李彥婭，何植民

（1.南昌大學公共管理學院，江西南昌，330031；2.江西財經大學財稅與公共管理學院，江西南昌，330013）

公共政策變遷中群體盲動現(xiàn)象研究

李彥婭1，何植民2

（1.南昌大學公共管理學院，江西南昌，330031；2.江西財經大學財稅與公共管理學院，江西南昌，330013）

當前出現(xiàn)的因公共政策調整、替代而引發(fā)的民眾某些非正常的群體性行動，以歸納分析法剖析，可歸納為公共政策變遷中的群體盲動現(xiàn)象。公共政策變遷中群體盲動現(xiàn)象或事件不斷出現(xiàn)，實質上是社會運轉的病態(tài)化反應。分析公共政策變遷中群體盲動現(xiàn)象的涵蓋范疇、發(fā)展原因、多維影響等，有利于從減少非理性群體性行動發(fā)生視角理性認識和合理管控公共政策的變項和變幅。

公共政策；政策變遷；群體盲動

一、公共政策變遷中群體盲動現(xiàn)象的提出

近年來，因為公共政策變遷而造成的社會大眾群體性行動的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，如婚姻政策變革引發(fā)的諸多夫妻的“房產加名潮”，二手房售賣收益征稅新政策引發(fā)的“房產買賣和過戶潮”等。在諸多因公共政策變革而引發(fā)的群體性行動中，其中一類屬于民眾自發(fā)的帶有非理性特點甚至違法性、違道德性特點的群體性盲目行動。有研究者提出了“群體盲動”的概念，認為群體盲動現(xiàn)象是指社會群體非理性進行盲目跟隨的行為，其與社會治理進行著劇烈的此消彼長的博弈，直接影響著社會化發(fā)展［1］。

公共政策變遷中群體盲動現(xiàn)象是指某些公共政策尤其是和民眾生活、利益、發(fā)展等密切相關的公共政策的終止、修正、替代等變革引發(fā)的短時期內民眾大規(guī)模非理性的群體性行動的現(xiàn)象。如某些地方房屋拆遷政策或房屋征稅政策變革引發(fā)的離婚潮或結婚潮，或者某些城市規(guī)劃政策變革引發(fā)的突擊建房潮或買房潮，或者某些社會準公共品的價格政策變革引發(fā)的大規(guī)模搶購某種準公共品的潮流等。針對房屋拆遷政策或房屋征稅政策引發(fā)的離婚潮，有報道和評論以“政策性離婚”［2］這一概念概括，指在房屋拆遷或征稅政策變革中，夫妻雙方通過假離婚等非常規(guī)方式來規(guī)避政策，以達到增加房產所得、減少房產所失等目的。

此外，在某些情況下，某項公共政策并未變革，而是當某些所謂“內部人士放風”告知民眾某項政策可能會變革，或者某些領導人的言論誘發(fā)民眾某種政策變革的猜想時，也會誘發(fā)民眾的大規(guī)模群體性盲動。如聽聞可能征收遺產稅而引發(fā)的大規(guī)模的財產向國外轉移的潮流，或者聽聞可能推行官員財產申報政策而引發(fā)的將財產轉移到親友名下的財產轉移潮，或者聽聞可能推行房產實名登記而采取的房產突擊買賣潮，或者聽聞某項準公共品價格上漲而引發(fā)的搶購公共品潮流等。2013年3月份，聽聞天然氣價格將上漲，陜西省西安、寶雞、咸陽以及湖北武漢等地出現(xiàn)市民排隊搶購天然氣的現(xiàn)象，有人帶板凳，有人帶救心丸，有人一次買夠10年用量［3］。

從當前的態(tài)勢看，不僅公共政策變遷會引發(fā)民眾的大規(guī)模群體性行動，有些方面的政策變革甚至引發(fā)官員、政府和各類組織的群體性盲動。通常是中央政府推動的某種導向的政策誘發(fā)了地方盲目行動。如中央政府力求推動的城鎮(zhèn)化政策引發(fā)的地方盲目新建新城風潮；中央政府推動的改革試驗區(qū)政策引發(fā)的地方盲目推動各種類型、各類名目的或真或假的改革試驗風潮。不過，這種類型的官方性群體性盲動屬于政治性或行政性的現(xiàn)象，也是一種長期性的現(xiàn)象，這種類型的官方的群體性盲動與公共政策變遷誘發(fā)的民眾的群體性盲動有所差異，因此，本文分析的重點主要考慮公共政策變革引發(fā)的民眾群體盲動現(xiàn)象。

二、公共政策變遷中群體盲動現(xiàn)象的發(fā)生原因

當前，公共政策變遷中群體盲動現(xiàn)象或事件不斷出現(xiàn)，實質上反應了當前社會中某種癥狀，是社會運轉的病態(tài)化反應，這種癥狀發(fā)生背后有一系列表層或深層的原因。

（一）表面原因

1．公共政策層面的問題。公共政策變遷中群體盲動現(xiàn)象的發(fā)生與公共政策本身存在的各種問題緊密關聯(lián)。從當前的態(tài)勢看，公共政策本身的不明確、不完備、不科學、不連續(xù)、不有效等都可以成為誘發(fā)民眾群體性盲動的因素。例如，某些公共政策在變遷中由于政策設計的不完備、政策解釋的不明確、政策宣傳的不到位導致民眾對政策的理解存在偏差或問題，由此為了應對政策可能帶來的利益受損或收益而突然性采取行動；再如某些政策本身設計的不科學導致民眾為了利用政策的短期漏洞而采取突發(fā)行動。此外，政府有意為之的政策試探也往往會在短期內誘發(fā)民眾集體行動，即民眾利用政策執(zhí)行前的短暫間隙采取有利于自我的社會行動。

2．公眾認知層面的問題。除了公共政策本身的問題外，公眾認知、心理或行為等層面的一些狀況或特征也會導致民眾突發(fā)性的群體盲動。政策語言信息指代不明，以及政策認知主體知識素質偏低、對政策信息的選擇性認知和創(chuàng)造性理解等有偏向的政治認知都可能導致群體盲動［4］。如由于民眾對某些政策的真實含義不了解，而只是依據道聽途說的政策信息，采取有利于增大收益或減少損失的行動。另外，民眾有天然的傳謠和信謠的特征，不少民眾會將道聽途說的信息加以修正、完備和轉換，然后加以宣傳，從而造成其他民眾的應激性反應。同時，既往政策變革帶來的“不行動會后悔”的后果也會給民眾帶來政策變革須趁早加速行動的認知心理和思維定勢。

（二）深層原因

1．政策背后的利益追求。中國社會轉型的一個重要內容是社會利益關系結構出現(xiàn)了重大的變化［5］。隨著我國社會組織形式、就業(yè)方式、分配方式的多樣化，利益主體日益分化，利益訴求逐漸成為全社會普遍關注的重要問題［6］。當前，大量公共政策的出臺或擬出臺之所以引發(fā)民眾應激性的群體盲動，是因為在當前社會轉型的大背景下，各種利益的糾葛、分解、調整和增減表現(xiàn)的非常顯著，往往一個政策的稍微變動都意味著巨大利益的波動或變動。正如學者指出的，公共政策總會產生利益的結構性分配效應，也可能會帶來總量性的利益增減效應［7］。對于民眾而言，其利益獲取動機在日益物質化的社會環(huán)境下表現(xiàn)得越發(fā)強烈，并且某些政策的漏洞、變動和轉換會對民眾產生巨大的利益影響，往往一個小小的行動可以帶來自我利益的巨大的變革，某些情況下利益的增減變成了與時間賽跑的游戲，因此，民眾由于對利益變動的敏感而產生了對公共政策的靈敏觸覺。在靈敏觸覺下，民眾非常關注公共政策的動向，對任何與公共政策有關的信息都表現(xiàn)的非常敏感，有些民眾甚至不惜代價去“打聽”政策的信息，并基于打聽到的模糊信息及時性的采取應激行動。另外，隨著社會老年化的發(fā)展，“有閑的節(jié)儉的”老年群體對當前的直接的利益非常敏感和十分關注，某些老人甚至愿意為了某種可見的短期的微小的利益而忽視長期的間接的巨大的損失。

2．政策治國的必然后果。長期以來，我國社會重政策、輕法律，以政策代替法律的價值觀非常濃厚［8］。在法治化治理不健全的背景下，大量社會事務的治理往往依賴各種公共政策，并且是地方層面的各種公共政策，因此，公共政策往往帶有沉重的使命和負擔，公共政策的變動也往往會牽動社會利益、群體利益關系等的變動。在政策治理日益泛化、強化和固化的背景下，政策的功能也得到了放大。官員或民眾的行動往往不依賴既定的法律，而是依據政府部門變動不居的政策，由此，官員和民眾都形成了非常強烈和敏感的“政策嗅覺”。由于政策的巨大功能以及全社會對政策功能的強勁預期，政府也注意到了政策及其變革的影響，由此，某些時期一些政府部門甚至會在一個比較特異的時間如夜間突擊調整公共政策，然而，即使政府采取了這些避免群眾應激性反應的措施，卻仍然無法阻止部分民眾應激行動的步伐。

三、公共政策變遷中群體盲動現(xiàn)象的社會影響

群體盲動行為作為一種短時期內突然出現(xiàn)的狀況，往往對政府治理、民眾生活、社會秩序、公共道德等產生了顯著的影響。

（一）造成民眾生活的變動

由于公共政策在不斷變動，而民眾又為了獲取眼前可能轉迅即逝的利益，因此，為了利用政策便利或漏洞，民眾會采取自我收益最大化的行動，如離婚、移民、建房等，這些行動是為獲取利益而做出，并且這些行動往往對民眾個人以及家庭的生活產生顯著的影響，這種影響有些是突然顯現(xiàn)的，有些是隱藏著而逐漸凸顯的。而一旦政府或相關部門宣告民眾應激性行動無效時，民眾為獲取利益而采取的行動往往帶來的卻是超越利益的更大的無法計量的損失和問題。另外，當政策變革引發(fā)大規(guī)模群體性行動時，群體性行動中也會出現(xiàn)碰撞、踩踏、爭搶、斗毆等社會暴力事件，這些社會暴力事件也會對某些民眾的生存、生活和發(fā)展產生不可逆轉的危害。

（二）帶來政府治理的挑戰(zhàn)

在公共政策功能日益強化并且形成依賴的背景下，政府也日益注意到公共政策的強勁社會功能，因此，政府會對政策調整有很大的顧忌。然而，在當前社會轉型的背景下，某些政策又確實需要變革和調整，由此，政府陷入了害怕調整政策又不得不調整政策的困境。當政府不調整政策時，某些群體因為現(xiàn)行政策會帶來利益受損而無動力執(zhí)行政策，而另外一些群體則極力推動政策變革。而當公共政策調整帶來的是民眾群體盲動的無效時，民眾會發(fā)出政府無信、政策不可靠的怨聲，政府的權威性、公正性、合理性也在政策變革中而消損，在公信力日漸消損的背景下，民眾會忽視政府的任何試圖糾正、化解的措施和行動，民眾會更加基于自我的分析和他人的行動而采取各種應激行為，

（三）誘發(fā)道德倫理的沖擊

當前，越來越多的人為了獲得利益、金錢而不斷突破道德底線。從某些地方民眾回應和應對公共政策變遷的行動看，出現(xiàn)了為了獲取更大利益的離婚潮、結婚潮等，有些甚至是多次離婚和多次結婚等。為了某些短期利益的輕率的離婚或結婚行動往往會帶來家庭關系、家庭倫理和道德的問題。有報道指出沈陽某對夫妻為了購買多套房，離婚7次復婚7次。另外，有些雖然是應對政策的“假離婚”，最終卻形成了“真離婚”。而某些極端的為了利益出現(xiàn)的“公公與兒媳”結婚的事件則是對人們既有倫理和道德的突破和沖擊，一些基于文明發(fā)展而形成的普遍遵守的倫理和道德規(guī)范在政策變革、利益變動面前顯得蒼白無力，這既考驗著政府，也考驗著公眾。

四、公共政策變遷中群體盲動現(xiàn)象的應對

羅伯特·門斯切指出，對于正確判斷、優(yōu)秀品質與美好生活而言，最大的威脅源于盲目追隨潮流的脈動［9］。而公共政策變遷中的群體盲動現(xiàn)象作為當前一個重要的政治、社會甚至道德問題，其大量和頻繁出現(xiàn)需要引起足夠的重視并進行對策的設計。

（一）政府層面的對策

首先，政府應慎重推動政策變革。對于某些涉及民生的公共政策，政府應盡量實行不輕易變動的原則，政府或部門要改變“謀求私利”或“與民爭利”的觀念，盡量減少政策的變革；其次，對于某些因為社會形勢的發(fā)展和經濟格局的變化而不得不變動的政策，政府則要考慮政策變動的社會效應，即預先進行社會政策變革的風險評估，而不是基于自我主位的狀況隨意性、草率性的變革政策；再次，政府對于要變革的政策，要進行精細的設計和全面的考慮，如政策可能的漏洞，政策操作的問題等，力求通過全面的考慮以減少或排除民眾基于政策空擋采取的非理性行動；第四，對于即將推動的新政策，政府要進行較為細致、全面、具體、明確和到位的宣傳。政策宣傳不僅是一種信息工具，而且也是一種引導性工具和勸誡性政策工具，具有政策信息傳播功能、政策行動引導功能和政策行為勸誡功能［10］。通過政策宣傳，應力求將新政策覆蓋到最大范圍，并使民眾獲得最準確的認知，從而避免某些民眾因為對政策理解不到位或理解偏頗而盲目采取某種不當行動。有觀點針對聞風搶氣事件指出，越是重大價格調整，就越要在信息披露、程序履行、政策引導等方面，把工作做扎實［11］?？傊?，公共政策變遷是一項復雜的系統(tǒng)工程，它需要政策利害相關人妥協(xié)、寬容和理解，也需要公共管理機構及其人員對政策變遷時機、策略和行為的適度把握和合理運用［12］。

政府除了自我在公共政策的設計和執(zhí)行方面采取良好的行動外，另一方面，政府作為社會管理或治理的主體，應該對各種誘發(fā)或加劇群體性盲動的社會因素或力量進行管控。首先，政府應該加大力度打擊市場經濟中的“破壞性”力量，即對于那些惡意進行某種宣傳而誘發(fā)或加大民眾盲目性行動的商家、投機者、社會政治異見人士等進行處罰，如天然氣價格上漲事件中搶氣風波的助推者、住房買賣事件中提供假離婚建議而促使交易達成的房地產中介等。還有進行各種不實宣傳或制造各種謠言誘發(fā)更大群體性盲目行動的造謠者、傳謠者等。

（二）社會層面的對策

首先，媒體、社會組織以及意見領袖、專家學者等各種社會中間性的力量應該作為政府與民眾溝通的橋梁，而不是在違背社會責任擔當?shù)那闆r下片面宣傳政府政策從而誘導民眾盲目行動，社會中間性的力量應該正確的、全面的解讀并宣傳政策，盡量減少片面宣傳甚至反面宣傳等；其次，社會中間性的力量對于政府不合理或不全面的政策應該及早進行評估和分析，并通過各種通道告知政府，促使政府采取行動，而對于民眾采取的某些盲目性的行動，社會中間性的力量應該進行引導、勸說甚至對某些行動給予批評、譴責等，促使民眾從維護社會道德的角度采取行動；再次，對于政策變動已經引發(fā)了民眾盲目行動的情況，社會中間性的力量不應成為跟風者或帶領者，而應該成為某些盲目行動的制約者和化解者，即通過自我的努力減少盲目行動及其對社會秩序、民眾生活等的危害。

五、結論與研究展望

公共政策變遷中的群體盲動現(xiàn)象近年來表現(xiàn)得越發(fā)明顯和增多，作為一種非正常的社會現(xiàn)象，其發(fā)生既表明公共政策變遷的某些問題，也反映了在政策治國邏輯下，任何涉及民眾利益增減的公共政策變遷都會觸及民眾的“利益神經”，從而造成對社會生活、政治治理和世道人心都帶來顯著負面影響的群體性盲動行為。

雖然本文在觀察和歸納諸多相關現(xiàn)象的基礎上對公共政策變遷中群體盲動的表現(xiàn)、成因、影響和消解等進行了分析，但作為一種嘗試性的分析，仍然具有非常廣闊的研究空間和余地。首先，不同類型的公共政策變遷是否會帶來具有差異性的群體盲動，哪些層面和領域的公共政策變遷更容易誘發(fā)群體盲動，這需要更為細致的觀察；其次，公共政策變遷的幅度與群體盲動的程度是否呈現(xiàn)顯著的正相關關系，這需要對公共政策變遷以及群體盲動進行量化分析和具體測量，并通過可信的數(shù)據進行驗證；再次，公共政策變遷中群體盲動現(xiàn)象在不同時期、區(qū)域和場景是否具有差異，哪些群體更容易成為群體盲動的參與者，個人或群體的參與經歷會造成更多還是更少參與群體盲動，群體盲動帶來的影響是否可以具體測度，這些問題也需要進一步的分析；最后，哪些層面的措施有利于減少或消除群體盲動，或者政府所采取的各種策略在減少或消除群體盲動行為的效果如何，當政府對群體盲動無能為力或陷入治理困境時，還可以提出哪些有利于消解群體盲動的舉措，這也是未來研究需要關注的問題。

［1］王國波.生活中常見的幾個“群體盲動”現(xiàn)象［EB/OL］.新浪博客，2012-11-26.

［2］馬滌明.拿什么認定“政策性離婚”?［EB/OL］.東方網，2013-03-18.

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［10］錢再見.論政策執(zhí)行中的政策宣傳及其創(chuàng)新——基于政策工具視角的學理分析［J］.甘肅行政學院學報，2010，（1）.

［11］人民時評.“聞風搶氣”，不只是謠言作祟［N］.人民日報，2013-03-29.

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（責任編輯 高云）

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A

1671-0681（2014）01-0116-03

李彥婭（1982-），女，湖南宜章人，南昌大學公共管理學院講師，管理學博士；何植民（1978-），男，湖南道縣人，江西財經大學財稅與公共管理學院副教授，管理學博士。

2013-04-27