黃艷平

(公安邊防部隊士官學(xué)校，云南·昆明 650214)

近幾年來，由于受緬甸北部與中國接壤的邊境緬政府軍和反政府武裝沖突的影響，云南邊境地區(qū)形勢不穩(wěn)，給邊境管理工作帶來了新問題?！叭侨藛T”是指“非法入境、非法居留、非法就業(yè)”的人員，非法入境是指外國人未持有中國主管機(jī)關(guān)簽發(fā)的有效入境簽證或合法有效的入境證件、或未從我對外開放、指定的口岸入境、或未經(jīng)邊防檢查站查驗而進(jìn)入我國國境的違法行為。非法居留是指在中國居(停)留的外國人，未在簽證或居留許可規(guī)定的有效停留期內(nèi)辦理簽證或居留許可證件的違法行為。非法工作是指未取得在華合法就業(yè)身份，私自從事社會勞動并獲取勞動報酬的行為。

一、現(xiàn)象分析

“三非”人員不僅違反了我國出入境管理法規(guī)，破壞了我國正常的出入境管理秩序，也給我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會穩(wěn)定帶來一定的負(fù)面影響和現(xiàn)實危害。近年來，隨著我國改革開放的進(jìn)一步深入，我省邊境地區(qū)人、財、物流動越來越頻繁，我省邊境地區(qū)境外“三非”人員非法入境、非法居留、非法務(wù)工的形勢也不容樂觀。當(dāng)前，大量境外“三非”人員滯留我境給我省社會安全穩(wěn)定造成影響，如何對境外“三非”人員實施有效管控已成為新時期邊防管理工作的新課題。

據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2011年10月，我省邊防轄區(qū)共有境外“三非”人員6266人。其中緬甸籍4792人(男性1998人，女性2794人)；越南籍1661人(男性人159，女性1502人)；老撾籍113人(男性38人，女性75人)。主要分布于我省文山、紅河、德宏、保山、臨滄、西雙版納等州市所轄的各縣、市。其中臨滄市鎮(zhèn)康縣、版納州勐海縣、文山州富寧縣和馬關(guān)縣、紅河州河口縣、德宏州瑞麗市是“三非”人員分布最為集中的縣、市。

近年來云南邊防總隊查獲遣返非法出入境案件數(shù)據(jù)不難看出，當(dāng)前我省邊境地區(qū)“三非”人員呈逐年下降趨勢。2006年遣返境外人員249起1664人；2007年遣返境外人員418起877人；2008年遣返249起788人。境外“三非”人員的存在不僅違犯了我國出入境管理法規(guī)，破壞了正常的出入境管理秩序，也給我省經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會穩(wěn)定都帶來了一定的負(fù)面影響和現(xiàn)實危害。首先，從維護(hù)國家安全和穩(wěn)定的高度來看：自2004年以來，已經(jīng)出現(xiàn)了部分境外“三非”人員販毒的問題，有的還與國際恐怖和反動勢力相勾結(jié)，對我國家安全構(gòu)成威脅；部分“三非”人員在長期非法居留后還企圖進(jìn)京上訪，直接危害國家安全，損害了我國的形象。其次，從社會治安的角度來看：中外邊民非法通婚及非法生子女增加了我國人口壓力，對我計劃生育政策造成沖擊，由此帶來了國籍認(rèn)定、戶籍管理、子女上學(xué)等一系列問題；部分境外“三非”人員在我境內(nèi)盜竊、拐賣婦女兒童、從事色情行業(yè)等，增加了邊境地區(qū)不穩(wěn)定因素。再次，從社會資源分配和社會管理的角度來看：我省25個邊境縣(市)中有17個是國家和省重點扶貧縣，其中國家重點扶貧縣16個，占全省73個國家扶持重點縣的21.9%。邊境地區(qū)貧困面大、程度深、人口多，是扶貧開發(fā)的重點和難點。由于境外“三非”人員滯留我境，占有一定的就業(yè)和社會資源分配空間，對我省邊境縣(市)的社會資源分配來沖擊。境外“三非”人員與我方邊民爭地爭利的事件不斷發(fā)生，增加社會矛盾，影響邊境地區(qū)和諧穩(wěn)定。

二、“三無人員”滯留不歸的原困分析

當(dāng)前云南省“三非”人員主要存在于中緬、中越邊境地區(qū)，其長期滯留不歸，勢必影響到云南邊境地區(qū)的穩(wěn)定。經(jīng)過調(diào)研分析，歸納起來其原因主要表現(xiàn)為以下幾方面：

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，境外勞動力市場價格較我國便宜，加之受緬北2009.808，2010.426，2012.608事件的影響，導(dǎo)致邊境地區(qū)形勢不穩(wěn)，我國內(nèi)地一些用工單位受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，非法雇傭外籍廉價勞動力牟取暴利，為境外越、老、緬人員非法越境進(jìn)入我境甚至進(jìn)入我國內(nèi)地非法謀職提供了條件。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，尤其在德宏的瑞麗轄區(qū)“三非人員”滯留不歸的問題比較突出。由于受緬北事件的影響，緬甸的局勢動蕩，在緬甸生活比較困難，而中國瑞麗由于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，需要大量的勞務(wù)人員，尤其一些柚木加工業(yè)，玉石雕刻業(yè)，建筑、洗車行業(yè)都需要大量的勞務(wù)人員，而中國勞務(wù)市場中精通玉石雕刻，柚木加工的專業(yè)技術(shù)人員奇缺，建筑、洗車行業(yè)又太累，太臟，中國的工人很多都不愿意干，或不想干的現(xiàn)象突出。據(jù)了解，一個普通的工人，在中緬邊境一線的緬甸境內(nèi)一個月的工資收入在200元左右，而在中國的瑞麗洗車工的收入可以達(dá)到1200元左右，在建筑行業(yè)，月工作收入可以達(dá)到2000至3000元。在玉石雕刻，柚木加工行業(yè)的熟練工人的工資則更高，這就導(dǎo)致了一些大量的緬甸勞務(wù)人員進(jìn)入中國境內(nèi)進(jìn)行務(wù)工。緬甸勞工的價格相對要低一些，由于受到利益的驅(qū)使，一些中國的企業(yè)非法用工的現(xiàn)象尤為突出。在公安機(jī)關(guān)的檢查中想法包庇隱瞞，給公安機(jī)關(guān)的查緝工作帶來了一定的難度。僅2010年01月14日，德宏州瑞麗市公安局出入境管理大隊聯(lián)合瑞宏派出所，對轄區(qū)內(nèi)的木材加工行業(yè)緬籍務(wù)工人員進(jìn)行專項清理檢查。共對轄區(qū)8家外籍務(wù)工人員相對集中的木材加工行業(yè)進(jìn)行檢查。通過為期兩天的清理整治，就清理緬籍務(wù)工人員300余人，補(bǔ)辦《境外邊民臨時居留證》30本，遣返緬籍“三非”人員21人，行政處罰木材加工企業(yè)一家。通過專項整治，有力打擊了非法用工，規(guī)范了企業(yè)用工行為。在調(diào)研中還正好趕上瑞麗市公安局正在進(jìn)行“三非”人員清理整治行動，在行動中，該局刑偵大隊的一名干警被不法人員用砍刀連砍數(shù)刀，英勇犧牲。

二是境外婦女在社會生活中地位較低，眾多境外婦女都設(shè)法嫁到我國以擺脫困境。同時，我境內(nèi)部分難以找到伴侶的大齡男青年為境外企圖嫁到中國的婦女提供了“市場”。有資料顯示，截至2012年6月30日，德宏行政區(qū)域內(nèi)毗鄰國邊民入境通婚人數(shù)為8140人。景洪市與緬甸第四特區(qū)南板管委會接壤，緊鄰老撾、泰國，邊民之間言語相近，習(xí)俗相通，通婚現(xiàn)象逐年增加，據(jù)2010年有關(guān)部門在全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展跨境婚姻調(diào)查，共有跨境婚姻家庭1044戶2087人(中國男性死亡1人)，其中，勐龍鎮(zhèn)703戶、景哈鄉(xiāng)278戶、嘎灑鎮(zhèn)嘎棟片區(qū)29戶、勐罕鎮(zhèn)21戶、街道辦6戶、大渡崗鄉(xiāng)3戶、景訥鄉(xiāng)4戶，以緬甸、老撾和泰國女性嫁入為主。并通過對873戶1745名農(nóng)村跨境婚姻人群進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，緬甸籍占49.7%,老撾籍占0.3%；15-19歲占0.1%、20-29歲占23.7%、30-39歲占25.8%、40-49歲占23.9%、50-59歲占19%、60歲以上占7.6%；大專占0.06%、高中占0.3%、初中占26.3%、小學(xué)占26.2%、文盲占47.1%；

與緬甸撣邦第二特區(qū)(佤邦)山水相鄰的云南省思茅市西盟佤族自治縣邊境地區(qū)，兩國相鄰而居的邊民都屬于同一個民族佤族，在飲食生活和傳統(tǒng)習(xí)慣上都基本一樣。當(dāng)?shù)夭簧倌星嗄隇榱私鉀Q個人婚姻問題，利用邊民出入邊境方便的便利條件，沒有履行任何法律上的手續(xù)就與緬甸女性結(jié)婚生子，形成事實上的婚姻。

這種現(xiàn)象在西盟縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均存在，多的一個鄉(xiāng)有六七十個緬籍女性以婚嫁形式居住在我國境內(nèi)，少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有十幾人。據(jù)有關(guān)資料反映。截止2008年，已有462名緬甸婦女嫁到西盟縣，僅2004年，該縣岳宋鄉(xiāng)岳宋村就嫁來20多名緬甸婦女。與緬甸只有一河之隔的新場村與永廣村，有70多名緬籍婦女與我邊民通婚。

在緬甸貼近中國的邊境地區(qū)，當(dāng)?shù)氐拇迕穹从?，之所以有這么多的緬甸婦女嫁到中國，一個重要的原因是當(dāng)?shù)匕傩丈顥l件十分艱苦，生活還不及中國上個世紀(jì)八十年代的水平，而且婦女的地位低下，很多年貧窮狀況難以改變。與此形成鮮明對比的是，我國邊境地區(qū)近年來變化很快，邊民生活水平在逐年提高，使與我邊民常年往來的緬甸佤邦邊民倍加向往，不少緬甸家庭都希望自己的子女能到中國生活，這不但改變了子女的命運，還可救濟(jì)自己貧窮的家庭。在云南邊境一帶如果沒有特殊的關(guān)系，在緬甸娶回一個新娘需要給對方娘家一些彩禮錢，一般是1萬元左右。有一些長相不好的緬甸新娘，家里不要彩禮錢就讓女兒嫁到了中國。

對于我國邊民而言，不用花費太多的彩禮娶個緬甸媳婦，既節(jié)省在國內(nèi)傳統(tǒng)娶妻的高額花費，又十分省事，尤其是一些較為貧窮的邊民，大多采取跨境婚姻來結(jié)束自己的單身生活，這樣既省錢又省事，只需吃頓飯就開始了夫妻生活，很多嫁到我國的緬甸新娘，已經(jīng)是身為人母，卻從來沒有品嘗過結(jié)婚的喜慶滋味。

雖然緬甸新娘與云南邊境一帶的少數(shù)民族語言風(fēng)俗相同，但由于我國邊民也是較為貧窮，很多漂亮的緬甸婦女一般把中國內(nèi)地的省區(qū)作為其出嫁的首選對象，近年來不少緬甸新娘涌向河南、安徽等地，希望自己能夠嫁給這些地區(qū)的男子。在中國內(nèi)地一些貧困地區(qū)，很多在當(dāng)?shù)仉y以娶上媳婦的大齡男性，最后總是千方百計地托人買個緬甸新娘成家。近年來河南的“打非”行動，曾在新蔡縣清理遣返了多名緬甸新娘，但仍有一些未被發(fā)現(xiàn)的緬甸新娘散居在農(nóng)村各地，繼續(xù)過著跨國新娘的生活。

三是我省邊境線長，與鄰國山水相連，無天然屏障，通往境外的便道、小道繁多，加上中緬邊境管理處于我方單邊管理狀態(tài)，邊境管控難度大，部分緬籍“三非”人員常常繞關(guān)避卡入境并進(jìn)入邊境地。

由于邊境地區(qū)無天然屏障，通往邊境的便道，小道繁多，加上中緬邊境管理處于我方單邊管理狀態(tài)，邊境管控難度大，部分緬籍“三非”人員常常繞關(guān)避卡入境并進(jìn)入邊境地區(qū)地。在德宏瑞麗調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，放眼望去，如果沒有邊防官兵的介紹，根本無法判斷那里是中國，那里是緬甸，村村相連，路路相通的現(xiàn)象隨處可見。由于警力有限，又無天然屏障，對于“三非”人員的打擊難度非常大，村民之間的相互往來也非常的頻繁。這為我們的管理增加了很大的難度。

四是1978年至1984年先后有大批越南難民涌入我境，我國政府在云南邊境文山、紅河等地接收安置3.8萬余越南難民，主要居住在河口、金平、麻栗坡、富寧、馬關(guān)等縣。大量難民的越南籍父母、子女、夫或妻非法進(jìn)入我境探親，其中一些人滯留不歸，再加上非法通婚和就業(yè)，從而產(chǎn)生了大量“三非”人員。

五是遣返渠道不暢通，與我省相鄰的越、老、緬三國雖然與我國簽定了處理邊境事務(wù)的有關(guān)協(xié)定，但雙方就處理邊民非法出入境相關(guān)措施的操作性還不強(qiáng)，從正規(guī)渠道遣返境外“三非”人員難度較大，常常出現(xiàn)“三非人員”被我方遣返后，又重新返回我境內(nèi)的現(xiàn)象，形成了遣送-回流-再遣送-再回流的惡性循環(huán)。

三、解決“三無人員”滯留不歸的對策分析

在對“三非人員”滯留不歸的原因進(jìn)行分析，嘗試性地提出對策，供領(lǐng)導(dǎo)參考決策：

1.繼續(xù)認(rèn)真履行與解放軍邊防部隊簽訂的《云南省軍區(qū)、云南省公安邊防總隊邊境防衛(wèi)執(zhí)勤、邊境治安管理協(xié)同配合工作制度》。三段邊境的解放軍邊防部隊要增派執(zhí)勤巡邏組數(shù)和次數(shù)，力爭在打擊非法出入境專項行動期間有效遏制境外人員非法入境的現(xiàn)象，在執(zhí)勤中查獲的境外非法入境人員交由公安邊防部隊審查處理。

2.進(jìn)一步強(qiáng)化邊境管控，大力推行口岸，通道執(zhí)勤正規(guī)化建設(shè)，強(qiáng)化一線邊防檢查管理，加強(qiáng)勤務(wù)規(guī)范化建設(shè)，提高查驗水平，嚴(yán)格出入境證件的查驗，嚴(yán)格登記制度，做到“持證必須錄入登記、登記必須查控追逃”，提高檢查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，防止因業(yè)務(wù)水平不高，漏查、漏檢、漏控等重大事故的發(fā)生。各級公安邊防、出入境管理部門要建立定期聯(lián)系制度、情況通報和工作制度。同時，發(fā)揮邊境聯(lián)防、治安聯(lián)防力量的作用，發(fā)動群眾參與邊防管理，建立和維護(hù)正常的出入境秩序，防止境外人員通過口岸或通道非法進(jìn)入我境，有效查堵口岸、通道兩側(cè)限定區(qū)域內(nèi)的境外非法越境人員，切實提高邊境管控能力。

3.進(jìn)一步調(diào)查摸底，查清底數(shù)。各相關(guān)部門要繼續(xù)組織開展清理境外人員非法入境、非法滯留的統(tǒng)一行動，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地公安機(jī)關(guān)要對境外“三非”人員認(rèn)真清理，逐一摸清底數(shù)，查明基本情況、表現(xiàn)，掌握在冊。要針對本地暫住人口登記和辦理暫住證的實際情況，組織派出所民警以轄區(qū)出租房屋、賓館旅店、建筑工地、集貿(mào)市場、餐飲場館、文化娛樂場所等暫住人口主要落腳點和活動場所、部位為重點，逐戶、逐地、逐人認(rèn)真進(jìn)行梳理清查，不留漏洞和死角。要嚴(yán)格房屋租賃登記備案制度，對出租房逐一建檔立卡，并進(jìn)行逐戶清查，掌握出租房屋內(nèi)人員居住的情況，做到“底數(shù)清、情況明”。對容留、引帶、新“三非”人員的我方邊民、滯留我境的老“三非”人員，要依法嚴(yán)厲處罰。同時，依法取締非法出租房屋，整治藏污納垢場所，嚴(yán)厲打擊利用出租房屋進(jìn)行的各類違法犯罪活動，及時查獲犯罪嫌疑人和各類逃犯。

4.進(jìn)一步加大工作力度，確保清理外國人專項行動取得實效。要加大一線堵截力度。根據(jù)中緬、中越邊境無天然屏障、邊防基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的實際，采取有針對性的辦法開展堵截，口岸、通道及其兩側(cè)必須管控到位，非法出入境較多的重點邊境沿線、便道、渡口要增派巡邏堵截小組，防止出現(xiàn)新增“三非”人員；要加大打擊力度。在重點地區(qū)重判一批拐賣境外婦女入境的犯罪分子，在境外“三非”人員較多的地方，收審拘押一批“三非”人員，形成強(qiáng)大的震懾力；要加大遣返力度。根據(jù)摸排的底數(shù)，區(qū)分不同類型，確定本地區(qū)的遣返目標(biāo)，分期分批開展遣返，確保已有“三非”人員中已婚未生育的和未婚的全部遣返出境；要加大宣傳力度。加大職能部門內(nèi)部的宣傳，確保專項行動取得實效。同時，要加大轄區(qū)群眾的宣傳，發(fā)動群眾參與清理遣返工作，讓群眾知曉容留、引帶境外“三非”人員是違法行為，進(jìn)一步增強(qiáng)群眾抵制“三非”人員的自覺性。宣傳工作要進(jìn)入當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)社會主義新農(nóng)村和興邊富民規(guī)劃，進(jìn)入新聞媒體，進(jìn)入群眾家庭；要加大對外交涉力度。職能部門要利用業(yè)已建立的對外聯(lián)系渠道，宣傳我國按國際慣例清理遣返“三非”人員的主張，向鄰國對口部門通報我方的遣返計劃，敦促對方配合我方遣返工作，及時接收我方遣返的人員。

綜上，要徹底解決好中緬邊境“三無人員”滯留不歸問題，需要抓緊建立維護(hù)治安秩序信息歸口管理和舉報獎勵機(jī)制。因為維護(hù)邊境地區(qū)穩(wěn)定事關(guān)我省改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)我國國際形象。為了加強(qiáng)對此項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)，也需要統(tǒng)籌公安機(jī)關(guān)各警種收集、獲取涉及邊境穩(wěn)定和治安秩序的情況信息要在第一時間歸口匯總到同級公安邊防部門，由公安邊防部門綜合分析、整理、上報。重點地區(qū)要迅速建立邊境地區(qū)維護(hù)治安秩序舉報獎勵機(jī)制，鼓勵群眾積極舉報有關(guān)擾亂治安秩序線索。對群眾舉報的各類相關(guān)案件線索，要落實查辦單位和人員，明確查處要求和破案責(zé)任制，堅決查處打擊。對群眾舉報線索，凡經(jīng)查證屬實的予以獎勵，以此真正實現(xiàn)邊境地區(qū)的安全、繁榮與穩(wěn)定。