［美］唐納德·布朗

(威得恩大學，美國賓夕法尼亞州哈里斯堡PA 17011)

氣候政策成本效益分析的倫理批判*

［美］唐納德·布朗

(威得恩大學，美國賓夕法尼亞州哈里斯堡PA 17011)

成本效益分析是當前反對氣候變化政策的主要理由，但成本效益分析本身存在著難以克服的倫理問題?；诔杀拘б娣治龅臍夂蜃兓卟粌H違背分配正義的原則，忽視人權，同時還忽視程序正義的原則。因此，在制定氣候變化政策時，應在倫理的基礎上確定溫室氣體減排目標，僅僅將成本效益分析用于確定何種應對政策能夠實現成本最小化。

成本效益分析;氣候變化政策;分配正義;人權;程序正義

一、導 論

目前，關于反對氣候變化政策的原因，有些人認為氣候變化政策的制定缺乏確定的科學依據，但最主要的還是由于實施氣候變化政策的成本太高。反對者列舉了很多理由，例如將應對氣候變化寫入法律會導致工作崗位減少、GDP下降、煤炭和石油等特定的商業(yè)領域遭到破壞、燃料成本增加等等，簡單地說就是公眾無法承受氣候變化政策的代價。

當然，有些關于成本的爭論有利于開明氣候變化政策的推出。經濟學家能夠幫助決策者以最低成本將溫室氣體排放量降至目標值，通過經濟手段使人們能夠有效完成氣候變化的環(huán)保目標，從而回答如何在不影響人類自身發(fā)展的前提下分配減排負擔這一問題。毫無疑問，就減排政策進行經濟成本效益分析，對于尋求有效途徑應對氣候變化所帶來的巨大威脅來說，具有重要意義。低成本的應對措施越多，人類就越有希望減少氣候變化帶來的巨大威脅。

然而，人們應該看到，許多被用來反對氣候變化政策的成本效益分析，無論從倫理上考慮，還是從事實上考慮，都是站不住腳的。全面評價成本效益分析，不僅要考慮其存在的倫理問題，還要考慮許多其他問題，本文將集中探討應對氣候變化中成本效益分析的倫理問題。

二、成本效益分析與分配正義

成本效益分析是幫助決策者比較一個項目的成本和效益的各種方法的通用術語。主流的成本效益分析理論認為，如果一個環(huán)境計劃的成本大于其產生的環(huán)境效益，那么就不應該實施該計劃。從經濟角度看，運用成本效益分析的原因在于社會必須最有效地使用稀缺的資源。如果一項環(huán)保計劃產生的經濟效益低于該計劃的成本，那么這個計劃就不合理，不應得到支持。［1］成本效益分析理論對此的解釋是，公共資金應當用在能產生最大效益的計劃上。

丹麥政治科學家比約恩·隆伯格(Bjorn Lomborg)支持在成本效益分析的基礎上應對氣候變化。他認為，人們不應該投入過多資金應對氣候變化，如果利用這些資金解決其他的社會弊病，如貧困、艾滋病、飲用水等問題，人們將獲得更大的收益。例如，遵守《京都議定書》的成本高達1 800億歐元，這些資金可以用來解決世界上因貧困而導致的其他更嚴重的問題，由此產生的效益要高于應對氣候變化而產生的效益。［2］

然而，在說明國家應如何根據成本效益分析來應對氣候變化時，其他成本效益分析者得出的結論與隆伯格截然不同。英國首席經濟學家尼古拉斯·斯特恩(Nicholas Stern)在其報告中指出:如果對氣候變化不加以抑制，將導致全球國內生產總值的總額每年減少5%以上;如果將突發(fā)氣候變化發(fā)生的可能性考慮進去，全球經濟損失將可能占全球GDP的20%;如果人類現在就采取行動應對氣候變化，其應對成本只占全球GDP的1%。［3］

斯特恩在報告中建議，應盡快采取強有力的措施應對氣候變化，如果現在就采取行動，全球總福利將實現最大化。這份報告以追求全球共同福祉為前提，因而與其他許多成本效益分析一樣，也是以政策選擇或不作為引發(fā)的可測量性結果及其價值作為結論的依據。但同時，斯特恩承認成本效益分析確實蘊含一些潛在的倫理問題。

《斯特恩報告》贏得了很多人的贊同，但也受到許多經濟學家的批評。例如著名經濟學家威廉·諾德豪斯(William Nordhaus)通過計算比較了氣候變化政策的成本和效益，據此提倡適當地投入開支應對氣候變化。［4］諾德豪斯并沒有意識到，運用成本效益分析作為制定氣候變化政策的規(guī)定性指南存在一定的倫理問題。［5］《斯特恩報告》的亮點在于，不僅承認成本效益分析理論具有潛在的倫理問題，而且提出了如何應對這些倫理問題的建議。因此，在協調成本效益分析及其存在的倫理問題之間的矛盾方面，《斯特恩報告》邁出了積極的一步。即便如此，該報告并沒有就應對氣候變化的成本效益分析進行倫理批判。

斯特恩指出，運用成本效益分析所產生的倫理問題之一，就是決策者也需要考慮公平、正義和權利引發(fā)的倫理問題。［6］盡管基于成本效益分析的決策有可能最大限度地提高人類總福利，但也可能違背分配正義的原則。分配正義要求，應對氣候變化的負擔和利益應該根據公平或其他相關倫理準則進行分配。因此，抵制人類總福利最大化應該是制定氣候變化政策的唯一準則。

如果根據成本效益分析，計算出預防氣候變化的成本大于潛在的總收益，就不采取行動應對氣候變化，那么倫理問題就會隨之產生。因為氣候變化的主要責任者往往不是受氣候變化的影響和危害最大的人。氣候變化的受害者沒有得到益處，而氣候變化的主要責任者也沒有付出成本。從大多數氣候變化受害者的角度看，將所有應對氣候變化帶來的益處與采取預防措施的成本進行比較是不公平的，因為氣候變化的責任者違背了避免傷害他人的義務，并且預防危害的成本和收益也沒有根據分配正義的要求進行分配。因此，斯特恩認為，當支持用成本效益分析作為制定氣候變化政策的依據時，人們必須將倫理問題視為一種潛在的限制。［7］

有人認為，應該根據倫理的相關準則分配氣候變化的收益和成本，但是，目前并沒有一個公認的道德公式能精確地規(guī)定正義分配。研究氣候變化倫理學的專家認為，可以根據不同的倫理理論來分配減排義務，補償人為氣候變化受害者的損失。［8］主流的倫理理論原則上可以指導人們如何分配溫室氣體減排指標，但是其前提是氣候變化的責任者對受害者負有責任，應當履行相應的責任和義務，而不僅僅是對自身利益負責。倫理學家可能對于如何分配減排義務有不同的看法，但可以負責任地說，利己主義的成本效益分析經不住道德的檢驗，因為那些認為氣候變化的責任者不應付出成本的人根本不承認氣候變化的責任者對受害者負有責任和義務。

選擇氣候變化政策時，政府可以將效率最大化的目標和倫理義務結合起來。然而，即使實施這些政策，人們仍然需要處理各種各樣其他的倫理問題，例如程序正義。程序正義要求氣候變化的受害者參與制定可能影響他們的政策。

氣候變化政策具有全球意義，當其作為一個倫理問題時，尤其復雜。有些國家借口本國承擔氣候變化政策的成本過高，因而拒絕減少排放量，無視本國給他國造成的危害。假設一個能合法地代表整個國際社會采取行動的國際機構，遵循福利最大化的原則，為了使全球經濟效益最大化而允許一些國家或地區(qū)遭受因其他國家或地區(qū)某種行為而導致的損害，這種做法是存在道德問題的。除非潛在的受害者一致同意，否則任何一個國家都無權代表整個國際社會采取行動。因此，在拒絕減少溫室氣體排放量之前，各國需要授權一個全球性的權威機構，運用成本效益分析指導國內的氣候變化政策。除非該全球性的權威機構認為可以選擇不作為，否則任何一個國家都不能以成本效益分析的結果為借口不應對氣候變化，從而危害其他國家和世界各國人民。

利用成本效益分析判斷是否實施全球變暖的應對計劃，從道德角度看同樣問題重重。因為在全球變暖的應對計劃中運用成本效益分析，可能忽略這樣一個問題:氣候變化政策的成本和收益應該如何分配給全球變暖的受害者。一些成本效益分析理論的支持者認為，只有當現有決策帶來的環(huán)境效益大于計劃成本的時候，才應該采取行動保護環(huán)境。因全球變暖的應對計劃未能實施而可能受到危害的人，和為實施應對計劃而支付成本的人，雙方受到的影響是不一樣的，但是，這些影響對于根據成本效益分析進行決策的支持者們來說沒什么不同。按照這樣的邏輯，如果美國承擔環(huán)保計劃的成本高于世界其他國家可能遭受到的危害，美國就不應該實施全球變暖的應對計劃，這正是美國許多反對溫室氣體減排的人的觀點。世界上一些最貧困的國家會因為氣候變化的責任者拒絕實施減排計劃而遭受全球變暖的嚴重危害，對此，反對溫室氣體減排者并不在乎，但是，正義要求氣候變化的責任者必須阻止這種危害或對受害者進行補償。［9］

一些氣候變化的成本效益分析結果顯示，世界最貧困國家遭受氣候變化的危害要大于美國等世界最富有國家。美國的一份成本效益分析提要發(fā)現，二氧化碳濃度增加導致的全球變暖，使得發(fā)達國家的GDP減少1%—2%，而發(fā)展中國家的GDP減少2%—9%。［10］然而在美國，有些人認為應對氣候變化的計劃其成本將阻礙美國經濟的增長，因而反對采取行動應對全球變暖，他們并不承認美國應該對世界其他國家遭受的氣候變化的危害負責。

三、成本效益分析對人權的忽略

斯特恩在其報告中指出，如果氣候變化違背了人權，那么不管根據成本效益分析得出的結論是什么，出于道義，對氣候變化造成最大影響的國家或地區(qū)都有責任減少溫室氣體排放量。因此，如果氣候變化被看作是違背人權的，那么所有人都只能排放極少的溫室氣體，并且每個人的排放份額相等，沒有人有權超出這一限額而不對他人進行補償或賠償。［11］

美國學者亨利·舒(Henry Shue)認為，人權保證了正義的理性基礎，權利擁有者能真正享受到相應的權利，并且該權利能受到社會的保障。［12］換言之，擁有權利就是能向他人要求自己應得的權利。正如舒所主張的，如果一個人享有某項權利，那么他就可以正大光明地堅持自己的權利。［13］同時，權利擁有者也有理由期望，確實有人能夠保障他享有權利。因此，如果一個人有權免受他人造成的氣候變化的危害，那么他就可以期望，能夠采取行動阻止這種危害的人將會采取保護措施。這項義務不應該出于效益的考慮而有所改變，也就是說，如果氣候變化違背人權，高排放者就不應該利用成本效益分析來逃避他們的減排責任。

這可以很好地證明，人為因素引起的氣候變化侵犯人權，因為氣候變化造成的危害具有破壞性。如果人們認識到人權是保護人格尊嚴的必要形式之一，那么人們也會認識到，不完善的氣候變化政策侵犯了人權，因為氣候變化不僅踐踏了世界上數千萬人的尊嚴，還直接威脅到人類的生存以及維持生存的各種資源。也就是說，不完善的氣候變化政策違背了人權，因為它對生命、健康、食物和財產造成了巨大危害，也侵犯了人們居有所樂的權利。聯合國政府間氣候變化專門委員會表述了這樣一個共識:氣候變化的危害正在影響世界上數以千萬計的人，同時還將影響數以百萬計的未來世代的人(由于氣候系統(tǒng)的滯后性，一些已經排放的溫室氣體還未顯示其危害);除非溫室氣體排放量大幅減少，否則這些危害會在未來急劇增長。這些危害包括疾病、干旱、洪澇、高溫等造成的死亡，風暴和海平面上升帶來的損失，高溫對農業(yè)的負面影響，動物的死亡甚至滅絕，資源的日益減少引起的社會糾紛，各種疾病，傳統(tǒng)食物來源的中斷，水資源供應的短缺，人們難以維持正常生存，等等。氣候變化更是威脅著一些小島嶼國家的存在。

氣候變化造成的死亡不僅是個未來問題，更是當前的問題?！蹲匀弧冯s志的一篇報道指出，人為因素導致的氣候變暖已經造成每年15萬人死亡，并誘發(fā)500萬例瘧疾和腹瀉，而這大多數都發(fā)生在世界最貧困的國家。隨著全球變暖的加劇，死亡和患病人數還有可能猛增。［14］這些事實表明，氣候變化已經損害了人們的生存、自由和人身安全，政府不完善的氣候變化政策顯然將加劇這些危害。

目前人為因素導致的氣候變化顯而易見，正在危害人類、動植物以及全世界的生態(tài)系統(tǒng)。世界上部分地區(qū)氣候變暖的速度高于其他地區(qū)，但氣候變化造成的危害在某些地區(qū)表現得更為顯著。［15］例如，極地地區(qū)永久凍土層的融化破壞了當地民眾的家園，熱帶和亞熱帶地區(qū)的傳染性疾病也在明顯增加。

在不同國家，溫室氣體排放總量和人均排放量的差異相當大，目前，全球溫室氣體濃度的不斷增加主要應歸咎于發(fā)達國家，而發(fā)展中國家的溫室氣體排放量也在不斷增加。［16］此外，受氣候變化影響最嚴重的往往是溫室氣體排放得最少的國家。［17］

氣候變化已經威脅著許多國家的生存，而這些國家往往對氣候變化的影響非常小。在以農業(yè)生產為主要經濟來源的地區(qū)，貧窮的人們排放很少量的溫室氣體，但氣候變化卻會導致當地農作物減產，甚至迫使人們流離失所。在世界的許多地區(qū)，極度貧窮的人們無法擁有足夠的水資源，當地的氣象條件也不再適合農業(yè)活動。

氣候變化帶來的危害很有可能遠遠超過其他惡劣行為，甚至包括反人類罪、戰(zhàn)爭以及國際公法確認的其他侵犯人類基本權益的行為。在盧旺達大屠殺事件中，約有80萬人遇害，［18］然而在2012年，僅非洲角地區(qū)便有1 240萬人受到干旱的威脅。［19］

聯合國政府間氣候變化專門委員會預計，隨著氣候的變化，數百萬人的健康狀況將受到影響:例如營養(yǎng)不良的人群將擴大;極端天氣事件導致的死亡、疾病和傷害增加;腹瀉等疾病蔓延;氣候變化導致地面的臭氧濃度增加，從而使心肺疾病的發(fā)病率上升;某些傳染病的分布空間可能發(fā)生改變，等等。［20］

成本效益分析忽略了個人或國家有權免受溫室氣體過量排放所導致的氣候變化的傷害，也忽略了高排放者有保護他人人權不受侵犯的義務。成本效益分析忽略了責任和義務，而認為采取何種行動的決定因素只有成本，如果成本過高，就根本不存在防止氣候變化危害的責任。如果較富有國家應對氣候變暖計劃的成本高于該計劃給較貧窮國家?guī)淼睦妫敲礋o論較貧窮國家如何請求免受危害，根據成本效益分析進行判斷的決策者都無動于衷。要考慮人權，就要在運用成本效益分析進行決策時，考慮權利或其他倫理理論。如果排放溫室氣體會侵犯人權，就應該停止排放，而不管其代價有多高。［21］

綜上，如果僅遵循成本效益分析會侵犯人權，那么以成本效益分析來指導并制定應對氣候變化的政策就存在極大的倫理問題。

四、成本效益分析對程序正義的忽視

程序正義要求政策的制定和實施需要遵循公平的程序。最低限度程序正義的標準是:類似的事例要一視同仁地處理，同時又要公正地關注其不同之處;政策的制定和實施對所有人都要公平、公正;直接受到相關決定影響的人在決策過程中擁有發(fā)言權;決策過程要公開、透明。［22］

成本效益分析程序通常違背程序正義的原則。程序正義要求決策的潛在受害者有權參與決策的制定過程，然而，成本效益分析者認為這是完全沒必要的。他們認為不用了解受害者自身的健康狀況和對所處環(huán)境的看法，也不用關心受害者是否同意一項有可能危害他們利益的氣候變化政策。因此，基于成本效益分析的決策通常會破壞程序正義的原則，尤其是當成本效益分析被某些國家用作拒絕履行減排義務的借口時。

考慮到生命、健康和安全等基本人權，氣候變化政策的潛在受害者有權在知情的前提下自愿同意接受氣候變化的危害或風險。［23］潛在受害者必須是自愿同意的，他們要知曉所有的相關信息，并了解政策的制定程序。

然而，有些政府以成本效益分析為由，拒絕采取行動應對氣候變化。他們既沒有保證潛在受害者在知情的情況下自愿同意該不作為決定，更談不上征求潛在受害者的意見。

國家在基于成本效益分析制定氣候變化政策時，有責任讓所有可能受該政策影響的人理解成本效益分析得出的結論，并讓他們參與決策過程，因為成本效益分析有可能會危害他們的健康、安全乃至生命。也就是說，想要依據成本效益分析制定應對氣候變化政策的政府有責任讓潛在受害者知曉成本效益分析得出的設想和存在的不確定性，這樣潛在受害者才有可能在知情的情況下，自愿接受該決策可能帶來的傷害。

因此，要想讓潛在受害者同意接受風險，政府就應該保證他們知曉根據成本效益分析得出的決策以及相關信息，并對他們進行解釋。［24］

五、結 論

根據成本效益分析判斷應對氣候變化的政策存在倫理問題，因此，以成本效益分析的結果作為不采取應對氣候變化行動的理由，從倫理角度來看也是問題重重。有一些經濟學家意識到，在制定應對全球變暖的政策時，成本效益分析存在諸多倫理限制。出于各種倫理方面的考慮，對成本效益分析的批判意見十分深刻。［25］為應對全球變暖而制定政策時，一些經濟學家承認，成本效益分析存在根本性缺陷，他們認為，成本效益分析不能用來決定政府是否應該減少溫室氣體排放量。［26］反之，應在倫理的基礎上確定溫室氣體減排目標，而成本效益分析只是用來確定何種應對政策能使成本最小化。如此，在制定應對全球變暖的政策時，才能既慎重地考慮經濟成本問題，又遵循倫理的準則。

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［25］［26］Hasselmann，K.Intertemporal Accounting of Climate Change-Harmonizing Economic Efficiency and Climate Stewardship［J］.Climate Change，1999，(41).

〔責任編輯:沈 丹〕

Ethical Problem s w ith Cost-benefit Analysis of Climate Policy

Donald Brown
(Widener University，Harrisburg PA 17011，U．S．A)

By far cost-benefitanalysis ismost frequently used to oppose proposed climate policies.However，a host of ethical problems existwithin cost arguments.Climate policies based on cost-benefit analysis will not only violate principles of distributive justice，butalso ignore human rights and the requirements of procedural justice.Target greenhouse gas reductions should be determined on the basis of ethical considerations and cost-benefit analysis should be used to determine which policy responseswillminimize costs.

cost-benefit analysis;climate policy;distributive justice;human rights;procedural justice

B82

A文章分類號:1674-7089(2014)01-0019-06

2013-12-10

［美］唐納德·布朗(Donald A.Brown)，男，博士，美國威得恩大學法學院教授，主要從事氣候倫理與環(huán)境法研究。

*譯者簡介:史軍，男，湖北鄖縣人，博士，南京信息工程大學公共管理學院副院長，副教授，主要從事氣候倫理學研究;胡思宇，女，江蘇淮安人，南京信息工程大學公共管理學院碩士研究生，主要從事氣候倫理學研究。