夏金華

地方政府回應(yīng)性之構(gòu)建
——認同、強化與優(yōu)化三維視角的解讀

夏金華

（南京曉莊學(xué)院思想政治理論教學(xué)科研部，江蘇南京，211171）

回應(yīng)性是考核地方政府績效的重要坐標(biāo)之一，公眾和政府的共生共存的生態(tài)格局必須在地方政府回應(yīng)性中體現(xiàn)出來。回應(yīng)性之認同要求地方政府構(gòu)建自身的角色定位，理性審視公眾的訴求。回應(yīng)性之強化要求體認公眾和社會的基本價值的理念，在競爭中提升回應(yīng)性。回應(yīng)性之優(yōu)化要求政府越過抽象的說辭而具體可變地滿足公眾的訴求和需要。構(gòu)建地方政府的回應(yīng)性是改革和優(yōu)化政府管理的杠桿和驅(qū)動器，是衡量政府辦事質(zhì)量、效率、公平等的重要指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府和公眾的協(xié)調(diào)互動。

政府；公眾；回應(yīng)性

當(dāng)前，政府在積極構(gòu)建政府和公眾交流的平臺。地方政府或通過“網(wǎng)上萬人評議機關(guān)”的活動來訴求政府決議和執(zhí)行能力，地方政府或通過“群眾舉報”的方式來訴求政府的效率和廉潔，地方政府或通過設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人”的方式力爭政府和社會的扁平化而非金字塔的對立結(jié)構(gòu)，地方政府或通過社會的“網(wǎng)格化”管理達到公眾和政府對立、矛盾的消解。政府的種種努力絕非要求社會的同質(zhì)化，而是尋求社會的包容力、理解力，以此提高地方政府的效率，提高人民對公共管理的滿意。特別值得一提的是義烏開始了破解公務(wù)員任職的終身之旅，嘗試實行公務(wù)員合同制。但是一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入達到中等發(fā)達國家水平的時候，社會矛盾就進入了凸顯期，特別是當(dāng)前一些地方的群眾性集體事件的發(fā)生對政府的形象提出了嚴峻的考驗，還有很多地方社會矛盾非常突出，這就急需加強政府對公眾的回應(yīng)性建設(shè)。對于回應(yīng)性理解有不同的解說，美國學(xué)者格羅弗·斯塔林在《公共部門管理》一書中提出，回應(yīng)主要是“洞識先機，以前瞻主動的行為研究問題、解決問題［1］（P324）。格羅弗·斯塔林主要從政府的預(yù)見性和前瞻性的角度迎合了公共管理改革的需要。中國政治學(xué)者俞可平提出，回應(yīng)的核心應(yīng)該是公職人員或者管理人員對群眾的要求應(yīng)該處于一個什么反映狀態(tài)，及時性和責(zé)任性是地方政府回應(yīng)的重中之重。對于目前處于異質(zhì)化的社會，公共管理者或代理者應(yīng)該主動積極地參與到社區(qū)和社會之中，征詢?nèi)罕姷囊庖姟⒔獯鹑罕姷囊苫?、回答群眾的問題。所以俞可平提出政府“回應(yīng)性越大，善治的程度也越高?！保?］（P10），上述學(xué)者從某一方面解釋回應(yīng)性的問題。我們認為地方政府競爭回應(yīng)性主要是指地方政府在多樣化市場主體和公共性社會主體提供公共服務(wù)的條件下，地方政府主要以群眾需求為核心向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的競爭，其主旨拓展公眾的幸福度，達到公眾的愿景，維護和實現(xiàn)大眾權(quán)利。

一、地方政府回應(yīng)性之認同

地方政府要立足民本、民先的價值理念。民本要求以人民為根本，而公共管理者只能是公仆和服務(wù)者的角色，決不是人民的主人，民先最主要體現(xiàn)政府的對群眾的訴求及時性、有效性。公共管理主體對群眾需求的回應(yīng)，一方面要承擔(dān)社會壓力，另一方面又要緩解社會壓力，那么公共管理主體很重要的方面就是要在回應(yīng)中需要有效地處理體制與創(chuàng)新的關(guān)系，既要接受區(qū)域社會共識，又不能草率行動；既要對涉及民眾幸福的問題作出積極的回應(yīng)、又要積極地推進管理服務(wù)創(chuàng)新，通過運轉(zhuǎn)機制的創(chuàng)新使民意得以很好的體現(xiàn)。近現(xiàn)代以來，社會學(xué)者、經(jīng)濟學(xué)者和政治學(xué)者對定位政府在社會經(jīng)濟生活中的角色和職能進行過激烈的討論，他們也提出了多種多樣的理論學(xué)說。例如民主政府論、自由民主論、混沌政府論等，有的學(xué)者也羅列政府有所為有所不為的清單的努力，結(jié)果就如歐文·休斯所說“根本就不存在什么獨立、客觀的方式可以用來確定政府的理想規(guī)?；蚪缍ǖ降啄男┗顒舆m用于公共部門”［3］（P126）。而政府所有的活動方式按照馬克思所說是社會合力的產(chǎn)物，這種合力的體現(xiàn)就是公眾的訴求。

當(dāng)代政府管理的常識之一是不同層級政府的主要職能不同，從世界范圍來看，無論英美國家還是大陸國家，政府決不重復(fù)管理，同級之間不重復(fù)管理，不同級之間也不重復(fù)管理，否則就會造成資源的浪費和管理的低下。管理部門之間是分工合作、互不相同。但是由于我國是民主集中制的單一制的國家，在中央和地方上政府所管理的事務(wù)具有重疊性和相似性，僅是責(zé)、權(quán)、利有區(qū)別、不對等。就如人民常說“麻雀雖小、五臟俱全”，雖說如此，但不同層級政府的職能不可能完全相同，由于治理的具體范圍、治理的具體環(huán)境、治理的現(xiàn)實問題不盡相同，因此具體層級的政府的主要職能還是有區(qū)別的，至少在側(cè)重點上是不一樣的。

要認同地方政府回應(yīng)力，非常重要的一點是如何定位政府職能。政府職能不是管的越多越好，而是如何彌補市場的不足和缺位，如何滿足社會與公眾的需求，這是政府職能定位上的觀念革命。計劃經(jīng)濟體制下的政府職能主要是定位在統(tǒng)治、控制上面，以片面提高GDP增長速度為主要任務(wù)的經(jīng)營型政府，其職能主要定位于招商、經(jīng)營上面。這兩種模式的政府都把自己置于社會公眾之上，以物為本，以官為先，即使提供公共物品和服務(wù)也是以政府為導(dǎo)向的。公共服務(wù)型政府則要破物本，破官本，將公眾擺到與政府平行甚至更為優(yōu)先的位置上，以公眾需求為導(dǎo)向，回應(yīng)公眾需求，以公眾滿意為政府績效評估的最基本的標(biāo)尺。政府的職能不是管制而是服務(wù)。應(yīng)該用公眾是否滿意來評價政府工作的績效。滿意原則應(yīng)該成為政府績效評估的最終制度。不能以為一個非常忙碌的政府就是好政府，政府有時做的事可能并不是老百姓迫切需要解決的問題。對政府的考核，并非是它掌握多少資源、投入了多少資源?？己伺c評估政府主要體現(xiàn)在社會的認同上，這種認同主要是社會、公眾的滿意度。政府工作的效益最終要體現(xiàn)在人民滿意上。

二、地方政府回應(yīng)性之強化

作為對社會民情民意最敏感的地方政府必須準(zhǔn)確地反映公眾的意愿和訴求，并且是多元的、競爭的提供符合公眾要求的公共物品和服務(wù)。通過近距離、直接交流和情感依附等方面的交互體驗從而確保地方政府回應(yīng)性公正性和社會福祉性，進而防止利益團體對公共價值的侵蝕。地方政府回應(yīng)性之強化，既是一種態(tài)度更是一種過程。態(tài)度就是地方政府必須符合公眾的理性的口味，過程是地方政府必須對公眾的需求和所提出的問題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過程，即使這一過程對管理者本身來說是棘手的和困難的。地方政府回應(yīng)性之強化也對政府本身提出了變革要求：即包括變革體制、加強監(jiān)管、提高管理人員素質(zhì)、在商討和決策中推進民主進程等等來強化地方政府回應(yīng)性。這里，回應(yīng)性的強化必須包含下列內(nèi)容。

第一，借助于各種傳統(tǒng)的調(diào)查研究和現(xiàn)代的電子政務(wù)技術(shù)，及時、準(zhǔn)確地了解各個領(lǐng)域、各個層次上的公眾享受公共物品和服務(wù)的意愿和訴求。

第二，從轄區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢出發(fā)，提供相比較而言的區(qū)域位置優(yōu)勢。從當(dāng)前情況而言，東部地區(qū)要緊跟時代脈搏，抓住時機發(fā)展前進的方向，要提供更高的公共物品和服務(wù)。中部地區(qū)要抓住承東接西的歷史機會，大力轉(zhuǎn)換政府服務(wù)職能，發(fā)展適合自己特色的行政服務(wù)模式。西部地區(qū)借助宏觀政策和中央政府的支持，大力提升自己的服務(wù)水平和轉(zhuǎn)變服務(wù)意識。

第三，提高回應(yīng)的能力和效率，即政府能及時地、以較低的成本回應(yīng)公眾的要求。能力和效率要求專家治理、專家決策、專家服務(wù)，這是社會發(fā)展的體現(xiàn)，也是公眾訴求的必然。

第四，運用多元化途徑，在競爭中提升回應(yīng)性。采取市場化的途徑，通過發(fā)展會展經(jīng)濟，提升對外的開放度。通過發(fā)展交流經(jīng)濟，提升城市的自身形象。政府必須依據(jù)市場規(guī)律、社會準(zhǔn)則和國際準(zhǔn)則，通過吸收外資的方式、合同方式、授權(quán)方式、委托方式，充分利用國內(nèi)外市場手段來提供符合公眾需要的公共物品和服務(wù)。多途徑、多渠道提供公共物品和服務(wù)，就意味著政府與市場在提供公共物品和服務(wù)上存在競爭。如果政府不去提供公眾需要的公共物品和服務(wù)，市場就會去提供。但是，一味地讓市場提供公共物品和服務(wù)，公眾享受到的公共物品和服務(wù)將是昂貴的。只有通過政府與市場競爭，從而促使市場能以更方便、更便宜的方式提供某些公共物品和服務(wù)時，公眾享受到的公共物品和服務(wù)才能更好。

三、地方政府回應(yīng)性之優(yōu)化

政府優(yōu)化回應(yīng)性就是要對公眾利益需求做出及時的、足量的、有效的回應(yīng)。要能做到這一點，就必須具備兩個基本前提：一個前提是政府和政府部門能準(zhǔn)確地感受、了解和測定公眾的客觀利益需求；第二個前提是政府和政府部門有足夠的能力提取社會資源并有效地配置這些資源以滿足公眾的現(xiàn)實利益需求。要具備第一個基本前提，政府就需要對公眾利益需求有正確的理解并逐步創(chuàng)造出一套組織機制、反應(yīng)渠道和綜合技術(shù)。第一個基本前提主要有下列三層含義。

第一，政府不能主觀的、任意的構(gòu)想并且不能“越位”地制造公眾需求。在以國民生產(chǎn)總值的增長速度為評判一個或一屆政府政績的最為關(guān)鍵的指標(biāo)時，許多政府選擇了介入微觀經(jīng)濟活動的經(jīng)營模式，往往以“公共利益”、“人民的長遠利益”為旗號，超前性的、不切實際的搞無效率、低效率的生產(chǎn)和供給公共物品和公共服務(wù)。這種政府主導(dǎo)下的經(jīng)營模式對公眾利益需求的反應(yīng)和測定不是以公眾的訴求為依據(jù)，而是以某些政治目標(biāo)、政治口號等為依據(jù)的，因而是虛假的。

第二，準(zhǔn)確地反應(yīng)和測定一定時期中和一定區(qū)域內(nèi)的公眾的利益需求還包含著反對故意地壓制、無視公眾現(xiàn)實的利益需求的傾向和做法。有些政府部門不僅“替老百姓做主”虛構(gòu)公眾的利益要求，而且還對客觀的、現(xiàn)實的公眾利益需求加以限制、壓制，不負責(zé)任，無所作為。這是政府“缺位”地縮小公眾需求。在相當(dāng)多的地方，政府對老百姓因保護自己的房產(chǎn)、承包的土地、人身權(quán)利不受侵犯所進行的抗?fàn)帲粌H不同情，還動用公共權(quán)力進行壓制。對公眾提出的在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的合理要求則視若罔聞。

第三，要準(zhǔn)確地反應(yīng)和測定公眾的利益需求還需要將公眾利益和訴求作為一種不斷變動的整體需求來分析。政府不可能去滿足每一個個體的利益要求，即使將每一個人的要求都累加起來，也不是一定時期、一定區(qū)域中公眾的真實需求。要把分散著的公眾個體的不斷變化的利益需求綜合為制定出公共物品供給計劃的依據(jù)，就需要有一定的組織機制、綜合渠道和技術(shù)手段。這里講的組織機制是要鼓勵和發(fā)展各種群眾的利益團體，讓不同職業(yè)和層次的公眾的分散的利益需求能通過這些民間的、行業(yè)的組織得到初步綜合。綜合渠道指的是開辟一些平臺，就一些公眾關(guān)心的利益問題進行有組織的辯論、聽證和表達。而技術(shù)手段要運用最先進的科技力量為公民服務(wù)，特別是云計算、大數(shù)據(jù)等科學(xué)技術(shù)的日臻成熟，地方政府要及時有效地和企業(yè)與社會團體等合作使最先進的技術(shù)運用于收集民意、匯集公眾需求。這樣地方政府就能夠準(zhǔn)確知道和定位公眾的訴求，了解和測定公眾的利益需求后，需要做的就是將這些利益需求和公共物品的供應(yīng)對應(yīng)起來。

針對優(yōu)化回應(yīng)性、政府合理提取資源問題的第二個前提，主要做到以下兩點。

第一，在做這些工作時，必須堅持透明、公正、守法、負責(zé)的原則，只有遵循了這些基本的原則，政府的回應(yīng)性才能得到優(yōu)化，政府也才能是一個優(yōu)善的政府。透明就是要讓公眾知悉和知曉政府的部門與公職人員在干什么。公眾迫切想了解和知道的是他們所生活于其中的社會的基本狀況，特別是發(fā)生的與他們的生命、財產(chǎn)的安全密切相關(guān)的重大事情的真相、政府對待社會不良狀況的態(tài)度和政府將要采取何種政策去治理社會。公正是以透明為前提的，不透明的“黑箱作業(yè)”“暗箱操作”無法談及公正，更不用說滿足公眾的需求了。公正首要前提就是平等，不管任何人在條件相同的情況下都一視同仁，不能搞區(qū)別對待和差異對待；公正還體現(xiàn)了財政的相對公平，在公共管理和服務(wù)中誰受益誰承擔(dān)的原則，主要承擔(dān)費用支出；第三，公正還要求公民基于自身的權(quán)利有被告知、申辯、聽證、救濟。政府的守法就是依法行政。政府是人民和公眾的政府，政府不能不負責(zé)任，也不能推御責(zé)任，出了問題就要接受公眾的問責(zé)。我們中國共產(chǎn)黨和黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府向來把依靠群眾、走群眾路線作為自己的生命線。習(xí)近平主席、李克強總理多次要求把群眾的利益放在第一位，公共管理者要真心做到為人民服務(wù)，真正滿足群眾的需求。毛澤東同志也談及“群眾是真正的英雄……不了解這一點，就不能得到起碼的知識。”［4］（P748）

第二，在提取資源時，必須堅持參與、互動、開放、合作的原則，只有遵循了這些原則，政府回應(yīng)性的優(yōu)化才能提升，這樣的政府才是優(yōu)治政府。參與就是讓公眾身體力行，參與政府提取資源、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)之中，監(jiān)督政府行事的效率和合理支配資源的情況?；泳褪且蠊姾驼嗷ブg平等地應(yīng)答，對于公眾的問題，政府必須在第一時間作出回應(yīng)，政府甚至可以咨詢公眾來尋求解決問題的最佳方式。開放就是政府規(guī)定特定或不特定的時間懇請公眾參與政府的日常工作，真心實意聽取民眾的意見和建議，做到親民、近民、愛民，實現(xiàn)公眾與政府的零距離。合作就是公民和政府通過對話、溝通，相互依賴、互相促進，從而提升政府服務(wù)水平。

四、結(jié)語

建立地方政府的回應(yīng)性是一個長期的過程，需要政府和公眾的密切配合。增強政府回應(yīng)性需要一個增值服務(wù)型政府、權(quán)利的政治導(dǎo)向型政府。在政府的治理結(jié)構(gòu)方面，必須改變以前強勢國家和強勢政府的理念，變政府一家獨大甚至單獨管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人、社會和國家的共同治理，從而體現(xiàn)公眾的主體性和政府的導(dǎo)向性。

但是一個回應(yīng)性的政府必定是開放的政府，通過鼓勵各種途徑的公眾參與吸納信息、了解需求；通過及時、充分的信息披露和發(fā)布引導(dǎo)公眾參與社區(qū)、社會的治理。它提倡以公眾為服務(wù)的核心，積極回應(yīng)公眾需求?，F(xiàn)在政府通過與NGO、公眾的合作、協(xié)商等方式，圍繞共同的目標(biāo)對公共事務(wù)所開展的管理安排，使我國的第三組織、民間組織有了很大的發(fā)展，他們最大地發(fā)揮自己的才能，填補政府的不足和缺陷，從而也培育了社會的公民精神。從2008年的雪災(zāi)到四川的汶川大地震以及北京奧運會以及2013年的南京亞青會以及2014年的南京青奧會，我們都可以看到NGO的身影，還有最近幾年嶄露頭角的網(wǎng)絡(luò)化治理、網(wǎng)格化治理，這無疑會極大地改善政府和公眾、使政府合法性大大增強，也是提升政府回應(yīng)性的重要路徑。

［1］張成福，黨秀云．公共管理學(xué)［M］．中國人民大學(xué)出版社，2001.

［2］俞可平．治理與善治［M］．社會科學(xué)文獻出版社，2000.

［3］歐文·休斯．公共管理導(dǎo)論［M］．中國人民大學(xué)出版社，2001.

［4］毛澤東選集.第3卷［M］．北京：人民出版社，1975.

（責(zé)任編輯 陳文興）

D625

A

1671-0681（2014）06-0119-03

夏金華（1971—），男，河南信陽人，南京曉莊學(xué)院副教授。

2014-03-09

江蘇省教育廳基金指導(dǎo)項目（編號：2012SJD810013）階段性研究成果；南京曉莊學(xué)院科研課題（2013NXY28）階段性研究成果。