0 引言

2012年底，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》[1](國(guó)發(fā)[2012]64號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，提出的若干項(xiàng)公共交通優(yōu)先(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公交優(yōu)先”)發(fā)展措施和政策建議得到業(yè)內(nèi)乃至社會(huì)各界的普遍贊同?！兑庖?jiàn)》提出“大城市要基本實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)公共交通站點(diǎn)500 m全覆蓋，公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例達(dá)到60%左右”的發(fā)展目標(biāo)。2013年6月，交通運(yùn)輸部印發(fā)了《公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》[2](交運(yùn)發(fā)[2013]387號(hào))，將公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率作為硬性考核指標(biāo)，將不含步行的公共交通出行分擔(dān)率(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公交出行分擔(dān)率”)作為參考指標(biāo)，并提出“十二五”末，“公交都市”示范城市有軌道交通的城市公交出行分擔(dān)率(不含步行)達(dá)到45%以上。該指標(biāo)體系一出臺(tái)即在社會(huì)上引起廣泛議論，出現(xiàn)了不同意見(jiàn)。公交出行分擔(dān)率指標(biāo)的優(yōu)勢(shì)在于簡(jiǎn)潔概要，但其單一的形式以及對(duì)量化值的過(guò)分強(qiáng)調(diào)難以體現(xiàn)系統(tǒng)評(píng)價(jià)的體系化、責(zé)任劃分的精細(xì)化以及城市發(fā)展特征的多樣化，更難與公交優(yōu)先發(fā)展的多維目標(biāo)體系(用地、能源、環(huán)境等方面)[3]形成科學(xué)呼應(yīng)，在指導(dǎo)城市公交優(yōu)先發(fā)展實(shí)踐時(shí)必將存在局限甚至誤導(dǎo)隱患。

為此，對(duì)公交出行分擔(dān)率及其評(píng)價(jià)城市公交優(yōu)先發(fā)展的實(shí)施情況開(kāi)展研究十分必要。本文深入研究公交出行分擔(dān)率的內(nèi)涵，構(gòu)建與中國(guó)國(guó)情、城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢(shì)相適應(yīng)的，以綠色出行為目標(biāo)，以通勤公交出行分擔(dān)率為核心，具有完備輔助指標(biāo)的城市公交優(yōu)先發(fā)展實(shí)施評(píng)價(jià)體系，從土地集約、節(jié)約利用，節(jié)能減排以及緩解城市交通擁堵等角度出發(fā)，引導(dǎo)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略得到科學(xué)落實(shí)。

1 公交出行分擔(dān)率指標(biāo)使用現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.1 機(jī)動(dòng)化出行中公交出行分擔(dān)率及其目標(biāo)存在爭(zhēng)議

有的部門(mén)和地方政府以60%的公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率提出要求并進(jìn)行考核，引起爭(zhēng)議的核心問(wèn)題在于：1)通過(guò)單一的數(shù)字作為目標(biāo)對(duì)城市進(jìn)行考核，忽略了中國(guó)城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異性、城市規(guī)模和出行特征的差異性；2)將國(guó)際上對(duì)“都市”概念不當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)為行政區(qū)劃的“城市”概念后提出發(fā)展目標(biāo)要求；3)公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率將步行這一十分關(guān)鍵的出行方式排除在外，“以車(chē)代人”的評(píng)價(jià)思路與城市公交優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)涵和目標(biāo)產(chǎn)生偏離；4)未能清晰明確出租汽車(chē)的定位以及在公交出行分擔(dān)率計(jì)算中應(yīng)如何處理(是否應(yīng)當(dāng)作為分母或分子)。明確公交出行分擔(dān)率目標(biāo)，本意是為了促進(jìn)地方政府有針對(duì)性地出臺(tái)提升公交服務(wù)的實(shí)施方案，但“一刀切”的目標(biāo)數(shù)值不利于各地主管部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》精神，花費(fèi)更多的精力應(yīng)付指標(biāo)檢查，而忽略了公交優(yōu)先發(fā)展的真正內(nèi)涵；同時(shí)，實(shí)現(xiàn)的難度也要充分估計(jì)，防止產(chǎn)生脫離現(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)。

1.2 單一指標(biāo)評(píng)價(jià)復(fù)雜系統(tǒng)存在局限性

從評(píng)價(jià)城市公交優(yōu)先發(fā)展水平，以及指導(dǎo)城市從公交優(yōu)先發(fā)展入手推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康、可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，采用傳統(tǒng)的公交出行分擔(dān)率這一單一指標(biāo)存在以下問(wèn)題：

1）單一指標(biāo)不能支撐對(duì)公交優(yōu)先的全面評(píng)價(jià)。

城市公交優(yōu)先并不狹隘等同于公交行業(yè)優(yōu)先，公交設(shè)施優(yōu)先或軌道交通建設(shè)優(yōu)先，而是一種城市組織模式。將忽略步行和自行車(chē)出行，不分區(qū)域、不分時(shí)段的公交出行分擔(dān)率作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，難以與公交優(yōu)先發(fā)展的多維目標(biāo)體系形成呼應(yīng)。

2）指標(biāo)的概念、范圍、統(tǒng)計(jì)口徑等亟待統(tǒng)一。

由于缺乏明確的規(guī)定，各地在計(jì)算指標(biāo)以及對(duì)比指標(biāo)時(shí)，所基于的方式范圍、空間范圍、時(shí)段范圍、出行方向以及出行目的等均有較大差異，指標(biāo)值不可對(duì)比，如用于考核則易于出現(xiàn)混淆、產(chǎn)生誤導(dǎo)。一條國(guó)際普適性的規(guī)律是：大部分的交通矛盾主要發(fā)生在早晚高峰通勤時(shí)段，該時(shí)段內(nèi)交通擁堵最為嚴(yán)重，導(dǎo)致的能源消耗和環(huán)境污染也尤為突出，且通勤出行結(jié)構(gòu)在一定程度上調(diào)控著全日出行結(jié)構(gòu)，因此，公交優(yōu)先發(fā)展首要面向的對(duì)象是通勤出行需求。

3）單一指標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)，難以充分體現(xiàn)對(duì)城市發(fā)展差異性的考慮。

縱觀國(guó)際相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，公交出行分擔(dān)率應(yīng)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、城市規(guī)模以及出行特征相適應(yīng)，既不是越低越好，同樣也不是越高越好。在適合大力發(fā)展步行、自行車(chē)的城市，公共汽(電)車(chē)和軌道交通的過(guò)度發(fā)展與公交優(yōu)先發(fā)展的核心理念背道而馳，特別要防止為了盲目最求高公交出行分擔(dān)率而通過(guò)不合理的政策迫使人們放棄步行、自行車(chē)而轉(zhuǎn)向公共交通。

4）單一指標(biāo)難以體現(xiàn)城市公共交通系統(tǒng)內(nèi)部均衡發(fā)展的要求。

城市公共交通系統(tǒng)自身涵蓋多種方式，內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、規(guī)模、出行特征相適應(yīng)。國(guó)內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，即使公共交通出行量占出行總量的比例合理，也并不意味著形成了公交優(yōu)先發(fā)展的城市發(fā)展模式。當(dāng)前，很多城市在基礎(chǔ)設(shè)施與設(shè)備的建設(shè)投資、土地供應(yīng)等方面表現(xiàn)出顯著的傾向性，資源分配在軌道交通與公共汽(電)車(chē)之間呈現(xiàn)顯著不均衡態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致了投入產(chǎn)出效率亟待優(yōu)化等一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)在公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)體系中有所體現(xiàn)。

2 公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)的必要前提

公交優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)涵是：在城市行政區(qū)域內(nèi)，通過(guò)優(yōu)先配置資源，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制、政府調(diào)控監(jiān)管的、符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、由多種類(lèi)型企業(yè)等經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供均等和高效的公共服務(wù)的公共交通體系，引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇，引導(dǎo)城市集約利用土地和節(jié)約能源、保護(hù)和改善人居環(huán)境[4]。公交優(yōu)先發(fā)展的評(píng)價(jià)與其內(nèi)涵密不可分，因此以公交出行分擔(dān)率為核心的評(píng)價(jià)體系的建立，須以深入剖析公交優(yōu)先發(fā)展與交通擁堵、城市規(guī)劃、能源環(huán)境等其他要素的互動(dòng)機(jī)理為前提，并進(jìn)一步明確出租汽車(chē)在城市公共交通系統(tǒng)乃至公交優(yōu)先發(fā)展這一城市發(fā)展模式中的定位。

2.1 公交優(yōu)先與城市交通擁堵治理

從城市各種交通方式道路資源占用情況來(lái)看，公共交通是一種高效率、集約化的出行方式，能以最小的道路空間占用運(yùn)送大量的客流，與小汽車(chē)相比具有明顯優(yōu)勢(shì)，符合中國(guó)城市人口眾多、土地資源緊缺的實(shí)際情況。在需求總量不發(fā)生顯著變化的情況下，出行結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整(特別是由以非集約化的私人機(jī)動(dòng)化出行為主向集約化的公共交通出行為主轉(zhuǎn)變)對(duì)于緩解交通擁堵能起到一定的作用。

盡管如此，路權(quán)優(yōu)先僅屬于公共交通運(yùn)行優(yōu)先范疇，而公交優(yōu)先發(fā)展的核心理念關(guān)注人的優(yōu)先選擇。經(jīng)驗(yàn)表明，單純依靠路權(quán)優(yōu)先并不能從根本上引導(dǎo)人在出行中優(yōu)先選擇公共交通。因此，單純以緩解交通擁堵的視角研究公交優(yōu)先及其評(píng)價(jià)問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

此外，北京交通指數(shù)(特別是奧運(yùn)期間)的變化，以及莫斯科發(fā)展案例均表明：包括公交路權(quán)優(yōu)先、運(yùn)力保障優(yōu)先、財(cái)稅扶持優(yōu)先等在內(nèi)的若干措施的實(shí)施確實(shí)為緩解交通擁堵創(chuàng)造了重要支撐條件，但公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)，一定是優(yōu)先發(fā)展公交和加強(qiáng)需求管理雙管齊下、并行推進(jìn)的過(guò)程。兩者離開(kāi)其一，公交優(yōu)先發(fā)展都難以得到有效落實(shí)。

綜上，公交優(yōu)先發(fā)展與緩解交通擁堵沒(méi)有直接聯(lián)系。公交優(yōu)先并不意味著交通擁堵能夠徹底消除，但緩解交通擁堵的基本前提一定是公交優(yōu)先發(fā)展的城市發(fā)展模式。該模式下，優(yōu)先發(fā)展公交須與交通需求管理同步開(kāi)展。因此在公交優(yōu)先發(fā)展的評(píng)價(jià)體系中，須設(shè)立指標(biāo)反映對(duì)小汽車(chē)保有和使用的管控效果。

2.2 公交優(yōu)先與城市規(guī)劃

大量的統(tǒng)計(jì)和研究表明，一個(gè)城市的發(fā)展形態(tài)決定了城市的交通發(fā)展模式。人口密度越高的地方，小汽車(chē)的擁有率和使用頻率越低，而公共交通的擁有率和使用頻率越高。因此，除城市客運(yùn)服務(wù)之外，公共交通的一個(gè)重要功能即是引導(dǎo)城市空間、功能結(jié)構(gòu)的合理布局。以公共交通為導(dǎo)向的城市建設(shè)，有利于提高公交出行比例，可以在城市擴(kuò)張的過(guò)程中，避免城市低密度蔓延，促進(jìn)城市集約、緊湊發(fā)展。

公交優(yōu)先發(fā)展不是單純的公共交通系統(tǒng)問(wèn)題，而是城市發(fā)展問(wèn)題。城市公交優(yōu)先發(fā)展理念和措施的根本目的是轉(zhuǎn)變城市交通主導(dǎo)發(fā)展方式，建立與城市空間結(jié)構(gòu)、用地配置相適應(yīng)的交通系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上研究和強(qiáng)調(diào)公交出行分擔(dān)率，才具有實(shí)際意義。

樹(shù)立城市公交優(yōu)先發(fā)展的理念，最直接、最有效的方法是在城市規(guī)劃和實(shí)施細(xì)節(jié)中體現(xiàn)城市公交優(yōu)先發(fā)展的思想，在編制要求中體現(xiàn)城市公交優(yōu)先發(fā)展原則，以城市規(guī)劃推進(jìn)和保障公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。同時(shí)，公交優(yōu)先的政策與實(shí)施對(duì)于不同城市、城市不同的發(fā)展階段應(yīng)具有差異性。城市公交優(yōu)先發(fā)展還需關(guān)注城市功能需求，以網(wǎng)絡(luò)覆蓋和方便程度方面的優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇步行和自行車(chē)交通。

集約化的公共交通方式是規(guī)劃要解決的核心問(wèn)題和追求的目標(biāo)，因此評(píng)價(jià)體系中應(yīng)重點(diǎn)反映規(guī)劃效果，判斷是否充分體現(xiàn)了覆蓋性、導(dǎo)向性、保障性和整合性的基本原則。

2.3 公交優(yōu)先與能源環(huán)境

總結(jié)日本、倫敦和紐約等國(guó)際大城市推行低碳交通的發(fā)展歷程，以下經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：1)強(qiáng)調(diào)通過(guò)發(fā)展緊湊型的城市，從源頭削減出行量；2)支持低碳化的交通方式，如鼓勵(lì)居民采用步行、自行車(chē)和集約化的公共交通服務(wù)(非集約化的出租汽車(chē)除外)完成日常出行，特別是通勤出行；3)立法和管理雙管齊下，因地制宜限制私人小汽車(chē)的保有和使用；4)交通工具自身的技術(shù)節(jié)能。

低碳交通是中國(guó)面臨資源和環(huán)境約束做出的必然選擇。然而低碳交通的發(fā)展方向不等同于盲目、無(wú)差別化地鼓勵(lì)低碳排放交通方式，而是應(yīng)當(dāng)針對(duì)各種交通方式的服務(wù)功能特點(diǎn)，結(jié)合差異化的城市發(fā)展特征，提出合理的交通結(jié)構(gòu)發(fā)展對(duì)策。

此外值得注意的是，公共交通不是天然的低碳交通方式，低碳節(jié)能與滿(mǎn)載率密切相關(guān)。根據(jù)對(duì)上海市軌道交通線(xiàn)路不同時(shí)段、不同區(qū)段的能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)局部區(qū)段滿(mǎn)載率低于5%時(shí)，軌道交通的能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度甚至高于社會(huì)小客車(chē)。因此，以低碳為發(fā)展目標(biāo)的城市公交優(yōu)先，需要考慮城市公共交通內(nèi)部結(jié)構(gòu)的均衡性，同時(shí)采取各種政策措施，適度提高各種交通方式的滿(mǎn)載率，從而降低能耗與碳排放強(qiáng)度。

2.4 出租汽車(chē)的定位

出租汽車(chē)是城市公共交通體系中最具爭(zhēng)議的組成部分。一段時(shí)期以來(lái)，由于對(duì)出租汽車(chē)性質(zhì)和定位不明確、政府對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的監(jiān)督不完善、企業(yè)內(nèi)部沒(méi)有合理的管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制等問(wèn)題一直得不到有效解決，嚴(yán)重制約了行業(yè)的健康發(fā)展。盡管如此，縱觀國(guó)際城市出租汽車(chē)定位，結(jié)合中國(guó)城市發(fā)展的特殊環(huán)境，本文認(rèn)為：1)出租汽車(chē)是公共物品，具有非排他性，全社會(huì)均可消費(fèi)。2)出租汽車(chē)運(yùn)量較大，特別是在非集約化的機(jī)動(dòng)化方式當(dāng)中，出租汽車(chē)的運(yùn)輸效率遠(yuǎn)高于私人小汽車(chē)(以北京市為例，出租汽車(chē)總量6.6萬(wàn)輛，占機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的1.2%，但承擔(dān)了機(jī)動(dòng)化出行的16.8%[5])。3)出租汽車(chē)應(yīng)服務(wù)于特殊人群的需求和一般人群的特殊需求，是公眾出行的重要方式之一。綜上，出租汽車(chē)應(yīng)屬于城市公共交通。

當(dāng)然，與公共汽(電)車(chē)和軌道交通等集約化的公共交通方式相比，出租汽車(chē)的集約化水平有較大差距，應(yīng)當(dāng)具體結(jié)合城市發(fā)展特征、階段以及區(qū)域特點(diǎn)研究如何將其納入公交出行分擔(dān)率中。此外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)價(jià)目標(biāo)，結(jié)合其運(yùn)營(yíng)效率和發(fā)展的健康狀況，在城市公交優(yōu)先發(fā)展的評(píng)價(jià)體系中有所反映。

3 三類(lèi)八項(xiàng)指標(biāo)綜合指導(dǎo)城市公交優(yōu)先發(fā)展

通勤出行的公交出行分擔(dān)率能夠更加客觀地反映城市發(fā)展模式是否符合公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的核心理念。因此，需建立以倡導(dǎo)綠色出行為目標(biāo)、通勤出行公交出行分擔(dān)率為核心，具備完善輔助指標(biāo)的公交優(yōu)先評(píng)價(jià)體系，從規(guī)劃、交通運(yùn)行、能源與環(huán)境、乘客感知等角度出發(fā)，綜合反映城市的公交優(yōu)先發(fā)展水平。

3.1 指標(biāo)體系

公交優(yōu)先評(píng)價(jià)指標(biāo)共分為三類(lèi)：

1）以通勤出行公交出行分擔(dān)率為核心，由全方式出行公交出行分擔(dān)率、綠色交通出行分擔(dān)率、出租汽車(chē)空駛率等組成公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2）針對(duì)中國(guó)城市發(fā)展，補(bǔ)充研究公交車(chē)站對(duì)就業(yè)崗位和居住人口的覆蓋效率、換乘便捷度、公共交通內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理性，與第一類(lèi)指標(biāo)一起評(píng)價(jià)城市公交優(yōu)先發(fā)展。

3）進(jìn)一步關(guān)注停車(chē)系統(tǒng)與公共交通出行的關(guān)系，適時(shí)在公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)體系中體現(xiàn)對(duì)停車(chē)系統(tǒng)的考核要求。

3.2 指標(biāo)體系說(shuō)明

1）通勤出行公交出行分擔(dān)率。

通勤出行公交出行分擔(dān)率，是指以通勤為目的的出行中公共交通出行量占出行總量的比例。城鎮(zhèn)化即居民就業(yè)和居住地的變化，核心是人口集聚就業(yè)，因此通勤出行是城市居民最基本和最重要的出行。相對(duì)于其他目的出行，通勤出行更為“剛性”，是“社會(huì)生產(chǎn)的第一道工序”，也是城市功能區(qū)域之間相互溝通形成的最基本需求，其在時(shí)間和空間分布上相對(duì)恒定，同時(shí)對(duì)于全日的出行結(jié)構(gòu)起著重要的調(diào)節(jié)作用，應(yīng)重點(diǎn)保障。

2）全日全方式公交出行分擔(dān)率。

全日全方式公交出行分擔(dān)率是城市中居民對(duì)公交方式接受程度的重要體現(xiàn)，其反映的問(wèn)題與城市人均年公交出行次數(shù)相一致(城市人均年公交出行次數(shù)=全方式公交出行分擔(dān)率×日均出行次數(shù)×365)，屬于公交影響力指標(biāo)。污染排放的重要載體，本文通過(guò)對(duì)軌道交通、公共汽車(chē)、出租汽車(chē)等運(yùn)行能耗的比較，從城市布局、交通組織、投資需求、公

3）綠色交通出行分擔(dān)率。

從改善人居環(huán)境、緩解交通擁堵以及能源環(huán)境角度分析，該指標(biāo)應(yīng)作為輔助指標(biāo)，體現(xiàn)低碳交通發(fā)展要求。眾服務(wù)等角度綜合分析認(rèn)為，“公共交通內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理性”極有必要納入評(píng)價(jià)指標(biāo)，旨在評(píng)價(jià)公交優(yōu)先對(duì)節(jié)能減排戰(zhàn)略的貢獻(xiàn)。

8）停車(chē)系統(tǒng)與公共交通出行的關(guān)系。

需要說(shuō)明的是，出租汽車(chē)作為城市公共交通系統(tǒng)的組成部分，在以上三項(xiàng)指標(biāo)中未納入分子的統(tǒng)計(jì)，是因?yàn)槌鲎馄?chē)定位為“特殊人群的需求和一般人群的特殊需求”，集約化水平有限，不應(yīng)鼓勵(lì)其作為通勤出行方式。

4）出租汽車(chē)空駛率。

出租汽車(chē)空駛率反映運(yùn)營(yíng)模式的合理性，該指標(biāo)作為評(píng)價(jià)體系中的重要補(bǔ)充，體現(xiàn)資源的有效利用、節(jié)能減排和城市交通有效運(yùn)行的要求。

該指標(biāo)主要是反映空間資源分配向公共交通傾斜的水平。本研究從概念層面提出該項(xiàng)指標(biāo)的重要性及其內(nèi)涵，具體的指標(biāo)公式以及參考值仍需在后續(xù)研究中深入論證。

3.3 小結(jié)

本文提出的三類(lèi)八項(xiàng)指標(biāo)以綠色出行為目標(biāo)，以通勤出行公交出行分擔(dān)率為核心。其中，第一類(lèi)4個(gè)指標(biāo)是對(duì)公交出行分擔(dān)率指標(biāo)的綜合研究，評(píng)價(jià)公共交通出行在城市交通中的比例，該類(lèi)指標(biāo)計(jì)算模型清楚，僅

5）公交車(chē)站對(duì)就業(yè)崗位和居住人口的覆蓋效率。

這一指標(biāo)是解決“最后一公里”接駁的重要依據(jù)，著重覆蓋效率，強(qiáng)調(diào)公交樞紐的實(shí)施效果，反映周邊區(qū)域的居民是否自主選擇乘坐公共交通方式。統(tǒng)計(jì)周邊區(qū)域乘坐公交人員的比例，是對(duì)公交服務(wù)水平的反映。這一指標(biāo)與公交出行分擔(dān)率指標(biāo)共同評(píng)價(jià)城市公交優(yōu)先發(fā)展的實(shí)施。

6）換乘便捷度。

不同交通方式之間的有效換乘，特別是公共交通系統(tǒng)內(nèi)各方式及線(xiàn)路之間、步行和自行車(chē)交通與公共交通之間的換乘便捷程度，是乘客選用公共交通、提高公交出行分擔(dān)率的保障。這一指標(biāo)與公交出行分擔(dān)率指標(biāo)共同評(píng)價(jià)城市公交優(yōu)先發(fā)展的實(shí)施。從換乘的時(shí)間和距離出發(fā)，本文將進(jìn)一步深入研究換乘便捷度指標(biāo)。

7）公共交通內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理性。

公共交通是國(guó)家實(shí)施新能源戰(zhàn)略、降低需要規(guī)范數(shù)據(jù)采集的方法和口徑。第二類(lèi)3個(gè)指標(biāo)與第一類(lèi)指標(biāo)配合，共同評(píng)價(jià)城市公交的優(yōu)先發(fā)展程度，該類(lèi)指標(biāo)理論模型清楚，但仍需要后續(xù)深入研究其計(jì)算和統(tǒng)計(jì)方法。第三類(lèi)指標(biāo)立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)，提出城市公交優(yōu)先應(yīng)關(guān)注的內(nèi)容，適時(shí)納入實(shí)證評(píng)價(jià)中。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)與機(jī)動(dòng)化的飛速發(fā)展，50～100萬(wàn)人口甚至50萬(wàn)人口以下的城市在土地資源、能源消耗、環(huán)境質(zhì)量、交通擁堵等方面的矛盾較大城市更為突出，卻沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。事實(shí)上，公交優(yōu)先發(fā)展要從城市發(fā)展的能源、土地等資源節(jié)約和城市環(huán)境改善的角度考慮，而不是簡(jiǎn)單地采用公交出行分擔(dān)率這一指標(biāo)要求來(lái)緩解和治理城市擁堵、城市病。此外，從發(fā)達(dá)國(guó)家的案例和本文所做的分析來(lái)看，高公交出行分擔(dān)率一定不是普適性的城市發(fā)展目標(biāo)，需與城市規(guī)模、出行特征相適應(yīng)。特別要防止為了盲目追求高公交出行分擔(dān)率的目標(biāo)，通過(guò)不合理的政策引導(dǎo)迫使人們放棄步行、自行車(chē)而選擇公共交通，導(dǎo)致城市交通發(fā)展走入誤區(qū)。

4 公交優(yōu)先實(shí)施策略及政策建議

1）建立以綠色出行為目標(biāo)，以通勤出行公交出行分擔(dān)率為核心的公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不同區(qū)域、規(guī)模城市發(fā)展差異巨大，因此在公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)的選用和目標(biāo)制定上，應(yīng)體現(xiàn)因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)的原則，既要避免一味追求高公交出行分擔(dān)率而忽略公共交通內(nèi)部各種方式的均衡、可持續(xù)發(fā)展，又要綜合考慮能源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益。

2）城市規(guī)劃方案中應(yīng)體現(xiàn)公交優(yōu)先發(fā)展，深入貫徹公共交通與土地利用協(xié)調(diào)的思路。

在目前的城市綜合交通體系規(guī)劃編制要求中，公共交通作為一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)，其內(nèi)容深度、要求均不足以貫徹公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，建議在規(guī)劃方案中深入、明確體現(xiàn)城市公交優(yōu)先發(fā)展的思路，在城市總體規(guī)劃、分區(qū)和控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)覆蓋性、導(dǎo)向性、整合性以及保障性原則，確保公共交通走廊對(duì)居住中心和崗位分布中心的高覆蓋率，并應(yīng)盡可能確保相關(guān)性質(zhì)用地緊密?chē)@在城市主要公共交通走廊周?chē)?，同時(shí)將公交優(yōu)先發(fā)展所需的設(shè)施用地、專(zhuān)用路權(quán)等保障性設(shè)施和條件在規(guī)劃中予以充分的保障和落實(shí)，提高通勤出行公交出行分擔(dān)率。

3）更加重視綠色出行環(huán)境建設(shè)及管理。

綠色交通出行分擔(dān)率是城市公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，在新的歷史階段，綠色出行環(huán)境的建設(shè)及管理應(yīng)被賦予新的使命并得到前所未有的重視。建議從規(guī)劃、建設(shè)及管理三個(gè)層面全面入手解決綠色出行方式“行”、“停”兩大問(wèn)題，具體包括：①?gòu)?qiáng)化法規(guī)、規(guī)劃引領(lǐng)作用，確保步行和自行車(chē)路權(quán)空間；②堅(jiān)持平面為主、立體為輔的原則，科學(xué)設(shè)置行人過(guò)街設(shè)施，適當(dāng)縮短過(guò)街設(shè)施間距，在人流密集的大型商業(yè)中心、辦公區(qū)、公共交通樞紐等地區(qū)，建設(shè)連續(xù)、貫通、與建筑緊密聯(lián)系的步行連廊等立體步行系統(tǒng)；③鼓勵(lì)發(fā)展自行車(chē)停車(chē)換乘，軌道交通車(chē)站、公共交通換乘樞紐必須設(shè)置自行車(chē)停車(chē)設(shè)施，居住區(qū)、公共設(shè)施要為自行車(chē)提供足夠的停車(chē)空間和方便的停車(chē)設(shè)施；④結(jié)合旅游區(qū)、文保區(qū)、環(huán)境優(yōu)質(zhì)區(qū)等區(qū)域設(shè)置步行和自行車(chē)示范路線(xiàn)，擴(kuò)大商業(yè)步行街?jǐn)?shù)量和范圍，利用廣場(chǎng)和交通樞紐打造適合綠色出行的公共空間，提升特定區(qū)域綠色出行品質(zhì)。

4）引導(dǎo)公共交通內(nèi)部各方式因地制宜、協(xié)調(diào)發(fā)展。

一些大城市在軌道交通建設(shè)方面的積極性遠(yuǎn)大于其他公共交通方式，在推進(jìn)軌道交通建設(shè)的過(guò)程中容易忽視公共汽(電)車(chē)的同步發(fā)展。雖然軌道交通已成為特大城市解決交通問(wèn)題的關(guān)鍵措施，但其是否適合作為一般大中城市的主體公共交通方式來(lái)發(fā)展和建設(shè)仍有待深入研究。城市軌道交通建設(shè)投資巨大，1 km建設(shè)費(fèi)用甚至可建設(shè)10～30 km BRT、施劃450～650 km公交專(zhuān)用車(chē)道。對(duì)于部分大城市以及中等城市而言，相等投資條件下，采用BRT等中運(yùn)量的公共交通服務(wù)干線(xiàn)走廊往往可以取得更為顯著的規(guī)?；鐣?huì)效益。因此建議應(yīng)根據(jù)不同的城市規(guī)模、區(qū)域特點(diǎn)、生產(chǎn)生活方式等，研究適合自身特色的公共交通方式構(gòu)成，在投資安排中兼顧多種公共交通方式協(xié)調(diào)發(fā)展，確保投資效益最大化，以更加經(jīng)濟(jì)高效的綜合公共交通出行方式支持城鎮(zhèn)化進(jìn)程和居民日常出行需求。

5）依托信息化建設(shè)完善公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)體系。

不同主管部門(mén)之間的數(shù)據(jù)缺少共享，不僅在各系統(tǒng)內(nèi)部形成“數(shù)據(jù)孤島”，且易造成重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)，同時(shí)大部分信息系統(tǒng)建設(shè)仍然停留在智能化的初級(jí)階段，大數(shù)據(jù)背后隱含的規(guī)律和問(wèn)題均缺少深度挖掘。建議加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，特別是城市規(guī)劃部門(mén)、交通運(yùn)輸主管部門(mén)以及交通管理部門(mén)之間的數(shù)據(jù)交換與共享；重視加大科研投入，開(kāi)展大數(shù)據(jù)的深度挖潛，保障以綠色出行為目標(biāo)、通勤出行公交出行分擔(dān)率為核心的公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)得以順利實(shí)施；同時(shí)，提升公交規(guī)劃、公交設(shè)施改善研究以及公交線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整等工作的質(zhì)量和公共交通行業(yè)的管理水平。

5 結(jié)語(yǔ)

本研究從公共交通優(yōu)先發(fā)展這一城市發(fā)展戰(zhàn)略角度出發(fā)，探討中國(guó)各城市普遍使用的公交出行分擔(dān)率指標(biāo)存在的問(wèn)題，在研究公共交通優(yōu)先發(fā)展與交通擁堵、城市規(guī)劃、能源環(huán)境等要素互動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出公共交通優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并給出關(guān)鍵策略和建議。下一階段需要對(duì)相關(guān)問(wèn)題繼續(xù)開(kāi)展深入研究。一是進(jìn)一步研究明確公交車(chē)站對(duì)就業(yè)崗位和居住人口的覆蓋效率、換乘便捷度、公共交通內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理性等指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)方法、計(jì)算方式等。二是深入研究適于中小城市的公交出行分擔(dān)率計(jì)算方法，推動(dòng)公交優(yōu)先發(fā)展這一城市發(fā)展模式在中小城市的落實(shí)。三是豐富評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)采集的信息化手段，出臺(tái)滿(mǎn)足公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，研究建立信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公交優(yōu)先發(fā)展涉及的不同主管部門(mén)間信息共享，為公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)相關(guān)工作奠定良好的技術(shù)基礎(chǔ)。四是進(jìn)一步細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)的使用方法，時(shí)機(jī)成熟的條件下建議納入政府相關(guān)工作考核中，以切實(shí)發(fā)揮引導(dǎo)作用。

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)(國(guó)發(fā)[2012]64號(hào))[EB/OL].2013[2014-06-10].http://www.gov.cn/zwgk/2013-01/05/content_2304962.htm.

[2]中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部.公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(交運(yùn)發(fā)[2013]387號(hào))[EB/OL].2013[2014-06-10].http://www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201307/t20130723_1455124.html.

[3]羅伯特·瑟夫洛.公交都市[M].宇恒可持續(xù)交通研究中心，譯.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2007.Cervero R.The Transit Metrpolis[M].China Sustainable Transportation Center,translated.Beijing:China Architecture&Building Press,2007.

[4]汪光燾，陸原，郭繼孚，等.我國(guó)城市交通公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略研究[R].北京：北京交通發(fā)展研究中心，北京工業(yè)大學(xué)；廣州：廣州市建設(shè)委員會(huì)；上海：同濟(jì)大學(xué)，等，2012.

[5]北京交通發(fā)展研究中心.北京交通發(fā)展年度報(bào)告2013[R].北京：北京交通發(fā)展研究中心，2013.