革議題。此次績效目標(biāo)的制定表明:合理的績效目標(biāo)要兼具 “有抱負(fù)”和 “可實(shí)現(xiàn)”這兩個特征，要依據(jù)學(xué)校和學(xué)生學(xué)業(yè)成就的歷史數(shù)據(jù)和發(fā)展趨勢，并考慮不同地區(qū)的實(shí)際水平，允許存在各州差異。因此，聯(lián)邦基于共同標(biāo)準(zhǔn)的績效目標(biāo)主要有三類:在6年內(nèi)降低一半學(xué)生及特定子群非 “熟練”水平比例；2019－2020年基于新升學(xué)與就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和測試，達(dá)到100% “熟練”水平；根據(jù)州發(fā)展水平設(shè)置 “有抱負(fù)又可實(shí)現(xiàn)”的績效目標(biāo)。［6］多數(shù)州選擇了第一類和第三類，形成各州多元的績效目標(biāo)。

（二）績效問責(zé)理念由懲罰失敗轉(zhuǎn)為獎勵進(jìn)步

NCLB的績效評價指標(biāo)過于甑別和懲罰學(xué)校。按照績效要求，四類學(xué)生子群和所有學(xué)生都必須達(dá)到AMOs才能合格。在其實(shí)施的十年間，不合格學(xué)校數(shù)量逐年上升，2010－2011學(xué)年全國沒有達(dá)到AYP學(xué)校上升至49%。如果不實(shí)施績效改革，教育部預(yù)計(jì)2012－2013學(xué)年不合格的學(xué)校比例在將會超過80%。［2］對數(shù)量如此龐大的公立學(xué)校實(shí)施改進(jìn)、擇校、重組或接管，給州、學(xué)區(qū)和學(xué)校帶來沉重負(fù)擔(dān)，因此這些學(xué)校問責(zé)措施并沒有得到有效實(shí)施。

鑒于此，新績效制度通過改變鑒別和分類學(xué)校及學(xué)生子群的方法，由懲罰失敗轉(zhuǎn)為獎勵進(jìn)步。雖然仍要求學(xué)校報(bào)告AMOs，但不再以AYP作為學(xué)校分類的主要依據(jù)；除非州和學(xué)區(qū)要求，被甄別的學(xué)校也不再提供額外教育輔導(dǎo)或擇校服務(wù)。新績效問責(zé)根據(jù)學(xué)校在全州成績及學(xué)生子群差距狀況甑別三類學(xué)校:“受獎勵學(xué)?！?、“優(yōu)先學(xué)?！焙?“焦點(diǎn)學(xué)?！?，后兩類學(xué)校需要接受集中或定向干預(yù)，但這兩類學(xué)校分別只占州Title I學(xué)校的5%及10%，以減少需要干預(yù)學(xué)校的數(shù)量。

表1 對不同學(xué)校及學(xué)生子群的分類［7］

另外，為避免某些兒童被重復(fù)計(jì)算，新績效改革對學(xué)生群組的分類采取了合并子群或?qū)挿悍诸惖姆椒?，將四類處境不利兒童合并為一類或兩類。采取的主要方式?將學(xué)校成績最低的25%－30%學(xué)生或所有成績在 “熟練”水平以下的學(xué)生合并為一組，或?qū)⑸贁?shù)民族兒童、殘疾兒童、英語學(xué)習(xí)者、低收入家庭兒童四類子群合并為一組或兩組。值得注意的是，各州對少數(shù)民族兒童歸類區(qū)別較大，如弗蒙特州將所有非裔、西班牙裔、亞裔、少數(shù)民族兒童歸為一組，而南達(dá)科塔州將非裔兒童和西班牙裔兒童歸為一組。

（三）設(shè)置評價學(xué)校效能的多維績效指標(biāo)

新績效改革選用多維度的量化與質(zhì)性指標(biāo)全面考核學(xué)校的發(fā)展?fàn)顩r。除了報(bào)告年度可測量目標(biāo)、學(xué)生 “熟練”比例、高中畢業(yè)率以外，增設(shè)了學(xué)生發(fā)展模型、學(xué)校提高學(xué)生成績與減少不同子群差距的總體進(jìn)展、學(xué)生測試參與率，對高中學(xué)生則需要報(bào)告升學(xué)與就業(yè)準(zhǔn)備相關(guān)的指標(biāo):ACT與SAT測試分?jǐn)?shù)、職業(yè)技術(shù)教育 （career and technical education，CTE）證書、參與 AP進(jìn)階課程（Advanced Placement）測試及分?jǐn)?shù)或高校升學(xué)率等。另外，不少學(xué)校將學(xué)校氛圍、教師與校長的效能也設(shè)置為績效問責(zé)的表現(xiàn)性指標(biāo)。如內(nèi)達(dá)華州采取的學(xué)校表現(xiàn)計(jì)算方法如下:［7］

中小學(xué)校效能＝學(xué)業(yè)進(jìn)步 （40%）＋成就水平（30%）＋縮小子群間差距 （20%）＋其他因素（10%，出勤率或?qū)W校氛圍）；

高中學(xué)校效能＝成就水平 （30%）＋縮小子群間差距 （10%）＋畢業(yè)率 （30%，所有學(xué)生及不同子群）＋升學(xué)與就業(yè)準(zhǔn)備 （16%，SAT/ACT，AP，補(bǔ)救課程等）＋其他因素 （14%，9年級學(xué)分、出勤率或?qū)W校氛圍）；

（四）建構(gòu)基于增值評價的內(nèi)部績效問責(zé)系統(tǒng)

在近20年的實(shí)踐中，美國基礎(chǔ)教育績效問責(zé)建構(gòu)了基于聯(lián)邦、州、學(xué)區(qū)和學(xué)校職責(zé)的外部績問責(zé)系統(tǒng)。它由聯(lián)邦制定績效問責(zé)政策、提供專項(xiàng)資金、實(shí)施全國質(zhì)量監(jiān)測；州制定具體的績效框架、預(yù)算資金、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)測試；而學(xué)區(qū)和學(xué)校則參與標(biāo)準(zhǔn)測試、報(bào)告年度進(jìn)步、提供改進(jìn)計(jì)劃、接受獎懲措施。但對外部績效的研究結(jié)果表明:在沒有建立學(xué)校和教師內(nèi)部績效責(zé)任的情況下，外部績效責(zé)任不能產(chǎn)生顯著成效。［8］最有效的績效問責(zé)制度是將內(nèi)部績效與外部績效系統(tǒng)有機(jī)融合。

表2 績效問責(zé)的內(nèi)部與外部結(jié)構(gòu)圖

對于 “應(yīng)該如何確立教師、校長和學(xué)校的內(nèi)部績效責(zé)任”這個問題，統(tǒng)一績效問責(zé)模式嘗試以標(biāo)準(zhǔn)測試的考試成績作為評價校長和教師的績效方法，這導(dǎo)致美國基礎(chǔ)教育的應(yīng)試危機(jī):課程范圍縮小，教師高度關(guān)注應(yīng)考的學(xué)科內(nèi)容，縮減其它學(xué)科的教學(xué)時間；教師僅關(guān)注有望達(dá)到 “熟練”水平的學(xué)生群體，忽略 “精通”與 “不及格”水平的學(xué)生發(fā)展需要；學(xué)生由于應(yīng)試技能的提升而使分?jǐn)?shù)的提高，但并不意味著學(xué)習(xí)能力發(fā)展。

鑒于此，受增值性評價的理論和實(shí)踐影響，新績效問責(zé)改革要求建構(gòu)基于學(xué)生和學(xué)校發(fā)展數(shù)據(jù)的教師和校長評價體系，確立教師、校長和學(xué)校的內(nèi)部績效責(zé)任，以期績效改革能真正促進(jìn)教學(xué)改進(jìn)。增值性評價考察一定時期學(xué)校、教師對學(xué)生學(xué)業(yè)進(jìn)步的影響，它綜合考慮學(xué)生成績起點(diǎn)、背景特征、學(xué)業(yè)態(tài)度、學(xué)校環(huán)境和背景等多種因素，在排斥不受教育影響的因素后評價教師和學(xué)校的效能，可更精確衡量學(xué)校和教師對學(xué)生成績的積累效應(yīng)。［9］由于比較客觀地考察了學(xué)生的成績起點(diǎn)等因素，可促使教師由關(guān)注測試成績轉(zhuǎn)向重視課堂教學(xué)和學(xué)生進(jìn)步。

（五）形成 “七位一體”的績效問責(zé)模式

經(jīng)過各州績效問責(zé)實(shí)踐，并由 《不讓一個孩子掉隊(duì)》法案制度化，美國績效問責(zé)已經(jīng)形成了包括課程標(biāo)準(zhǔn)、績效目標(biāo)、問責(zé)主體、標(biāo)準(zhǔn)測試、評價指標(biāo)、績效報(bào)告、問責(zé)措施這七個要素構(gòu)成的系統(tǒng)。此后，差異化績效問責(zé)實(shí)驗(yàn)和基于共同核心標(biāo)準(zhǔn)的績效改革，是在此模式下對這七個具體構(gòu)成要素的更改，但總體的績效問責(zé)框架并沒有發(fā)生大的變化。在該績效模式下，美國繼續(xù)探索如何設(shè)置合理的績效問責(zé)目標(biāo)、問責(zé)主體的職責(zé)、評價指標(biāo)的性質(zhì)和維度以及促進(jìn)學(xué)校發(fā)展的有效問責(zé)措施等問題。

三、基于標(biāo)準(zhǔn)的績效改革存在的問題與思考

基于課程標(biāo)準(zhǔn)的績效改革不斷探索績效問責(zé)的構(gòu)成要素，明晰績效問責(zé)制度的目標(biāo)，建構(gòu)各類評價指標(biāo)，尋求獎優(yōu)懲劣的有效問責(zé)方法。新績效改革則鼓勵各州在某些共同績效模式下探索基于共同標(biāo)準(zhǔn)的新方法。目前，雖然基于共同標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)制度改革仍處于起始階段，但獲準(zhǔn)放棄NCLB績效要求的各州采用的復(fù)雜、多元、不透明的績效問責(zé)方法已引起某些爭議。

（一）各州特色與聯(lián)邦統(tǒng)一模式的爭議

NCLB統(tǒng)一績效問責(zé)模式實(shí)施的成效之一，就是所有州根據(jù)學(xué)生 “熟練”百分比、學(xué)校達(dá)到AYP狀況、高中畢業(yè)率等評價指標(biāo)發(fā)布成就報(bào)告，建構(gòu)了全國學(xué)校發(fā)展數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，為公眾監(jiān)督教育質(zhì)量和基于數(shù)據(jù)的教育決策提供了依據(jù)。［10］因此，聯(lián)邦仍希望各州基于共同標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)改革能保持NCLB某些一致性原則。但許多州明確表示希望能保留各州發(fā)展的績效結(jié)構(gòu)，參與 “差異化績效問責(zé)改革”的州目前在放棄NCLB申請中提出將新的聯(lián)邦問責(zé)系統(tǒng)融入州的績效問責(zé)模式中。就目前基于共同標(biāo)準(zhǔn)的績效改革來看，盡管有聯(lián)邦統(tǒng)一的績效規(guī)定，但各州的績效目標(biāo)、評價指標(biāo)、分類方法、問責(zé)措施等要素多元，各州的績效報(bào)告不會具有一致性和可比性。

（二）對學(xué)校和學(xué)生子群分類的爭議

新績效改革對學(xué)校分類方法的改變可有效減少需要干預(yù)的學(xué)校數(shù)量，使州、學(xué)區(qū)和學(xué)校能夠集中資源應(yīng)對 “優(yōu)先學(xué)?！焙?“焦點(diǎn)學(xué)校”的發(fā)展需要。但研究者認(rèn)為 “優(yōu)先學(xué)?！闭?%的比例太低，很多學(xué)業(yè)發(fā)展水平低但高于 “優(yōu)先”水平的學(xué)校會逃避關(guān)注和干預(yù)。另外，NCLB實(shí)施的過程表明，聯(lián)邦對不同分類的學(xué)校所規(guī)定的干預(yù)、改進(jìn)、重組、關(guān)閉等措施對學(xué)校改進(jìn)的效果并不明顯，［2］而基于共同標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)改革也沒能為需要關(guān)注的兩類學(xué)校提出合理的資源配置以及有效的改進(jìn)方法。再者，對學(xué)生四類子群的合并方法雖然便于學(xué)校統(tǒng)計(jì)和管理，但會忽略某些學(xué)生子群的特殊教育需求。

（三）對教師及學(xué)校效能統(tǒng)計(jì)方法的爭議

基于共同標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)改革采用了增值評價法以評價學(xué)校及教師對學(xué)生成績的積累效應(yīng)，并運(yùn)用多維表現(xiàn)性指標(biāo)評價考察教師和學(xué)校對學(xué)生發(fā)展的影響。但增值評價作為一種統(tǒng)計(jì)方法，其建模方法多元，目前美國各地增值評價方法就存在著協(xié)變量矯正模型、獲得分?jǐn)?shù)模型、多元模型等多種方法，不同的建模方式有其適用性，評價結(jié)果的信度也存在爭議。［11］另外，在運(yùn)用表現(xiàn)性指標(biāo)評價學(xué)校效能時，各州所考慮的績效指標(biāo)、影響因素和權(quán)重賦值很不一致，因此，很難依據(jù)績效評價報(bào)告鑒別教師及學(xué)校的績效水平。這些問題仍有待各州在基于共同標(biāo)準(zhǔn)的績效問責(zé)改革中探索和解決。

［注 釋］

① 共同核心州立標(biāo)準(zhǔn)是美國全國州長協(xié)會 （National Governors Association Center for Best Practices，NGA）和各州教育長官委員會 （Council of Chief State School Officers，CCSSO）于2010年6月發(fā)布全國性課程標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)學(xué)及英語閱讀學(xué)科，要求采納該標(biāo)準(zhǔn)的州課程標(biāo)準(zhǔn)85%與該標(biāo)準(zhǔn)相同，目前已有45州及哥倫比亞特區(qū)采納了此標(biāo)準(zhǔn)。

② Title I是美國根據(jù)1965年 《初等與中等教育法》設(shè)置的聯(lián)邦基金，用于為處境不利兒童，特別是家庭貧困的低學(xué)業(yè)成就兒童和殘疾兒童提供額外的教學(xué)輔導(dǎo)以提高其學(xué)業(yè)成績，目的在于促進(jìn)教育公平。

［1］李敏.政策導(dǎo)向——1980年以來美國基礎(chǔ)教育政策的演進(jìn)［M］.合肥:安徽教育出版社，2009:174－194.

［2］Kimberly Scriven Berry ＆ Carolyn D.Herrington.States and Their Struggles With NCLB:Does the Obama Blueprint Get It Right？ ［J］.Peabody Journal of Education.2011，（6）.

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