樂虹，曹強(qiáng)，樂樂

（1.遼寧科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與法律學(xué)院，遼寧鞍山，114051；2.華東政法大學(xué)，上海，201620）

淺析我國(guó)行政問責(zé)制度實(shí)踐中存在的主要問題

樂虹1，曹強(qiáng)1，樂樂2

（1.遼寧科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與法律學(xué)院，遼寧鞍山，114051；2.華東政法大學(xué)，上海，201620）

行政問責(zé)作為新的制度形式，在法律制定和實(shí)務(wù)工作中都存在諸多問題，行政問責(zé)缺少前提性的制度設(shè)計(jì)，如公務(wù)人員及人民群眾認(rèn)識(shí)扭曲化、部門間職責(zé)范圍界定模糊化、行政權(quán)限不明確、政務(wù)活動(dòng)不夠透明、問責(zé)主體單一、客體范圍狹窄、事后問責(zé)組織的普遍及統(tǒng)一化問責(zé)規(guī)范的缺失等。本文將對(duì)上述問題依次闡述，分析問題產(chǎn)生原因，為行政問責(zé)制度在全國(guó)范圍內(nèi)建立和有效實(shí)施提供指引。

行政問責(zé)；依法問責(zé)；政務(wù)公開

中國(guó)現(xiàn)階段的行政問責(zé)制度，已經(jīng)逐步走向了制度化。我國(guó)各地方都在實(shí)踐中對(duì)該項(xiàng)問題進(jìn)行有益的探索，目前的相關(guān)成果包括實(shí)行了安全事故的責(zé)任問責(zé)制（如溫州動(dòng)車事故中）、司法機(jī)關(guān)的錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制（如佘祥林案件中）、行政執(zhí)法責(zé)任制度及行政過錯(cuò)責(zé)任追究制度，除此以外，我國(guó)香港特別行政區(qū)也實(shí)行了相關(guān)制度，如“高官問責(zé)制度”。筆者從行政問責(zé)制的具體實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)其存在如下幾點(diǎn)問題。

一、公務(wù)人員及人民群眾認(rèn)識(shí)扭曲化

筆者在本文中所謂公務(wù)人員及人民群眾的認(rèn)識(shí)不僅是指雙方對(duì)待行政問責(zé)制度的認(rèn)識(shí)，更是指對(duì)待公務(wù)人員行政執(zhí)法活動(dòng)的態(tài)度、對(duì)待違法違規(guī)的行政行為的態(tài)度。

人民群眾相關(guān)認(rèn)識(shí)的扭曲化可以從今年發(fā)生的一新聞事件中反映出來，即濟(jì)南商販城管相互下跪的事件。該事件緣起于城管欲對(duì)女商販物品進(jìn)行扣留時(shí)，商販對(duì)其下跪，見狀，城管也對(duì)其跪了下去。城管執(zhí)法中既沒有違規(guī)執(zhí)法，也沒有暴力執(zhí)法，相對(duì)人卻跪了下去，筆者認(rèn)為值得深思。我國(guó)悠久的封建歷史傳統(tǒng)使得百姓“跪官員”的思想根深蒂固，官員在古時(shí)又常被稱作“父母官”，人們對(duì)所謂“當(dāng)官的”有一種近乎“敬畏”的心理，而這種心理認(rèn)識(shí)對(duì)行政問責(zé)制度的實(shí)施并非有益。問責(zé)制度本身就是對(duì)行政行為人所做錯(cuò)誤甚至違法行為進(jìn)行責(zé)任追究，而以上思想認(rèn)識(shí)則易使公務(wù)人員自身具有身居高位不可一世的心理，更使普通民眾對(duì)能否有效問責(zé)表示懷疑，雙方思想的相互影響使得問責(zé)有效性與公平性遭受質(zhì)疑。

另一可反映公務(wù)人員和人民群眾相關(guān)認(rèn)識(shí)扭曲化的事件是所謂“高調(diào)退賄”事件，2010年10月到2011年3月，江蘇鹽城官員張翕飛前后兩次，將總計(jì)6筆價(jià)值9000元的退賄清單在網(wǎng)上公開。筆者在這里首先聲明，本文并不是對(duì)此舉動(dòng)進(jìn)行否定，畢竟有退總比不退好，但是筆者認(rèn)為退賄事件所帶來的公眾反映中有一些并不合理。首先，一些人將此事看做“廉政”的表現(xiàn)，而我們應(yīng)認(rèn)清“退賄”和“拒賄”是存在區(qū)別的，“退賄”畢竟已“受賄”，而公眾將此就看做“廉政”可見社會(huì)對(duì)我國(guó)公務(wù)人員職業(yè)操守的要求之低。其次，又有一些人認(rèn)為“高調(diào)退賄”可謂這位副處長(zhǎng)的良苦用心，他是為了通過這種方式提醒相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)莫給予表彰樹典型，還是有一些行賄受賄的同僚的，而這種看法又從另一面反映了公眾對(duì)于我國(guó)官僚體系內(nèi)部管理方式的諷刺感與不信任感。除以上兩點(diǎn)外，還有其他種種觀點(diǎn)都能反映出目前我國(guó)公務(wù)人員及人民相關(guān)認(rèn)識(shí)趨于扭曲化，而這種認(rèn)識(shí)趨勢(shì)是不符合我國(guó)行政問責(zé)制度建立的前提基礎(chǔ)的。

二、部門間職責(zé)范圍界定模糊化

行政部門之間職責(zé)界定的明確有利于有效問責(zé)的實(shí)施，但從我國(guó)當(dāng)今國(guó)情來看，公務(wù)人員職責(zé)范圍不清楚，尤其我國(guó)黨政關(guān)系處于錯(cuò)綜復(fù)雜的狀態(tài)，黨政間、層級(jí)間、正副職間等職責(zé)重疊現(xiàn)象屢見不鮮。以上問題導(dǎo)致公務(wù)人員的權(quán)與責(zé)并不能對(duì)應(yīng)統(tǒng)一，導(dǎo)致問責(zé)制度的操作存在實(shí)際困難。

導(dǎo)致以上問題出現(xiàn)的原因主要如下，首先是黨政不分的問題，其主要包括黨政間職能不分、共同管理國(guó)家事務(wù)、黨內(nèi)民主的缺失，由此帶來的負(fù)面影響包括黨不管黨、削弱執(zhí)政黨執(zhí)政能力，國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配置冗余現(xiàn)象嚴(yán)重，職責(zé)范圍模糊更是黨政不分的顯著后果之一?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》中規(guī)定，我國(guó)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)中實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即由行政首長(zhǎng)全面地負(fù)責(zé)其職責(zé)范圍內(nèi)的所有事務(wù)，該制度在實(shí)際實(shí)行過程中則體現(xiàn)在重大決策經(jīng)由黨委常務(wù)會(huì)協(xié)商討論，“拍板”的則是黨委書記?？墒且坏┌l(fā)生事故呢——追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任，筆者認(rèn)為這難免有失公允。其次是正副職領(lǐng)導(dǎo)間的職能劃分模糊，一些地方領(lǐng)導(dǎo)欲“一把抓”，當(dāng)然也存在副職不愿擔(dān)責(zé)“萬事交由領(lǐng)導(dǎo)決定”的思想，但多數(shù)問題可能正職領(lǐng)導(dǎo)根本無暇過問，一旦出現(xiàn)問題進(jìn)而進(jìn)行行政問責(zé)就會(huì)遇到無人應(yīng)責(zé)的難題，因?yàn)槿糇肪空毜呢?zé)任，但實(shí)際上著手主抓該項(xiàng)目的是副職，而若追究副職的責(zé)任，則又因名義上正職領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)際負(fù)責(zé)人而產(chǎn)生不公。再次，政府層級(jí)之間責(zé)任同構(gòu)化現(xiàn)象明顯，舉例來說，地方政府職能中，省政府主要管理職能為宏觀管理經(jīng)濟(jì)、政治、文化、進(jìn)行社會(huì)管理、提供公共服務(wù)；市政府主要管理職能為承擔(dān)管理城市公共事務(wù)、提供城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等職能。由此帶來省政府?dāng)?shù)量少、管理幅度大、看似管理任務(wù)較重，但實(shí)際財(cái)政寬裕且具體需執(zhí)行的任務(wù)較少，而市政府相較而言責(zé)任重、對(duì)上對(duì)下都有任務(wù)，加之層級(jí)間財(cái)政支出責(zé)任分工不明確，增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。層級(jí)責(zé)任的同構(gòu)化帶來的后果還包括，責(zé)任追究很難到達(dá)“上一層”，削弱行政問責(zé)的公信力。

三、政務(wù)活動(dòng)的非透明化

為了保證我國(guó)行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員在行政執(zhí)法活動(dòng)中能夠保持公正廉潔，同時(shí)更是為了對(duì)行政權(quán)力濫用情況進(jìn)行遏制杜絕，以此保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，在我國(guó)行政管理領(lǐng)域認(rèn)真實(shí)行公開原則是非常必要的，這是人民主權(quán)和民主政治的必然要求，同時(shí)也是問責(zé)制有效實(shí)施的另一前提基礎(chǔ)。然而，“政府官員卻具有保守公務(wù)秘密的秉性，揣度他們的動(dòng)機(jī)，主要是可以避免犯錯(cuò)誤后被提起訴訟和司法追究；利用公務(wù)信息資源的稀缺性獲取尋租；保護(hù)決策中的優(yōu)勢(shì)地位和公務(wù)的神圣性”。目前為止出現(xiàn)的種種大型事件所共同反映的一點(diǎn)即是我國(guó)政務(wù)活動(dòng)信息不透明、不公開問題，尤其是食品安全事故，如三鹿奶粉事件。政府應(yīng)該公開的信息不公開不僅擴(kuò)大了人民的精神及財(cái)產(chǎn)損失，更為異體問責(zé)帶來困難。

當(dāng)然，實(shí)際情況中我們可以看到政務(wù)活動(dòng)信息公開的趨勢(shì)已勢(shì)不可擋。一方面，政府信息公開是依法行政的必然結(jié)果，我國(guó)2008年5月1日起實(shí)施的《政府信息公開條例》雖然在其過程中遇到不少阻力，但其結(jié)果也為我國(guó)民主政治在公民中的增強(qiáng)信任力度帶來益處。另一方面，隨著我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷進(jìn)步，公眾對(duì)社會(huì)治理的參與力度及參政議政能力不斷提高，政府信息公開化是其前提基礎(chǔ)，同時(shí)也是其必然結(jié)果，這不僅有利于我國(guó)公民政治素養(yǎng)的不斷提高，更有利于我國(guó)行政機(jī)關(guān)依法、民主、科學(xué)執(zhí)政，發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)。因此，對(duì)于政府信息的透明化，筆者還是保持樂觀態(tài)度的。

四、問責(zé)主體單一，客體范圍狹窄

正如前文所述，由于問責(zé)存在種種阻礙，同體問責(zé)成為我國(guó)行政問責(zé)實(shí)施的主流方式，即政府或其他行政機(jī)關(guān)內(nèi)部首長(zhǎng)或上級(jí)的行政主管機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)進(jìn)行問責(zé)活動(dòng)。但各國(guó)的實(shí)踐表明，異體問責(zé)更符合民主政治的需求，舉例來說，人大對(duì)政府的問責(zé)、政協(xié)對(duì)政府的問責(zé)、媒體對(duì)行政人員的問責(zé)以及廣大人民群眾對(duì)公務(wù)人員的問責(zé)制度在相當(dāng)程度上存在空缺，這種空缺使得我國(guó)行政問責(zé)制度缺乏公信力。

從問責(zé)范圍角度來講，目前基本集中于一些公共安全事故、食品安全事故等社會(huì)熱點(diǎn)上，忽視其他未能引起廣泛關(guān)注的與民主科學(xué)執(zhí)政不相符的行政行為，而后者往往也易因決策的失敗為社會(huì)帶來不利影響、造成相當(dāng)程度的經(jīng)濟(jì)損失。筆者認(rèn)為，目前狹窄的問責(zé)范圍雖然可以聚焦社會(huì)熱點(diǎn)，加大食品衛(wèi)生安全等方面的保護(hù)力度，以解燃眉之急，但未嘗不可說是撿了西瓜丟芝麻，可芝麻數(shù)量實(shí)在不少，不可忽視。否則，這種問責(zé)制度的實(shí)施不能夠發(fā)揮其全方位監(jiān)督作用，有效力讓人質(zhì)疑。

五、事后問責(zé)組織的普遍及統(tǒng)一化問責(zé)規(guī)范的缺失

我國(guó)長(zhǎng)期倡導(dǎo)要建立社會(huì)主義法治社會(huì)，但筆者認(rèn)為，對(duì)于所謂法治社會(huì)實(shí)際的內(nèi)涵，有相當(dāng)一部分人的認(rèn)知實(shí)際上還是尚未明確的，其中也不乏一些政府工作人員。哈耶克曾在其著作中贊成A· V·戴西在《憲法學(xué)》中對(duì)法治的定義，即“法治首先是指和專斷權(quán)力的影響相反的常規(guī)性法律的絕對(duì)至高無上的或超越一切的權(quán)力，它防止政府方面的專斷權(quán)、特權(quán)甚至廣泛的自由裁量權(quán)”。也就是說，政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力。由以上定義可知，法治思想的基本出發(fā)點(diǎn)是較為明確的——將執(zhí)掌強(qiáng)制權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行動(dòng)自由降到最低的限度。而從我國(guó)目前建立的行政問責(zé)體系中來看，是遠(yuǎn)達(dá)不到法治社會(huì)的基本要求的。由于尚未能形成統(tǒng)一的行政問責(zé)執(zhí)行規(guī)范，許多情況下都是事故發(fā)生后為對(duì)廣大人民群眾進(jìn)行“交待”而組織針對(duì)已發(fā)生的事故問題進(jìn)行的責(zé)任追究。在過去發(fā)生的生產(chǎn)安全、食品藥品衛(wèi)生安全事件中，我們可以看到，這種事后的實(shí)體性質(zhì)的規(guī)則安排相較于事前的形式法律規(guī)則是極其缺乏影響力和說服力的。形式上的規(guī)則能夠在事發(fā)之前規(guī)定在某種情況下政府應(yīng)當(dāng)采取何種行動(dòng)，甚至是政府中的何部門應(yīng)采取何種行動(dòng)，這種規(guī)則通常為概括性的一般性的規(guī)定，而不針對(duì)具體的時(shí)間、地點(diǎn)、事件及個(gè)人。雖然這是一種稱得上是無法確定最后效果的制度安排，但正是這種制度才能夠較大程度上確保事故產(chǎn)生時(shí)問責(zé)體系運(yùn)行的公平合理，更是由于政府無法針對(duì)具體事件安排具體解決方案，將使得人們提高對(duì)政府問責(zé)體系運(yùn)行的公信力的感知。另外，更是由于我國(guó)行政管理層面的條塊分割現(xiàn)狀，使得層級(jí)間、部門間責(zé)任交叉，導(dǎo)致出現(xiàn)相互推諉扯皮的問題。

以食品衛(wèi)生安全問題為例，近年來發(fā)生的三鹿奶粉事件、瘦肉精事件、地溝油事件無不讓人感到觸目驚心，發(fā)生問題后責(zé)任是由質(zhì)檢總局還是由《食品安全法》中承擔(dān)食品安全監(jiān)督責(zé)任的衛(wèi)生部門來承擔(dān)每每讓公眾爭(zhēng)論不休，同時(shí)，類似事件屢禁不止同樣讓人焦慮。筆者認(rèn)為，究其根本則是未能預(yù)先制定統(tǒng)一化規(guī)范和問責(zé)制度。相較而言，作為世界公認(rèn)最安全食品生產(chǎn)的國(guó)家美國(guó)，其讓民眾放心的食品質(zhì)量除了有賴于商家正規(guī)生產(chǎn)的職業(yè)道德外，還有賴于其健全的相關(guān)法律體系的建立。從1890年制定《國(guó)家肉品監(jiān)督法》開始，聯(lián)邦政府陸續(xù)制定了《聯(lián)邦食品藥品法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》等綜合性質(zhì)量檢查法律，各生產(chǎn)環(huán)節(jié)的主管監(jiān)督部門及發(fā)生事故后所對(duì)應(yīng)的負(fù)責(zé)部門都在事前以法律的形式進(jìn)行明確規(guī)定。明確的職責(zé)分工、科學(xué)的行政管理方法及規(guī)范的立法成就了如今美國(guó)食品生產(chǎn)令民眾信任的口碑，筆者認(rèn)為這不僅值得我國(guó)借鑒，更值得我們反思。

綜上，我們可以看出在行政問責(zé)制度建立的道路上仍然存在諸多的問題，這些問題一方面反映了我國(guó)現(xiàn)階段在行政過程中“人治”的思想仍然存在；另一方面也反映了我國(guó)行政問責(zé)的制度化、體系化進(jìn)程發(fā)展速度緩慢，沒有形成全國(guó)性的普遍性的行政問責(zé)法律法規(guī)，缺少統(tǒng)一的法律政令。我國(guó)在實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的道路上，必須要解決依法行政的問題，而這里的重中之重就是依法問責(zé)制度的建立。這就需要在今后的立法和執(zhí)法過程中充分吸收和借鑒上述意見和建議，建立完善統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確、法律責(zé)任及時(shí)跟進(jìn)的問責(zé)制度。

最后，筆者針對(duì)我國(guó)行政問責(zé)體系目前所產(chǎn)生的種種弊端問題講一個(gè)故事，故事源自于戴爾·卡耐基所著《人性的弱點(diǎn)》一書：卡耐基的女兒達(dá)娜想把一把椅子搬到廚房去，用于站在上面拿冰箱里的東西，但一不小心從椅子上摔了下去，卡耐基忙查看女兒是否有受傷，這時(shí)女孩狠狠踢了結(jié)實(shí)的椅子一腳，并十分生氣地罵道：“就怪你這個(gè)壞家伙，害得我摔倒了”。經(jīng)過觀察，這種責(zé)怪不相干的事務(wù)或人以減輕自己痛苦的行為在孩子中相當(dāng)普遍，但這種諉過于人習(xí)慣的持續(xù)定會(huì)帶來不良后果。從理智的角度分析，女孩將事件的主要責(zé)任推給結(jié)實(shí)的椅子在邏輯角度就是十分荒謬的，但這種情況在實(shí)際中并不止發(fā)生在無知孩童身上，甚至可以說在成年人身上更為常見。行政問責(zé)制度的產(chǎn)生從某種角度上來說，可算得上為了遏制此種諉過于人的習(xí)慣在政府公務(wù)人員身上出現(xiàn)而產(chǎn)生的?？突f：“除非我們有勇氣在他人面前承擔(dān)自己的責(zé)任，否則我們就不能算成熟?！痹诖耍P者希望把這句話送給每一個(gè)肩負(fù)人民給予使命的政府公務(wù)人員，你們的成熟才是行政問責(zé)制度有效運(yùn)行的強(qiáng)大推力。

［1］胡建淼.領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任問題研究［M］.浙江大學(xué)出版社，2005.

［2］翁岳生.行政法（上冊(cè)）［M］.中國(guó)法制出版社，2002.

［3］楊解君.行政責(zé)任問題研究［M］，北京大學(xué)出版社，2005.

［4］［德］卡爾·拉倫茨.德國(guó)民法通論（上冊(cè)）［M］,王曉華等譯.法律出版社，2003.

［5］韓平.試論政府層級(jí)分工與管理職能的界定——從食品安全生產(chǎn)看政府職能的劃分［J］.管理世界，2009，（07）.

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（責(zé)任編輯 李保林）

D630.9

A

1671-0681（2014）01-0097-03

樂虹，遼寧科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與法律學(xué)院法律系教授；曹強(qiáng)，遼寧科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與法律學(xué)院法律系講師；樂樂，華東政法大學(xué)人力資源專業(yè)研究生。

2013-10-15