張 卿

引 言

核能高效，富集，清潔，經(jīng)濟(jì)，〔1〕參見黃振中等:《中國(guó)能源法學(xué)》，法律出版社2009年版，第293～294頁(yè)。是具有廣闊運(yùn)用前景的新能源，對(duì)于我國(guó)保障能源安全，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，改善大氣環(huán)境〔2〕參見央廣網(wǎng):“全國(guó)多地重污染:專家稱發(fā)展核電可解決霧霾困擾”，載http://www．cenews．com．cn/sylm/hjyw/201312/t20131209_752892．htm，最后訪問時(shí)間:2013年12月30日。有著重要的戰(zhàn)略意義。據(jù)2007年公布的《核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃(2005—2020年)》，2020年，我國(guó)核電運(yùn)行裝機(jī)容量將達(dá)到4000萬(wàn)千瓦;2011年，“十二五”規(guī)劃再次明確，要在五年內(nèi)“加快沿海省份核電發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)中部省份核電建設(shè)，開工建設(shè)核電4000萬(wàn)千瓦”;雖然，自2011年3月日本福島核事故以來，我國(guó)暫停了一切新建核電項(xiàng)目的審批，并啟動(dòng)核電安全大檢查，但2012年6月，環(huán)境保護(hù)部等發(fā)布的《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》(下稱《核安全“十二五”規(guī)劃》)，為核電項(xiàng)目的審批重新打開了“半扇門”;〔3〕參見彭峰:“中國(guó)核能政策與立法若干問題思考”，載《中國(guó)環(huán)境法治》(2012年卷上)，法律出版社2012年版，第55頁(yè)。去年年初，國(guó)務(wù)院《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》重申，到2015年，運(yùn)行核電裝機(jī)容量應(yīng)達(dá)到4000萬(wàn)千瓦。根據(jù)該規(guī)劃，2010年底“十一五”結(jié)束之時(shí)，我國(guó)核電裝機(jī)尚只有1082萬(wàn)千瓦，但在建規(guī)模已達(dá)2924萬(wàn)千瓦，占世界核電在建規(guī)模的40%以上;去年9月份，國(guó)務(wù)院在《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“安全高效發(fā)展核電”，要求2017年運(yùn)行核電裝機(jī)容量達(dá)到5000萬(wàn)千瓦。由此可見，目前中國(guó)正大力推進(jìn)核電站建設(shè)，民用核能產(chǎn)業(yè)駛?cè)肓恕翱燔嚨馈薄?/p>

但與此同時(shí)，公眾的“核恐懼”一直揮之不去，成為核能發(fā)展的致命阻力，例如20世紀(jì)80年代建設(shè)大亞灣核電站時(shí)，香港百萬(wàn)人簽名要求停建緩建;秦山核電站動(dòng)工之初，也曾在浙江海鹽引起很大震動(dòng);2011年年初，福島核泄“鹽荒子孫”風(fēng)波乍定，同年年底，江西彭澤核電項(xiàng)目爭(zhēng)議再起。雖然政府乃至媒體通過舉辦核電專家講座、請(qǐng)代表參觀核電站、提供展覽、現(xiàn)場(chǎng)咨詢、披露權(quán)威信息、社區(qū)科普等方式平息了前三起核恐慌事件，〔4〕參見新華網(wǎng):“讓真相跑在‘謠鹽’前面——專家點(diǎn)評(píng)上海72小時(shí)平息‘碘鹽搶購(gòu)風(fēng)’”，載http://www．sh．xinhuanet．com/2011－03/22/content_22345138．htm，最后訪問時(shí)間:2013年12月29日。但彭澤核電站由于位于福島核災(zāi)后收緊核電審批的特殊時(shí)期，加上遭到鄰縣安徽望江的強(qiáng)烈抗議，現(xiàn)仍處于停建狀態(tài)，30多億前期資金幾成水漂，千億投資夢(mèng)中斷，相關(guān)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目也隨之停滯，造成了極大的資源浪費(fèi)?！?〕參見第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào):“彭澤核電停建逾兩年，千億投資夢(mèng)中斷”，載 http://stock．sohu．com/20131225/n392344202．shtml，最后訪問時(shí)間:2013年12月25日。

核能雖是利用過程中不產(chǎn)生溫室氣體的清潔能源，但強(qiáng)劑量的核輻射一旦失控，輕則損傷人體，重則數(shù)月致死，切爾諾貝利的慘劇、“福島五十勇士”的悲壯，〔6〕參見中國(guó)新聞網(wǎng):“日本福島核電站50勇士會(huì)在數(shù)周內(nèi)多半死去嗎?”，載http://www．itravelqq．com/2011/0323/121131_2．html，最后訪問時(shí)間:2014年1月1日。無時(shí)無刻不在警示著核事故的災(zāi)難性后果，民用核能與公眾安全和健康密切相關(guān)，反過來，民眾對(duì)核技術(shù)的信心也決定著核能的可持續(xù)發(fā)展。回顧技術(shù)變革的民主化進(jìn)程，一方面，公眾參與直接帶來了重大的技術(shù)改進(jìn)，如70年代初，婦女發(fā)起自然分娩運(yùn)動(dòng)，最終促使醫(yī)院減少藥物使用，允許丈夫進(jìn)入產(chǎn)房，于1978年形成了新一套人性化醫(yī)療程序，適應(yīng)了公眾需求;但另一方面，有些公共干預(yù)并沒有取得圓滿的結(jié)局，核能即是其中一例，由于60年代核工業(yè)的不安全設(shè)計(jì)，在與公眾觀點(diǎn)的正面交鋒中，技術(shù)敗下陣來，核電站甚至一度重新啟用化石燃料。〔7〕參見［美］安德魯·芬伯格:《可選擇的現(xiàn)代性》，陸俊等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2003年版，第1～2頁(yè)。我國(guó)同樣面臨著此種“載舟覆舟”的變局:政府對(duì)核利益的重視與公眾對(duì)核風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知之間存在脫節(jié)，容易誘發(fā)矛盾，彭澤核電停擺即是此矛盾造就的雙輸局面，核公眾參與機(jī)制作為兩方重要的溝通橋梁，直接決定公眾對(duì)核能的接受與否，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行反思。因此，本文將以彭澤核電爭(zhēng)議為切入點(diǎn)，考察其背后的民用核能公眾參與現(xiàn)狀，總結(jié)教訓(xùn)，探尋癥結(jié)，并嘗試提出完善進(jìn)路，希望能為相關(guān)問題的改進(jìn)帶來一些有益的啟示。

此外，還需注意，核能在民用領(lǐng)域中有多種用途，如核裂變產(chǎn)生的熱量可用于發(fā)電、供熱，產(chǎn)生的核輻射可用于醫(yī)學(xué)化療、食品殺菌等，而核電是其中首要的利用形式，因?yàn)闊o論是廉價(jià)的電力，抑或是潛在的風(fēng)險(xiǎn)，都攸關(guān)廣大公眾利益。所以，核電站建設(shè)決策、安全監(jiān)管、危機(jī)應(yīng)對(duì)等環(huán)節(jié)，須納入更多的公眾參與，并予以制度保障，本文的主要著眼點(diǎn)，即在于此，同時(shí)，以核電利用為例提出的公眾參與改善建議，亦可運(yùn)用于其他類型的民用核能之中，提高相關(guān)決策和管理的科學(xué)性。

一、彭澤事件中體現(xiàn)的我國(guó)民用核能公眾參與現(xiàn)狀

上文已談到，彭澤核電站由于在敏感時(shí)期遭到鄰縣民眾的強(qiáng)烈反對(duì)，至今未正式動(dòng)工，回顧彭澤核電爭(zhēng)議的發(fā)展脈絡(luò)，不難發(fā)現(xiàn)民眾的質(zhì)疑很大程度上緣于失范的公眾參與，如信息公開不充分，民意征求不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。彭澤核電?xiàng)目早在1996年就率先通過國(guó)家“初步可行性研究”審查，目前一期工程核準(zhǔn)所需的34個(gè)批復(fù)文件已取得29個(gè)，〔8〕參見光明網(wǎng):“中國(guó)內(nèi)陸核電站期待盡快重啟”，載 http://news．xinhuanet．com/yzyd/energy/20131230/c_118762704．htm，最后訪問時(shí)間:2014年1月2日。行政審批一直進(jìn)展順利，卻因過不了“民意”一關(guān)而緩建，充分體現(xiàn)了政府考量與公眾接受的抵牾，具有較強(qiáng)的代表性。所以，本文將以此為切入點(diǎn)管窺當(dāng)前我國(guó)民用核能的公眾參與。

(一)回顧事件

2009年4月24日，中國(guó)電力投資集團(tuán)彭澤核電項(xiàng)目一期工程選址階段的廠址安全分析報(bào)告書和環(huán)境影響報(bào)告書正式獲得環(huán)保部(國(guó)家核安全局)批復(fù)，但隨后就遭到了與核電站隔江相望的安徽省望江縣的強(qiáng)烈反對(duì)。原望江政協(xié)主席等四名退休干部(被當(dāng)?shù)厝撕兔襟w稱為“反核四老”)公開發(fā)布《吁請(qǐng)停建江西彭澤核電廠的陳情書》，其中指出核電廠人口數(shù)據(jù)失真、地震標(biāo)準(zhǔn)不符、鄰近工業(yè)集中區(qū)、民意調(diào)查走樣等問題。在該陳情書基礎(chǔ)上，望江政府起草了一份《關(guān)于請(qǐng)求停止江西彭澤核電廠項(xiàng)目建設(shè)的報(bào)告》(下稱《報(bào)告》)，于2011年11月15日發(fā)往國(guó)家能源局，將爭(zhēng)議引向高潮。

據(jù)了解，彭澤核電站提交的民眾調(diào)查支持率達(dá)96．99%，但調(diào)查形式值得商榷:為了做民調(diào)，核電站管理方先后前往望江縣磨盤村，因?yàn)閮H一江之隔，彼此很熟悉，他們通過關(guān)系找到當(dāng)時(shí)的村干部，以“填表有獎(jiǎng)”的形式搜集民意。有的居民為了得到禮品，一人帶全家四五個(gè)身份證來填調(diào)查表;在第一次調(diào)查中，某村民提出反對(duì)意見，調(diào)查組的人不但當(dāng)場(chǎng)撕掉調(diào)查表，還對(duì)他怒吼“你一個(gè)農(nóng)民知道什么?”

民意調(diào)查的比例也存在問題?！胺春怂睦稀敝环焦馕耐嘎叮虾：斯ぴ鹤隽藘纱蚊褚庹{(diào)查，總計(jì)1000份的問卷中，望江縣只占了10%，而其人口至少占50%;此外，聽證會(huì)同樣備受質(zhì)疑。核工院先后組織了兩次聽證會(huì)，在參與的52人中，只有1人來自望江，還是被彭澤的表兄拉去的。設(shè)計(jì)階段的環(huán)評(píng)報(bào)告則公示于《九江日?qǐng)?bào)》和九江市政府網(wǎng)站。

實(shí)際上，上海核工院與中電投江西核電有限公司是捆綁在一起的，其承擔(dān)了中電投集團(tuán)在彭澤核電上的項(xiàng)目設(shè)計(jì)總包和核島設(shè)計(jì)任務(wù)。方光文透露，上海核工院一直在指導(dǎo)彭澤核電項(xiàng)目做環(huán)評(píng)、安評(píng)工作?！?〕參見《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》雜志:“江西彭澤核電疑云:前期投入30多億或打水漂”，載http://finance．sina．com．cn/chanjing/sdbd/20120525/053112143870．shtml，最后訪問時(shí)間:2013年12月25日。

然而，另一方面，彭澤核電站選址地被專家譽(yù)為“不可多得的內(nèi)陸核電理想廠址之一”。據(jù)官方介紹，2008年1月，位于彭澤縣馬當(dāng)鎮(zhèn)的彭澤核電項(xiàng)目被納入國(guó)家核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，成為首批內(nèi)陸核電項(xiàng)目之一，總投資約1050億元。彭澤核電廠是江西省有史以來帶動(dòng)地方發(fā)展性最強(qiáng)、科技含量最高、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益較好的項(xiàng)目。〔10〕參見第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào):“江西彭澤退休干部上書多名高官質(zhì)疑核電廠項(xiàng)目”，載http://news．10jqka．com．cn/20120209/c525831628．shtml，最后訪問時(shí)間:2013年12月25日。

2012年，中國(guó)核能行業(yè)協(xié)會(huì)更是組織50余位專家，歷時(shí)一年開展內(nèi)陸核電廠環(huán)境影響評(píng)估，涉及內(nèi)陸核電廠選址、輻射影響、嚴(yán)重事故后的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和緩解措施等。研究表明，我國(guó)擬建的內(nèi)陸核電項(xiàng)目安全標(biāo)準(zhǔn)高，不會(huì)影響環(huán)境與公眾健康，更不可能發(fā)生類似日本福島的嚴(yán)重事故?！?1〕參見光明網(wǎng):“中國(guó)內(nèi)陸核電站期待盡快重啟”，載 http://news．xinhuanet．com/yzyd/energy/20131230/c_118762704．htm，最后訪問時(shí)間:2014年1月2日。同一個(gè)核電站，卻得到了截然相反的兩種評(píng)價(jià)，公眾成見已深，政企溝通不力，最終致項(xiàng)目擱置，鑄成遺憾。

(二)管窺現(xiàn)狀

良好的公眾參與是公眾接受的前提，彭澤事件中，失范的公眾參與忽視了望江民眾的利益訴求，成為抵制情緒滋生的溫床，從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)出我國(guó)民用核能公眾參與的現(xiàn)狀:

1．缺乏專門立法規(guī)制

截止至2012年8月，我國(guó)共頒行核能領(lǐng)域?qū)ｉT法律1部，涉核行政法規(guī)10個(gè)，部門規(guī)章21個(gè)，“核安全導(dǎo)則”約70個(gè)，“技術(shù)文件”近百個(gè)，并加入7項(xiàng)相關(guān)的國(guó)際公約和條約，〔12〕參見彭峰:“中國(guó)核能政策與立法若干問題思考”，載《中國(guó)環(huán)境法治》(2012年卷上)，法律出版社2012年版，第59～60頁(yè)?；緲?gòu)建了以《放射性污染防治法》為核心的核安全規(guī)范體系。然而，根據(jù)筆者2014年1月3日的“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)檢索，目前仍然沒有中央層面的專門法律法規(guī)對(duì)民用核能公眾參與進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)制。雖然數(shù)十篇行政法規(guī)和部門規(guī)章看似面面俱到，條文專業(yè)，但絕大多數(shù)集中于核原料、核材料、核設(shè)施管制，防治核擴(kuò)散，核電安全利用，放射性物質(zhì)管理和核事故應(yīng)急五個(gè)方面，〔13〕參見黃振中等:《中國(guó)能源法學(xué)》，法律出版社2009年版，第305頁(yè)。對(duì)公眾參與著墨不多。核能政策和規(guī)劃對(duì)此也重視不足，如前所述，內(nèi)容多立足國(guó)家宏觀的能源布局，集中于推廣核電規(guī)模，《核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃(2005－2020年)》甚至通篇未出現(xiàn)“公眾”、“民眾”字眼。

一些指引公眾參與的規(guī)定散見于與民用核能利用相關(guān)的法律法規(guī)之中，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十一條，“……對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”;《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》第七條，“任何單位和個(gè)人對(duì)違反本條例規(guī)定的行為，有權(quán)向國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)管部門舉報(bào)。國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)管部門接到舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理，并為舉報(bào)人保密?！?核能產(chǎn)業(yè)先進(jìn)地區(qū)亦進(jìn)行了一定嘗試，深圳市2012年修正的《大亞灣核電廠周圍限制區(qū)安全保障與環(huán)境管理?xiàng)l例》第八條提出，核電廠應(yīng)當(dāng)在人力、物力等方面積極配合市民防委員會(huì)辦公室通過電視、廣播、報(bào)紙及培訓(xùn)等形式對(duì)附近的公眾進(jìn)行核安全、輻射防護(hù)和核事故應(yīng)急知識(shí)的普及教育。第十一條則號(hào)召，核電廠應(yīng)當(dāng)積極支持和協(xié)助限制區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，主動(dòng)與限制區(qū)居民搞好關(guān)系。

雖然上述條文涵蓋核電廠環(huán)評(píng)、安全監(jiān)管、核知識(shí)宣傳教育，限制區(qū)共建等階段，但由于所屬的法律法規(guī)并非專門指導(dǎo)公眾參與的規(guī)則，因此多為原則性規(guī)定，內(nèi)容較為籠統(tǒng)，可操作性有限，實(shí)踐中常被忽略或淪為“走過場(chǎng)”:“論證會(huì)、聽證會(huì)、或者其他形式”，彭澤縣政府、彭澤核電站建設(shè)單位等核電管理方便采取了簡(jiǎn)便的“填表有獎(jiǎng)”，引發(fā)廣泛質(zhì)疑;“接到舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理”，調(diào)查處理的形式、后果等都不清楚;至于深圳市的條例，第八條中，如何確保核知識(shí)普及教育的落實(shí)?“人力”、“物力”、“積極配合”的界定?這些問題都尚待研究。第十一條中，何為“積極支持發(fā)展”，“搞好關(guān)系”?難道是促進(jìn)就業(yè)，回饋社區(qū)?這兩條實(shí)際上仍是倡議性規(guī)定，難以直接適用，有待進(jìn)一步具體化。

其實(shí)，為了提高公眾參與，尤其是民用核能公眾參與的規(guī)范性，環(huán)保部曾于2006年發(fā)布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)，詳細(xì)規(guī)定了公開信息、調(diào)查意見、座談會(huì)和論證會(huì)、聽證會(huì)等公眾參與形式的操作流程，并于2008年在該辦法的基礎(chǔ)上編寫了《核電廠環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與實(shí)施辦法(征求意見稿)》(下稱《辦法(征求意見稿)》)，針對(duì)核電廠涉及面廣，公眾知識(shí)缺乏且普遍存在“核恐懼”的特殊性，專門對(duì)核電廠環(huán)評(píng)過程中的公眾參與環(huán)節(jié)做出了更細(xì)化、更嚴(yán)格的規(guī)定，如要求建設(shè)單位在廠址審批階段征詢意見之前，應(yīng)通過“直觀有效”的方式向公眾普及核電知識(shí)，明確被征詢意見公眾的選擇原則為廠址半徑15km內(nèi)，包括但不限于直接受影響公眾、政府部門、企事業(yè)單位、專家、環(huán)保組織等。暫且不提這兩個(gè)指導(dǎo)文件的合理性，若彭澤核電管理方依此規(guī)則而行，綜合考慮地域，受影響程度等因素，認(rèn)真選取對(duì)象，統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，做好歸檔工作，而非恣意行動(dòng)，又怎會(huì)招致“民意調(diào)查走樣”的抨擊?

綜上可知，僅有專門規(guī)則是不夠的，現(xiàn)下尚缺乏具強(qiáng)制力的專門立法〔14〕包括一般意義上由立法機(jī)關(guān)制定的法律和“行政立法”，后者指享有制定行政法規(guī)或規(guī)章權(quán)力的行政主體依法定職權(quán)和法定程序制定的行政法規(guī)和規(guī)章。來保障公眾參與，《暫行辦法》“暫行”了7年，一直未“轉(zhuǎn)正”;《辦法(征求意見稿)》于2008年開始征求意見，當(dāng)時(shí)據(jù)環(huán)保部有關(guān)人士透露，在征求意見并接受專家論證后，《實(shí)施辦法》最早有望于2009年上半年正式出臺(tái)，〔15〕參見財(cái)經(jīng)網(wǎng):“中國(guó)擬加強(qiáng)核電項(xiàng)目的公眾參與”，載http://www．caijing．com．cn/2008－12－29/110043435．html，最后訪問時(shí)間:2014年1月3日。但至今未形成正式規(guī)范，背后核能信息保密與民用核能透明化運(yùn)作的政治博弈不得而知。專門立法缺位，一方面導(dǎo)致公眾參與核設(shè)施決策管理無規(guī)可依，運(yùn)作隨意性強(qiáng)，結(jié)論難獲接受;另一方面難以適用法的約束機(jī)制追究，違規(guī)成本低，立法的難產(chǎn)易對(duì)相關(guān)主體產(chǎn)生“國(guó)家不重視公眾意見，只要核能項(xiàng)目決定上馬，就一定能成行”的錯(cuò)覺，助長(zhǎng)“有規(guī)不依”的亂象，為矛盾激化后的群體性事件埋下隱患，實(shí)乃當(dāng)前民用核能公眾參與的最大問題。

2．涉核信息不對(duì)稱

首先，從公眾接受的角度看，核電管理方通常擁有更多涉核信息，如果對(duì)公眾有意隱瞞一些信息，會(huì)造成公眾與核電廠、政府部門之間存在信息的不對(duì)稱性，公眾就會(huì)不愿意接受自己不能掌控的風(fēng)險(xiǎn)?！?6〕參見李小燕、濮繼龍:“試論核能發(fā)展的公眾介入和公共宣傳”，載《中國(guó)核能行業(yè)協(xié)會(huì)2008年中國(guó)核能可持續(xù)發(fā)展論壇論文集》(北京，2008年5月)，第147頁(yè)。因?yàn)楦鶕?jù)信息不對(duì)稱原理，此時(shí)地位不利，加上核知識(shí)宣傳教育的缺乏，戰(zhàn)爭(zhēng)歷史固化的“核恐怖”陰影，公眾將遵循理性人的考量而采拒絕姿態(tài)。

再者，信息公開是有效公眾參與的基礎(chǔ)，保障公眾知情權(quán)是公眾行使參與決策管理權(quán)的前提。核電利用包括核電站的選址，建設(shè)，運(yùn)營(yíng)，放射性廢物及乏燃料處理，核危機(jī)應(yīng)急等環(huán)節(jié)，應(yīng)在各階段向利益相關(guān)群體通報(bào)信息，如選址建設(shè)階段的環(huán)評(píng)報(bào)告，專家意見，運(yùn)營(yíng)階段的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等，否則，公眾參與就成了無源之水，無本之木，易在信息不對(duì)稱導(dǎo)致的“核恐懼”作用下，走向失序的極端，產(chǎn)生“陳情書”等非常規(guī)行動(dòng)，徒增社會(huì)成本。

具體在彭澤事件中，從望江縣的強(qiáng)烈反應(yīng)，便可推知信息溝通的匱乏。如前述，設(shè)計(jì)階段的環(huán)評(píng)報(bào)告只公示于《九江日?qǐng)?bào)》和九江政府網(wǎng)站，對(duì)安徽望江人了解信息造成了障礙;安徽省發(fā)改委副主任、能源局局長(zhǎng)朱也牧說:“彭澤核電項(xiàng)目沒有跟安徽打過任何招呼，我們是后來才知道他們選擇離望江幾公里的地方”〔17〕《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》雜志:“江西彭澤核電疑云:前期投入30多億或打水漂”，載http://finance．sina．com．cn/chanjing/sdbd/20120525/053112143870．shtml，最后訪問時(shí)間:2013年12月25日。。當(dāng)前核信息公開的不充分和不易獲取，于此可見一斑。

對(duì)此，政府部門乃至核電廠層面都作出了努力，環(huán)保部(含原國(guó)家環(huán)?？偩?制定了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，《關(guān)于加強(qiáng)核電廠核與輻射安全信息公開的通知》和《核與輻射安全監(jiān)管信息公開方案(試行)》，〔18〕參見陳潤(rùn)羊:“公眾參與機(jī)制推動(dòng)核安全文化走向成熟”，載《環(huán)境保護(hù)》2013年第5期，第50頁(yè)?！掇k法(征求意見稿)》也在第四章單獨(dú)規(guī)定了信息公開的方式、主要內(nèi)容和時(shí)間要求;大亞灣核電廠則將“核與輻射安全信息”放上網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，包括工業(yè)安全、運(yùn)行事件、三廢管控、環(huán)境監(jiān)測(cè)等七大類別，并附有圖文并茂的數(shù)據(jù)和說明，兼顧信息公開和核能知識(shí)教育，清晰、易懂?！?9〕詳見大亞灣核電運(yùn)營(yíng)管理有限責(zé)任公司網(wǎng)站:“核與輻射安全信息”，載http://www．dnmc．com．cn/n332/n338/n339/index．html，最后訪問時(shí)間:2014年1月4日。然而，相關(guān)規(guī)則位階較低，知會(huì)范圍小，影響力依舊成疑，核電廠的嘗試具有局部性，輻射力有限，難消公眾的普遍質(zhì)疑，與前述專門立法的缺失，亦不無關(guān)系。

3．民意征求淺嘗輒止

我國(guó)的核電廠建設(shè)分為廠址普選、初步可行性研究、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工設(shè)計(jì)、調(diào)試等多個(gè)階段。在國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)核電項(xiàng)目之前，主要有兩份環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，分別在選址階段和設(shè)計(jì)階段時(shí)作出?！?0〕參見彭峰:“中國(guó)核能政策與立法若干問題思考”，載《中國(guó)環(huán)境法治》(2012年卷上)，法律出版社2012年版，第62頁(yè)。根據(jù)前引《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十一條、《暫行辦法》第六條“．．．．．．按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)征求公眾意見的建設(shè)項(xiàng)目，其環(huán)境影響報(bào)告書中沒有公眾參與篇章的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門不得受理”等規(guī)定，公眾參與是這兩份環(huán)評(píng)報(bào)告中不可缺少的組成部分之一。此外，正如前述，為了打破信息不對(duì)稱的格局，提高公眾接受度，其他階段在實(shí)踐中也應(yīng)開展信息公開、民意調(diào)查、聽證會(huì)等多種形式的公眾參與，參與時(shí)間越早，開展得越實(shí)質(zhì)，效果越突出。

信息公開是民用核能管理方朝向民眾的信息流動(dòng)，目的在于履行告知義務(wù)，保障公眾，尤其是利益受影響群眾的知情權(quán)和參與權(quán);反過來，民眾意見反映則是人們擁有的信息流向民用核能管理方，旨在維護(hù)自身合法權(quán)益，如面臨核風(fēng)險(xiǎn)的健康權(quán)，移民安置中的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等，同時(shí)提高決策的科學(xué)性。由于公眾具有多種背景和訴求，不同于組織嚴(yán)密，目標(biāo)趨同的政府核能監(jiān)管機(jī)構(gòu)或核電營(yíng)運(yùn)企業(yè)，所以需要民用核能管理方主動(dòng)采取調(diào)查表、座談會(huì)、聽證會(huì)等形式征求民意。

彭澤事件顯示，為了保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，目前核電管理方傾向于用調(diào)查表的形式征求民意，因其簡(jiǎn)單，便捷，變數(shù)小，配合“有獎(jiǎng)填表”等手段，同意率更是可觀，但此舉缺乏面對(duì)面交流，容易使公眾參與流于形式，只能作為輔助手段，且須科學(xué)設(shè)計(jì)。彭澤核電相關(guān)方事前未通知安徽省，準(zhǔn)備了1000份問卷，只在一衣帶水的望江縣中發(fā)放10%，事中未審查填表村民的資格，任由一人代填數(shù)表的情況發(fā)生，且對(duì)民眾的疑問不予回應(yīng)，甚至粗暴斥罵，事后也未將詳細(xì)分析結(jié)果公示或作為進(jìn)一步征求民意的依據(jù)，明顯有悖于民意調(diào)查的科學(xué)設(shè)計(jì)和公開透明原則，結(jié)果不能全面反映民意。即使是最直觀表達(dá)民意的聽證會(huì)，彭澤核電管理方也敷衍以對(duì)，首先，聽證會(huì)的唯一組織者上海核工院作為建設(shè)參與方，與項(xiàng)目審批結(jié)果具有直接利害關(guān)系，公正性成疑;其次，在參與的52人中，只有1人來自望江，還是“關(guān)系戶”，并非通過正常申請(qǐng)程序參加，代表組成欠妥，沒有形成政府、核電廠、專家和相關(guān)公眾的真正對(duì)話和討論，信息交流受阻，導(dǎo)致最終對(duì)核電站的兩極評(píng)價(jià)。

淺嘗輒止的民意征求，不但無助于民用核能管理方和公眾爭(zhēng)議的解決，反而加深了彼此之間的鴻溝，因?yàn)榻^大多數(shù)事后知情的公眾會(huì)認(rèn)為自己被信息優(yōu)勢(shì)的決策者所應(yīng)付，意見和權(quán)益都得不到尊重。雖然目前相關(guān)法規(guī)還比較籠統(tǒng)，但政府、企業(yè)其實(shí)可以做得更多，隨意組織公眾參與，看似節(jié)省了決策成本，卻不知日后沸騰的“民意”很可能會(huì)腰斬建設(shè)進(jìn)程，造成更大的浪費(fèi)。這些問題，都值得我們認(rèn)真反思。

二、對(duì)現(xiàn)狀的反思:強(qiáng)調(diào)行政控制，應(yīng)付公眾參與

隨著一國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響的加劇，會(huì)對(duì)民主主義產(chǎn)生更進(jìn)一步的要求，提升民主主義，重要進(jìn)路之一便是推進(jìn)公眾參與，日本學(xué)者山村恒年舉例說，在美國(guó)，為了恢復(fù)形骸化的民主主義，措施之一便是依《行政程序法》在有關(guān)規(guī)則制定程序方面實(shí)行了公開草案與公民參與。〔21〕參見［日］山村恒年:“環(huán)境行政法的理論與現(xiàn)代的課題”，載《法律時(shí)報(bào)》1993年第5期，第14頁(yè)。轉(zhuǎn)引自汪勁:《環(huán)境法律的理念與價(jià)值追求:環(huán)境立法目的論》，法律出版社2000年版，第267頁(yè)。在瑞典、瑞士、奧地利、意大利等國(guó)家，甚至能通過公眾投票直接將核能淘汰。〔22〕參見曾志偉等:“試析我國(guó)核電發(fā)展中的公眾參與現(xiàn)狀及其提升對(duì)策”，載《南華大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第2期，第1頁(yè)。俄羅斯同中國(guó)一樣，在核電站建造許可方面，由政府作出最終決定，但根據(jù)其《原子能利用法》第28條的規(guī)定，決定除符合有關(guān)法律規(guī)定，還應(yīng)考慮征詢公眾意見或建議后的結(jié)論性觀點(diǎn)。〔23〕參見胡德勝:“俄羅斯核能產(chǎn)業(yè)法律與政策研究”，載中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)編:《中國(guó)能源法研究報(bào)告2011》，立信會(huì)計(jì)出版社2012年版，第257頁(yè)。

然而，在我國(guó)，如前述，一方面政府強(qiáng)力推進(jìn)核電上馬，未在核能規(guī)劃和決策中充分考慮民眾意見，也不重視通過立法、政策等方式疏通公眾參與渠道;另一方面，往往出現(xiàn)一個(gè)大型事件，例如核事故、公民抗議等，便迅速叫停相關(guān)地區(qū)，甚至全國(guó)的核電建設(shè)，“運(yùn)動(dòng)式”色彩濃厚，缺乏“核電的科學(xué)決策程序”〔24〕第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào):“彭澤核電停建逾兩年，千億投資夢(mèng)中斷”，載http://stock．sohu．com/20131225/n392344202．shtml，最后訪問時(shí)間:2013年12月25日。，民用核能公眾參與機(jī)制遲遲難以成形，公民知情權(quán)和參與權(quán)得不到有效維護(hù)，實(shí)踐中任意性強(qiáng)，民主性不足，降低了決策的科學(xué)性。究其癥結(jié)，在于當(dāng)下核能發(fā)展中過分強(qiáng)調(diào)行政控制，注重“大局利益”，卻忽略了個(gè)體權(quán)益，從而消極應(yīng)付公眾參與。

(一)強(qiáng)調(diào)行政控制的動(dòng)機(jī)——“大局利益”

申言之，民用核能背后，蘊(yùn)藏著巨大的利益，核電富集高效，回報(bào)十分驚人，毛利率一般在30%以上，遠(yuǎn)高于整個(gè)電力行業(yè)的盈利水平，近年來電煤價(jià)格上漲，使核電的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)更加凸顯，成為各地爭(zhēng)相搶占的戰(zhàn)略“制高點(diǎn)”。彭澤事件中，據(jù)方光文介紹，《報(bào)告》報(bào)安徽省發(fā)改委、能源局后，一直被壓著，后來迫于輿論壓力，才報(bào)予國(guó)家能源局。畢竟，安徽省樅陽(yáng)縣也有建核電站的計(jì)劃，省里只希望望江縣反對(duì)彭澤建核電站，而非反對(duì)所有內(nèi)陸核電站?！?5〕參見《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》雜志:“江西彭澤核電疑云:前期投入30多億或打水漂”，載http://finance．sina．com．cn/chanjing/sdbd/20120525/053112143870．shtml，最后訪問時(shí)間:2013年12月25日。由此顯見，望江縣高調(diào)“反核”，表面上是順應(yīng)公眾呼聲，其實(shí)亦是地區(qū)利益博弈后的結(jié)果，決定望江縣代言“民意”的不是對(duì)公眾權(quán)利的關(guān)切，而是對(duì)發(fā)展“大局”的考慮。

在“大局形勢(shì)”的驅(qū)使下，旨在提高決策和執(zhí)行效率的行政控制手段成為首選，任何細(xì)致的民意征求都因增加了運(yùn)行成本而遭到摒棄，只余“走過場(chǎng)”的消極應(yīng)付，參與的民眾因參與體驗(yàn)差，逐漸失去參與意愿，未參與的民眾又大多置身事外，相關(guān)方嘗到應(yīng)付公眾帶來的高效“甜頭”，更不思改進(jìn)，若非出現(xiàn)大規(guī)模的激進(jìn)請(qǐng)?jiān)?，此種惡性循環(huán)只怕會(huì)一直繼續(xù)，但誰(shuí)又能斷言彭澤事件不是一個(gè)偶然發(fā)生的孤例?消極應(yīng)付公眾在全球民用核能發(fā)展史上長(zhǎng)期存在，原世界核協(xié)會(huì)戰(zhàn)略和研究理事Steve Kidd指出，“核工業(yè)在輿論上遇到的許多問題可以歸咎于過去的過失。發(fā)言人盛氣凌人、高人一等地對(duì)公眾講話和不公開重要信息，是核工業(yè)費(fèi)了好長(zhǎng)時(shí)間才擺脫的遺留問題。”〔26〕Steve Kidd，“Nuclear Acceptance，”IAEA Bulletin 50(2008):32．我國(guó)目前處于核電發(fā)展初期，急于改善核能占比過小的局面，過于重視用行政指揮棒推進(jìn)建設(shè)，仍未擺脫這個(gè)“遺留問題”，容易給地方釋放錯(cuò)誤訊息，“因?yàn)楹穗婍?xiàng)目具有投資規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)等特點(diǎn)，巨大的利益驅(qū)動(dòng)必然會(huì)吸引著地方政府、相關(guān)企業(yè)為了爭(zhēng)奪核電項(xiàng)目建設(shè)資質(zhì)，不惜犧牲區(qū)域安全和生態(tài)環(huán)境，甚至可能會(huì)采取非道德手段來提升項(xiàng)目申請(qǐng)資格”，〔27〕曾志偉等:“試析我國(guó)核電發(fā)展中的公眾參與現(xiàn)狀及其提升對(duì)策”，載《南華大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第2期，第3頁(yè)。然而，僅以“大局利益”為指針，忽視公眾權(quán)益，罔顧環(huán)境和生產(chǎn)安全，最終犧牲的仍是核能的可持續(xù)發(fā)展，必須予以正視。

(二)行政控制松綁的趨勢(shì)——以不同時(shí)期相關(guān)指導(dǎo)文件的強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)為例

不過，近十年來，隨著公眾意識(shí)的覺醒和“以人為本”執(zhí)政觀的深化，國(guó)家開始考慮在核設(shè)施選址、建造、運(yùn)行、退役、危機(jī)應(yīng)急等階段中納入更多的公眾參與，相關(guān)指導(dǎo)文件因此在不同時(shí)期強(qiáng)調(diào)了不同的重點(diǎn)，體現(xiàn)了民用核能領(lǐng)域行政控制的逐漸“松綁”，下面將以四個(gè)現(xiàn)行規(guī)范為例進(jìn)行淺析:

在2003年施行的《放射性污染防治法》中，共出現(xiàn)10個(gè)“審批”，16個(gè)“批準(zhǔn)”，如第十八條規(guī)定核設(shè)施選址應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告書，報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)保部門審查批準(zhǔn)，第十九條規(guī)定營(yíng)運(yùn)單位在進(jìn)行核設(shè)施建造等活動(dòng)前，必須依規(guī)進(jìn)行相關(guān)審批手續(xù)。而同法只有3則條文涉及公眾參與:第五條要求地方政府組織面向公眾的放射性污染防治宣傳教育;第六條規(guī)定個(gè)人有權(quán)對(duì)造成放射性污染的行為提出檢舉和控告;第三十三條規(guī)定，發(fā)生放射性污染事故時(shí)，地方政府應(yīng)及時(shí)將有關(guān)情況告知公眾。雖然根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)，環(huán)境影響報(bào)告書中應(yīng)含有公眾參與部分，但該法并未細(xì)化涉核環(huán)評(píng)的公眾參與方式，其他指導(dǎo)公眾參與的條文也流于簡(jiǎn)略的原則性規(guī)定，遠(yuǎn)不及對(duì)“審批”、“批準(zhǔn)”的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，作為當(dāng)前民用核能領(lǐng)域的唯一一部法律，《放射性污染防治法》流露出濃厚的行政控制氣息。

2013年修訂的《國(guó)家核應(yīng)急預(yù)案》，對(duì)核危機(jī)應(yīng)急時(shí)的公眾參與作出了更具體的規(guī)定:在各級(jí)響應(yīng)的“應(yīng)急處置”中，強(qiáng)調(diào)相關(guān)核應(yīng)急組織應(yīng)“做好公眾溝通工作”;在Ⅰ級(jí)響應(yīng)中，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位除了與公眾溝通，還應(yīng)“及時(shí)提出公眾防護(hù)行動(dòng)建議”，做好“信息發(fā)布”;此外，在核事故事后恢復(fù)行動(dòng)中，預(yù)案也提出要“開展科普宣傳，提供咨詢和心理援助等”。為配合公眾參與的進(jìn)行，國(guó)家核事故應(yīng)急指揮部也將根據(jù)需要設(shè)立信息發(fā)布和宣傳報(bào)道工作組，體現(xiàn)了行政調(diào)配服務(wù)于公眾知情權(quán)的良好取向。

但是，在預(yù)案“3．1．8信息報(bào)告和發(fā)布”中，雖然規(guī)定了事故的逐級(jí)報(bào)告流程，“要及時(shí)、持續(xù)向國(guó)務(wù)院報(bào)告有關(guān)情況”，但卻未明確“第一時(shí)間發(fā)布準(zhǔn)確、權(quán)威信息”的時(shí)限、形式和途徑，提到的“核事故信息發(fā)布辦法”也至今未制訂，信息公開效果存疑。實(shí)踐中，易偏重報(bào)告上級(jí)而忽視信息交流。

有學(xué)者認(rèn)為，由于人們對(duì)核和放射性物質(zhì)在心理上極為敏感，當(dāng)核危機(jī)出現(xiàn)后，極易造成社會(huì)的恐慌。因此，須建立健全的核危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，有效減少騷亂，保障社會(huì)安定。危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制包括“三及時(shí)二確?！保叭皶r(shí)”首要便是及時(shí)通告原則，要求及時(shí)向社會(huì)大眾通告核電站危機(jī)等級(jí)、相應(yīng)情況及處理的進(jìn)程，然后才是及時(shí)處理和及時(shí)匯報(bào);“二確?！眲t是指確保各項(xiàng)信息的真實(shí)可靠性和民眾的最基本利益;同時(shí)還要形成危機(jī)新聞?lì)A(yù)警機(jī)制和危機(jī)新聞應(yīng)急發(fā)布制度，多部門協(xié)作，培訓(xùn)媒體從業(yè)人員，確保權(quán)威信息的發(fā)布?！?8〕參見石先鈺、白森文:“核電站危機(jī)應(yīng)對(duì)的制度安排——以日本福島事件為視角”。載中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)編:《中國(guó)能源法研究報(bào)告2011》，立信會(huì)計(jì)出版社2012年版，第244～245頁(yè)。預(yù)案對(duì)于信息公開的優(yōu)先和內(nèi)容強(qiáng)調(diào)不足，也未提出危機(jī)新聞?lì)A(yù)警機(jī)制，加上公眾溝通、科普宣傳等也多缺乏實(shí)施細(xì)則，因此，整體上仍呈現(xiàn)重行政控制而輕公眾參與的跡象，并不能完全根治核事故中的“核恐懼”。

近期出臺(tái)的部分涉核文件開始將“加大公眾參與力度”作為強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)，2013年5月，國(guó)家核安全局發(fā)布《核與輻射安全監(jiān)管系統(tǒng)落實(shí)“環(huán)保五項(xiàng)改革”的意見》(下稱《意見》)，明確要“提高公眾在核設(shè)施選址、建造、運(yùn)行和退役等過程中的參與程度”，并指出了改進(jìn)的三個(gè)方向:一是完善相關(guān)制度，細(xì)化核設(shè)施各階段環(huán)評(píng)公眾參與辦法，并盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，確保可操作性，同時(shí)建立環(huán)評(píng)民意調(diào)查結(jié)果的核查辦法、公眾調(diào)查追溯機(jī)制和責(zé)任機(jī)制;二是擴(kuò)大參與范圍，創(chuàng)新參與方式，在核設(shè)施重大決策過程中實(shí)行信息公開，將核安全與環(huán)境專家委員會(huì)引入核安全重大決策之中;三是積極回應(yīng)公眾意見和問題，定期在網(wǎng)上進(jìn)行解答，及時(shí)澄清謠言，并研究開設(shè)認(rèn)證微博等事宜。

2013年9月，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前環(huán)境信息公開重點(diǎn)工作安排的通知》，其中強(qiáng)調(diào)，涉及核安全與輻射環(huán)境管理信息公開的相關(guān)工作，也要按照《政府信息公開條例》和《當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排》要求，繼續(xù)加大相關(guān)領(lǐng)域的信息公開力度。

上述兩個(gè)文件，不但重申了信息公開、民意征求等公眾參與的制度保障，還提出了追責(zé)機(jī)制、微博宣傳等創(chuàng)新手段，雖然執(zhí)行情況和可操作性還有待進(jìn)一步觀察，但已在指導(dǎo)方針中將公眾參與置于更突出位置，不再唯一強(qiáng)調(diào)行政控制。伴隨著行政控制的“松綁”，繼專家之外，應(yīng)讓公眾等社會(huì)力量逐步參與到核設(shè)施決策管理之中，形成對(duì)行政權(quán)力的制衡，扭轉(zhuǎn)“大局利益”忽視環(huán)境成本的弊端，促進(jìn)現(xiàn)狀的完善。

三、對(duì)我國(guó)民用核能公眾參與的完善建議

針對(duì)上述現(xiàn)狀中存在的問題，立足當(dāng)前行政控制“松綁”的趨勢(shì)，為了促進(jìn)核能的健康發(fā)展，使其真正造福于國(guó)計(jì)民生，建議我國(guó)應(yīng)逐步建立系統(tǒng)科學(xué)的民用核能公眾參與機(jī)制，具體可嘗試從以下三個(gè)方面入手:

(一)指導(dǎo)層面

“在環(huán)境問題領(lǐng)域，法通過真摯的對(duì)話過程促進(jìn)社會(huì)意識(shí)的形成，保障分析問題的社會(huì)機(jī)會(huì)和場(chǎng)所，因此法可能從體制上提供解決方向”，〔29〕汪勁:《環(huán)境法律的理念與價(jià)值追求:環(huán)境立法目的論》，法律出版社2000年版，第251頁(yè)。立法有助于在全社會(huì)樹立公眾參與的重要性，從宏觀上構(gòu)建溝通交流平臺(tái)，同時(shí)可以運(yùn)用細(xì)則指導(dǎo)實(shí)際操作，并通過強(qiáng)制力切實(shí)保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)?？v然，完善法制需要大量社會(huì)成本，但其仍是固定核公眾參與機(jī)制的最終進(jìn)路。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)在醞釀已久的核能基本法《原子能法》中明確公眾參與的地位，鞏固信息公開、民意征求、宣傳教育、核查追責(zé)等制度。當(dāng)下，可先制定靈活性和規(guī)范性兼具的通行文件指導(dǎo)民用核能的公眾參與，如政策、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)范性文件等，就參與的方式、內(nèi)容、公眾意見采納的原則、法律責(zé)任等問題作出明確規(guī)定，妥善處理好民用核能公眾參與，信息保密與國(guó)家核能發(fā)展之間的關(guān)系?！?0〕參見陳潤(rùn)羊:“公眾參與機(jī)制推動(dòng)核安全文化走向成熟”，載《環(huán)境保護(hù)》2013年第5期，第51頁(yè)?！掇k法(征求意見稿)》便是個(gè)很好的嘗試，遺憾的是該意見稿未涉及“法律責(zé)任”條款，先進(jìn)的制度設(shè)計(jì)缺乏“牙齒”，且在行政控制占主流的情勢(shì)下，久未通過，得不到應(yīng)有的重視。低位階規(guī)范文件的先行先試，關(guān)鍵在于喚起民用核能管理方對(duì)公眾參與的重視，鼓勵(lì)用局部試驗(yàn)帶動(dòng)整體立法，改進(jìn)規(guī)則虛置、隨意實(shí)踐的現(xiàn)狀，提高決策管理的科學(xué)性，扭轉(zhuǎn)因眼前“高效”而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的誤區(qū)，最終形成“機(jī)制—法制”的良性互動(dòng)。

2012年，環(huán)保部(國(guó)家核安全局)、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局和國(guó)防科技工業(yè)局聯(lián)合發(fā)布《核安全“十二五”規(guī)劃》，作為具有一定強(qiáng)制性的部門規(guī)范性文件，規(guī)劃在核安全與放射性污染防治“保障措施”中特別強(qiáng)調(diào)“深化公眾參與，增強(qiáng)社會(huì)信心”，提出構(gòu)建信息交流平臺(tái)，制定核設(shè)施信息公開制度，在基礎(chǔ)教育中增加相關(guān)科普知識(shí)，建立長(zhǎng)效宣傳教育機(jī)制，完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系等，一一回應(yīng)當(dāng)前核公眾參與的改善重點(diǎn)，打開了新局面。優(yōu)先制定指導(dǎo)文件的重要性，由此可見一斑。

(二)運(yùn)行層面

如前所述，公眾參與實(shí)質(zhì)上是管理方和受影響群體雙向的信息流動(dòng)，因此民用核能公眾參與機(jī)制的運(yùn)行層面包括信息公開制度和征求民意制度，為保障公眾參與的有效性，筆者單獨(dú)將最直觀體現(xiàn)民意的聽證會(huì)抽出，形成核能開發(fā)利用的強(qiáng)制聽證制度，簡(jiǎn)述如下:

1．全過程核信息公開制度

要使公眾了解核技術(shù)并樹立信心，就需要提供各種核材料利用過程對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展利和弊的信息?！?1〕參見陳剛:“論核電法律體系”，載肖國(guó)興、葉榮泗主編:《中國(guó)能源法研究報(bào)告2009》，法律出版社2010年版，第136頁(yè)。2003年，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)《核法律手冊(cè)》的“透明度原則”要求，在民用時(shí)期，公眾對(duì)核技術(shù)的了解和信任已經(jīng)客觀上要求，必須將使用不同核技術(shù)涉及的風(fēng)險(xiǎn)和利益的所有可能信息公之于社會(huì)公眾等利益群體。并要求涉及核能開發(fā)、使用和規(guī)制的組織或機(jī)構(gòu)應(yīng)使所有關(guān)于核能使用的方式、過程等信息讓公眾容易獲取。〔32〕參見馬忠法、李路根:“論我國(guó)核能利用立法的首要原則和基本框架”，載中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)編:《中國(guó)能源法研究報(bào)告2011》，立信會(huì)計(jì)出版社2012年版，第229，231頁(yè)。涉核信息公開的其他重要意義前文已有專門論及，此處不再贅述。綜上，可知民用核信息公開的要點(diǎn)有二，一是無論利弊，核能利用全過程信息均須及時(shí)公開;二是民用核能管理方應(yīng)從內(nèi)容和方式兩個(gè)角度保障公眾獲取信息的便利性。

法國(guó)在核工業(yè)起步之初，就著手建立了一套以信息透明為基礎(chǔ)的管理體制和龐大的公眾宣傳、溝通體系，向公眾披露可靠而又通俗易懂的所有與核電有關(guān)的信息?！?3〕參見岳文輝:“我國(guó)核能制度現(xiàn)狀與完善建議”，載中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)編:《中國(guó)能源法研究報(bào)告2011》，立信會(huì)計(jì)出版社2012年版，第224頁(yè)。2010年11月3日，歐盟甚至專門提出一個(gè)關(guān)于在歐盟建立放射性廢物及乏燃料管理共同體框架指令的修正案，其中第十二條責(zé)成各成員國(guó)“確保為公眾提供乏燃料和放射性廢物管理的有關(guān)信息”，但未增加相應(yīng)的義務(wù)及“同大眾商議”的規(guī)定，執(zhí)行力仍有有待觀察?！?4〕參見Ana Stani?:“歐盟法律就放射性廢物及乏燃料管理邁進(jìn)的一步”，吳凡譯，載中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)編:《中國(guó)能源法研究報(bào)告2011》，立信會(huì)計(jì)出版社2012年版，第237，240頁(yè)。所以，全過程核信息公開的難點(diǎn)不在于各階段的信息透明化，而是暢通信息到達(dá)公眾的渠道。

核能大國(guó)的經(jīng)驗(yàn)或許能給我們一些啟示:法國(guó)核安全局十幾年來一直對(duì)公眾出版發(fā)行《核安全監(jiān)督》月刊，在每個(gè)報(bào)刊都能輕易購(gòu)得，精確記載著全國(guó)所發(fā)生的每一起核故障，哪怕是一個(gè)極其微小的失誤也會(huì)記錄在案，公眾可在相關(guān)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站上查詢;〔35〕參見李小燕、濮繼龍:“試論核能發(fā)展的公眾介入和公共宣傳”，載《中國(guó)核能行業(yè)協(xié)會(huì)2008年中國(guó)核能可持續(xù)發(fā)展論壇論文集》(北京，2008年5月)，第147頁(yè)。美國(guó)核管理委員會(huì)則制定了核監(jiān)管公眾參與的手冊(cè)，其中詳細(xì)介紹了公眾參與核監(jiān)管過程中的各種方式，而有關(guān)信息公眾可以通過核管理委員會(huì)公共文檔室、地方圖書館、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等渠道獲得?！?6〕參見陳潤(rùn)羊:“公眾參與機(jī)制推動(dòng)核安全文化走向成熟”，載《環(huán)境保護(hù)》2013年第5期，第51頁(yè)。通過人們每天接觸的大眾傳媒發(fā)布涉核信息，的確能提高傳播效率，我國(guó)已在《意見》中提出要利用網(wǎng)絡(luò)、微博等創(chuàng)新方式發(fā)布信息，應(yīng)該進(jìn)一步推廣此類試驗(yàn)，并和專業(yè)人士(如中國(guó)核能行業(yè)協(xié)會(huì)的專家團(tuán)隊(duì))、民間團(tuán)體(如以通俗科普著稱的科學(xué)松鼠會(huì))合作，提高信息的真實(shí)性和可讀性。對(duì)關(guān)于選址、建造等重要信息的公開，建議依照《辦法(征求意見稿)》的指引，核電管理方設(shè)立公眾接待中心，前往相關(guān)居民區(qū)公告和發(fā)放材料，必要時(shí)可以主動(dòng)聯(lián)系公眾代表。此外，還應(yīng)補(bǔ)齊現(xiàn)有規(guī)則的空白，例如，建立核危機(jī)應(yīng)急新聞?lì)A(yù)警發(fā)布制度，加強(qiáng)信息公開，媒體播報(bào)的專業(yè)培訓(xùn)等。

2．征求意見制度

征求意見的對(duì)象包括公眾和專家，方式包括調(diào)查表、咨詢會(huì)、座談會(huì)和論證會(huì)，《暫行辦法》、《辦法(征求意見稿)》等規(guī)則已對(duì)核電廠環(huán)評(píng)中的征求意見進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，關(guān)鍵在于規(guī)則的遵守，如在民調(diào)比例原則指導(dǎo)下科學(xué)選擇被征詢意見公眾，確保代表性;尊重公眾代表的不同意見，認(rèn)真記錄;事后做好分析、歸檔工作;綜合運(yùn)用多種形式，在調(diào)查表統(tǒng)計(jì)結(jié)果基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步通過座談會(huì)等形式征求意見，提煉出公眾真正關(guān)注的要點(diǎn)。

針對(duì)核能開發(fā)的特殊性，筆者認(rèn)為，應(yīng)以聽證會(huì)作為征求民意的強(qiáng)制手段，相較問卷統(tǒng)計(jì)，專家意見、座談紀(jì)要等民調(diào)成果，公開嚴(yán)謹(jǐn)?shù)穆犠C會(huì)的筆錄無疑具有最強(qiáng)的民意代表性。尤其在核設(shè)施選址、建造等重要環(huán)節(jié)，其他征求方式只能作為聽證會(huì)的輔助，以免重演失范的公眾參與。不過，由于調(diào)查表、座談會(huì)等手段輕松、靈活，可運(yùn)用于其他核設(shè)施營(yíng)運(yùn)階段而不僅僅限于環(huán)評(píng)，如社區(qū)科普的開展，信息公開的優(yōu)化，回饋社區(qū)的行動(dòng)等，甚至可以設(shè)計(jì)茶話會(huì)、聯(lián)歡會(huì)等新形式，拉近民用核能管理方和公眾的距離。

3．強(qiáng)制聽證制度

民用核設(shè)施涉及面廣，管理方與公眾之間存在信息不對(duì)稱，“核恐懼”明顯。對(duì)此，應(yīng)在核電站選址設(shè)計(jì)、申請(qǐng)建造和運(yùn)行許可證、利用過程安全審查、辦理退役審批等關(guān)鍵環(huán)節(jié)強(qiáng)制召開聽證會(huì)，因?yàn)閷?shí)質(zhì)化的聽證會(huì)代表組成合理，程序公開嚴(yán)謹(jǐn)，能形成政府核能管理機(jī)構(gòu)、核設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位、地方住民、其他公眾、專家和民間組織的對(duì)話平臺(tái)，通過項(xiàng)目介紹、數(shù)據(jù)說明、提出疑惑，咨詢解答，自由辯論等環(huán)節(jié)，有利于充分收集民意，溝通信息，消弭非理性情緒。

當(dāng)前聽證會(huì)與調(diào)查表、座談會(huì)并列，僅為民用核能公眾參與的可選形式，由于其組織耗時(shí)耗力，常被棄用或遭敷衍，導(dǎo)致“民意”失真，埋下矛盾導(dǎo)火索，彭澤事件中的聽證會(huì)即是一例，除了在民用核能領(lǐng)域?qū)嵭袕?qiáng)制聽證制度，還須注意以下三個(gè)問題:

一是聽證會(huì)應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)組織，畢竟在反對(duì)者眼中，各行各業(yè)都是利己主義的，若依現(xiàn)有規(guī)則由建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)組織聽證，因?yàn)轫?xiàng)目批準(zhǔn)后，此二者方能得利，所以難形成真正充分的討論。建議目前由政府組織，為防地方保護(hù)主義干擾，可由涉事地方核監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同組織或交由共同上級(jí)部門組織。

二是促成民用核能管理方與地方住民在聽證中的對(duì)等，雖然存在信息不對(duì)稱，但核設(shè)施管理方與公眾并不存在智識(shí)高下之分，前者固然擁有高度專業(yè)的知識(shí)與豐富資料，但若后者充分收集，仍可能獲得前者忽略掉之新證據(jù)與資料，如該地區(qū)之特殊性及固有性，正可通過聽證而傳達(dá)給前者?！?7〕陳春生:《核能利用與法之規(guī)制》，元照出版公司1995年版，第89頁(yè)。所以，一方面要切實(shí)保障公眾代表事先閱覽資料的權(quán)利，并輔以講解;另一方面，聽證會(huì)組織者亦應(yīng)尊重公眾代表的合理意見，“謹(jǐn)慎地與當(dāng)?shù)厝嗣窈献髂軒砉糙A的局面。在地區(qū)問題上，要把住民當(dāng)作專家來對(duì)待，立足當(dāng)?shù)貙?shí)際做好溝通交流，”〔38〕See Steve Kidd，“Nuclear Acceptance，”IAEA Bulletin 50(2008):33．確保雙向磋商的平等和充分。

三是在必要時(shí)候強(qiáng)制引入聽證，不僅僅在核設(shè)施重大階段實(shí)行強(qiáng)制聽證，在政府決策與公眾接受存在抵牾時(shí)，更有必要引入正式的聽證程序。例如，在彭澤事件時(shí)，針對(duì)望江縣對(duì)核電站選址評(píng)估、環(huán)境影響和安全分析三方面提出的質(zhì)疑，強(qiáng)制召開相關(guān)方參與的聽證，有助于更好地剖析爭(zhēng)議，尋求完善，避免矛盾激化。

(三)保障層面

民用核能公眾參與的保障主要包括核知識(shí)宣傳教育制度和追責(zé)救濟(jì)制度，前者為形式保障，通過糾正違規(guī)，救濟(jì)權(quán)利，保證公眾參與機(jī)制的運(yùn)行正常;后者則為實(shí)質(zhì)保障，通過教授知識(shí)，解答疑惑，讓人們了解核能，熟悉反映意見的渠道，提高參與決策管理的積極性和有效性，確保公眾參與機(jī)制的運(yùn)行質(zhì)量。

1．核知識(shí)宣傳教育制度

目前，核知識(shí)宣傳教育的改善要點(diǎn)在于三個(gè)方面:內(nèi)容、途徑和方式。內(nèi)容上，需避免單純灌輸枯燥的核能原理和數(shù)據(jù)，而應(yīng)注重采取生動(dòng)的形式傳播核能利用的理念，讓公眾擺脫“核”與“危險(xiǎn)”的傳統(tǒng)聯(lián)想，建立“核”與“能源”的新式思維，這些看似非一夕之功，其實(shí)只要從細(xì)節(jié)做起，就能收獲可觀的成效，如將新聞中的“核廢料”換成“乏燃料”。對(duì)此，政府、企業(yè)可以與專家、民間團(tuán)體等一起制定宣教大綱，集思廣益，不斷優(yōu)化;途徑上，除了社會(huì)核知識(shí)宣教，還應(yīng)該在學(xué)校基礎(chǔ)教育中引入核知識(shí)講授，并進(jìn)一步通過媒體提升核知識(shí)宣傳的廣度;方式上，可采用講座、展覽、紙媒、網(wǎng)媒、基地等多種形式，現(xiàn)已有豐富實(shí)踐，例如，彭澤事件后，中電投江西核電公司今年來在當(dāng)?shù)嘏e辦了一系列核電科普宣傳活動(dòng)，包括知識(shí)競(jìng)賽、專題講座、核電展覽、編寫《問答手冊(cè)》等，〔39〕參見中國(guó)電力網(wǎng):“中電投江西核電公司舉辦核電科普宣傳系列活動(dòng)”，載http://www．chinapower．com．cn/newsarticle/1199/new1199904．a(chǎn)sp，最后訪問時(shí)間:2014年1月5日。但仍以事后補(bǔ)救為主。深圳市早在1995年就將大亞灣核電站確定為“愛國(guó)主義教育基地”，如今核電站周邊已被打造成濱海勝地，連同作為核電“第一課堂”的公關(guān)中心等地，成為“深圳一日游”的景點(diǎn)，人們?cè)诟浇贯灐⒂^海，〔40〕詳 見 百 度 百 科:“大 亞 灣 核 電 站 ”，載 http://baike．baidu．com/link? url= HaO9zlAh_JkDfrQyrjlUtiTlGy8jVgdUJXkQpVH7kqPY－X_gpxCso4l1TVt2MmEu，最后訪問時(shí)間:2014年1月5日。核能不再代表著風(fēng)險(xiǎn)和恐懼，而是現(xiàn)代與文明。深圳對(duì)于核知識(shí)宣傳教育的事前戰(zhàn)略規(guī)劃值得借鑒。

隨著實(shí)踐的成熟及《環(huán)境教育法》等相關(guān)法律的出臺(tái)，專業(yè)宣教人員認(rèn)證，財(cái)政保障，學(xué)校教育強(qiáng)制課時(shí)，法律責(zé)任等問題也應(yīng)逐步納入考慮。

2．追責(zé)救濟(jì)制度

《意見》已放出訊息，要建立公眾調(diào)查追溯機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，體現(xiàn)了追責(zé)制度對(duì)于公眾參與順利運(yùn)行的重要意義，該制度應(yīng)分為行政和司法兩大方面，一者，核監(jiān)管部門有義務(wù)追究拖延公開信息、公開虛假信息、征求民意失范等核設(shè)施管理方違規(guī)情形，進(jìn)行行政處分或行政處罰，并為公眾的訴訟行動(dòng)提供支持和指引;二者，法院也應(yīng)該重視涉核行政訴訟和公益訴訟，及時(shí)救濟(jì)受侵犯的知情權(quán)和參與權(quán)。民用核能公眾參與責(zé)任制度尚在論證之中，需要相關(guān)部門共同協(xié)作，先制定出指導(dǎo)規(guī)則，爭(zhēng)取早日將法條中蒼白的“舉報(bào)”、“控告”和“檢舉”具體化。

結(jié) 語(yǔ)

2012年12月，全國(guó)人大環(huán)資委在《關(guān)于第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案的審議意見》中指出，基于福島核事故帶來的公眾反應(yīng)，當(dāng)前國(guó)家對(duì)核能發(fā)展高度審慎，在此背景下，建議盡快啟動(dòng)核安全法立法工作。2013年，《核安全法》列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第二類“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”項(xiàng)目，希望即將出臺(tái)的《核安全法》能響應(yīng)民眾呼聲，確立重視公眾參與的原則，鞏固相關(guān)制度，進(jìn)而助力民用核能公眾參與“指導(dǎo)—運(yùn)行—保障”機(jī)制的建立。

目前，針對(duì)現(xiàn)狀，應(yīng)首先加強(qiáng)核設(shè)施選址，建造等重大環(huán)節(jié)中的公眾參與，運(yùn)用強(qiáng)制聽證會(huì)等制度工具，完善信息公開和征求民意的雙向溝通，提高決策管理的科學(xué)性。日后，可逐漸在國(guó)家核能規(guī)劃，核能政策立法的制定過程中引入公眾參與。

呼喚法治總是輕易而萬(wàn)能的，但高屋建瓴的法制能否改善現(xiàn)狀，仍在于主體的執(zhí)行。推進(jìn)民用核能公眾參與只是手段，真正的目的是:在公眾參與的制衡下，核設(shè)施管理方得以轉(zhuǎn)變理念，認(rèn)識(shí)到應(yīng)付民眾并非可持續(xù)發(fā)展之道，從而在考慮環(huán)境和住民利益的前提下，主動(dòng)以最佳方式安全生產(chǎn)出大量廉價(jià)的產(chǎn)品，并通過協(xié)助就業(yè)，興辦實(shí)業(yè)等方式回饋當(dāng)?shù)?，提高地區(qū)生活水平，讓居民切實(shí)享受核能這一清潔能源帶來的好處，擺脫“核恐懼”，走向共贏。此等愿景，需要我們社會(huì)每一份子的共同努力。