楊金東

近年來，受國際金融危機和各國社會政治環(huán)境變化等因素的影響，無論在發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，都出現(xiàn)了一系列游行、示威、抗爭等維權、騷亂甚至恐怖襲擊活動。對于此類群體性活動，國外通常用“riot”、“collective resistance”、“collective action”、“crowd behavior”等詞匯來描述，國內通常譯為“騷亂”、“集體抗爭”、“集體行為”、“集群行為”，并將其統(tǒng)稱為“群體性事件”。在全球化時代背景下，群體性事件的普遍上升趨勢，不僅影響正常的社會秩序，而且直接導致執(zhí)政基礎的極速流失。如何積極有效地處置群體性事件，實現(xiàn)政府公信力的重建與提升，成為國際社會共同關注的問題。英國是世界上最早建立專業(yè)警察制度的國家，比較中英兩國警察在制度傳統(tǒng)、法律規(guī)范、角色扮演等方面的差異，借鑒英國警察在群體性事件處置中的制度優(yōu)勢，對處于快速轉型期的中國社會具有一定的借鑒意義，這不僅有利于和諧警民關系的構建，而且有利于解決中國警察制度中的結構性缺陷與操作性失誤，進而維護社會的和諧穩(wěn)定。

一、中英警察制度的歷史傳統(tǒng)

英國作為最早創(chuàng)建職業(yè)制服警察的國家，在經歷了種種質疑、批判與改革之后，其獨特的警察精神為英國社會穩(wěn)定提供了良好的制度基礎。從警察制度的建設背景、警察與政府的關系、警察與法律的關系等方面入手，比較中英兩國警察制度的合法性基礎，有助于認識當前中國警察在群體性事件處置中遭遇的結構性障礙。

1.警察制度的建設背景

英國的警察權力植根于集體自我警務的古老傳統(tǒng)，源于工業(yè)化和城市化過程中公眾對秩序的普遍需求，是英國治安問題突出化的產物。1829年，英國國會通過了《大倫敦警察法》，創(chuàng)建了世界上最早的職業(yè)制服警察。19世紀末20世紀初，英國警察一度遭到公眾強烈質疑，但經過調整改革后，至20世紀50年代末，英國皇家委員會的國民意見調查顯示，“絕大多數民眾對警察投了信任票”[1](P57)。在很長一段時間內，英國警察被公眾視作民族驕傲的奠基石、文明秩序的維護者，在應對嚴重影響社會穩(wěn)定的各類集會、游行、示威、抗議等群體性活動中發(fā)揮著積極作用，成為一個必需的和明顯有益的機構。

中國人對現(xiàn)代警察制度的認識，源自西方列強在華租界內設立的“會捕局”或“巡捕房”。袁世凱是引進和創(chuàng)立中國警察制度的關鍵人物，從1901年的“善后協(xié)巡營”、“工巡總局”至1905年中國歷史上第一個全國性的專職警察機構——“巡警部”，袁世凱在中國近現(xiàn)代警察史上具有一定的地位，但其創(chuàng)立的警察制度與軍隊的區(qū)別不甚明顯，成為統(tǒng)治階級維持治安穩(wěn)定的暴力工具[2]。正如張之洞*張之洞創(chuàng)辦了全國首個正式以警察命名的警局——武昌警察總局。所言：“蓋警察一事……外國講政治之學者，以此事為治國養(yǎng)民、行教化理財用之根柢。與中國之保甲局、卡兵及捕役迥然不同，上海相沿譯為巡捕房，已失其義?！盵3](P1512)舊中國的警察是“中體西用”制度情境下探求治安之道的結果，它沒有充分吸收西方警察民主法治的精髓，而更專注于統(tǒng)治和鎮(zhèn)壓各類社會運動與革命的權術。正因如此，迄今仍有學者對警察的認識停留在“國家機器的重要組成部分，階級壓迫的暴力工具”這一水準上，而這也是一些中國人對警察的刻板印象。

2.警察制度與政府的關系

英國采取地方自治的警察體制，至今沒有建立中央警察機關。英國警察具有鮮明的“非政治化”特征，與直接的政治控制相隔絕，只對英國民眾負責，國家無權動用警力鎮(zhèn)壓游行、示威等群體性活動[1](P65)。此外，為了平衡中央政府對地方穩(wěn)定的監(jiān)督權力以及地方政府、法官對群體性事件應承擔的責任，英國設立了內政部警隊督察組，使警察局長獲得群體性事件處置中較大程度的自治權，從而免受地方政府的人為控制與干擾[1](P217～218)。

中國最高警察機關公安部隸屬于國務院，實行中央集權與地方分權相結合的警察管理模式，即所謂的“統(tǒng)一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”。在此種模式下，上級公安機關對下級公安機關僅實施指導性的行政管理及業(yè)務指揮，以致在實踐中警察執(zhí)法受地方行政機關干預過大，一些基層政府官員出于政績考慮，為求得一時穩(wěn)定，反復動用警力壓制群眾的合理訴求，“一切領導說了算”必然帶來“塊塊的權力過大”。此外，警察機關內部的分工過細、警種過多、機構重疊與職能交叉等，又促成“條條的功能弱化”，導致突發(fā)事件處置中各部門互相推諉扯皮。

3.警察制度與法律的關系

英國警察維持秩序的方式本身即被視為法律精神的體現(xiàn)，新警察觀的核心是成立全職的專業(yè)警察，并組成一個官僚等級體制。群體性事件處置中英國警察影響法律執(zhí)行的主要方式，并不是通過他們逮捕聚眾鬧事群眾時所使用的高超技術，而是其行動本身即象征著一個功能性系統(tǒng)秩序的建立。英國法律賦予每一位公民以集會游行方式表達其利益訴求的權利，但要避免暴力，不得破壞正常的社會公共秩序[4]。例如，《英國突發(fā)事件應對法》為警察合理處置群體性事件提供了規(guī)范依據和法律指導；英國《公共秩序法》也明確規(guī)定，計劃公開游行者應于實施之日前六天將書面申請郵寄或面交警方，以便警方控制整個局勢。而警察在群體性事件處置中則應遵守法律規(guī)定，既要在合理訴求范圍內服務大眾，盡可能地保護抗議者的權利，又要維護社會秩序和公共安全。

我國從清末就已經開始了警察行政權的法治化進程，但有重政策、輕法律的傾向。雖然1943年的《中華民國違警罰法》對警察行政權的法治化、人權保護等方面內容進行了較好闡釋，但其執(zhí)行效果并不樂觀。1949年中華人民共和國成立后，“維護國家安全和社會治安秩序，保護公民的合法權益”成為警察行政權的主要內涵，“依法治國”強調了警察行政權必須按照法律所允許的模式、標準、條件和方法行使[5]。然而，目前我國法律體系還存在不完善之處，基層政府對局勢的錯誤判斷時有發(fā)生，這就使得群體性事件處置中的警察行為在某種程度上處于人治的大環(huán)境中。從嚴格意義上說，警察行政權還沒有取得預期的法治效果。

二、群體性事件處置中的中英警察角色扮演

中英兩國在政治、經濟、文化、社會背景等方面存在的差異，導致了兩國警察在群體性事件處置中角色扮演的不同。20世紀70年代以來，隨著英國犯罪率的明顯上升，警察腐敗、過度暴力、種族歧視等權力濫用行為，以及新聞媒體對各類警察丑聞的曝光等也日益增多，英國警務進入了一個危機叢生的改革期，英國警察已不再享有公眾高度的尊敬，警察的公信力顯著下降。而這與我國現(xiàn)今的警察公信力危機具有一定的相似之處。但英國警察在20世紀70年代關于“法律與秩序”的承諾，以及20世紀90年代后以服務為基礎的“用戶至上”理念，都為改善警民關系、妥善處置群體性事件積累了寶貴經驗，值得我國學習借鑒。

1.群體性事件中的英國警察

在群體性事件的應對上，英國基本形成了一套較為完善的防控體系，相關法律對游行、示威等群體性活動給予了明確規(guī)定，以使警察在群體性事件處置中能客觀中立地對待抗議民眾。警察按照《英國突發(fā)事件應對法》、《公共秩序法》等的規(guī)范和指導，不帶有任何私人感情而秉公執(zhí)法，在一定程度上成為法律的忠實維護者。法律的絕對權威使得當警察動用武力，控制超出法律規(guī)定范圍的過激或越軌行為時，抗議群眾也不會輕易將憤怒轉嫁到警察身上，因為即便其與警察發(fā)生沖突，社會大眾也更傾向于相信警察所代表的法律的公正性。

1884年以后，英國就沒有再動用軍隊來控制和鎮(zhèn)壓國內各類政治活動，警察在面對各類抗議活動時其行為也越來越規(guī)范和成熟。英國警方形成了一套堅持中立、避免刺激、最少使用武力解決包括勞資糾紛和政治游行在內的各類群體性事件的傳統(tǒng)。英國警察使用武器要受政策、法規(guī)以及普通法，如《關于警察使用槍支及低致命武器指導手冊》等的約束。在不得已需要使用武器的突發(fā)事件中，通常授權由經過嚴格培訓的武裝警察，乘坐武裝反應警車來處置。

英國十分重視和諧警民關系的建立。1822年任英國內政大臣、主持制定《大倫敦警察法》的羅伯特·比爾強調，“警察即公眾，公眾即警察；警察是惟一由公眾出錢供其專門關注每位市民履行公民義務的惟一公眾成員”，“警察須一視同仁，融入群眾，體諒群眾，隸屬于群眾，從群眾中汲取力量”。倫敦警察最初以“守更人”、“本土布道者”、“正直的公共財產保管人”等睦鄰警察形象出現(xiàn)，他們承擔著大量福利與服務工作，以“柔性”服務意識而非武力贏得公眾的認可，并以“紳士風度”著稱于世。在良好的形象基礎上，英國警察擅于靈活運用勸導、取證、策劃、謀略和爭取輿論等戰(zhàn)術，通過傳播警察被游行群眾打傷的消息及圖片，展示警察的非暴力與紳士形象，以及抗議者的沖動不理智等，來盡可能爭取公眾的同情、支持與合作。英國群體性事件處置的秘密武器不是水炮、催淚彈或橡膠子彈，而是警察的威懾力，是公眾的同情。在維持良好社會秩序過程中，警察與公眾的合作通過社會的進一步穩(wěn)定得到強化，與最初工人階級和貧苦大眾對警察的恐懼相反，英國警察使整個社會受益，事實上也最終改變了整個國家的特征[1](P62～63)。

2.群體性事件中的中國警察

2008年以來，中國發(fā)生了多起大型警民沖突事件，如貴州“甕安事件”、云南“孟連事件”、湖北“石首事件”、甘肅“隴南事件”、安徽“馬鞍山事件”等。這些群體性事件表面上看是警民沖突，實際與警察并無直接關系，問題的根本解決也不在警察的職責與能力范圍內，其本質原因是各種經濟利益糾紛、社會貧富分化以及強拆強征等沖突矛盾，導致群眾的積怨長期得不到解決。在頻頻發(fā)生的群體性事件中，警察從社會秩序的維護者轉化為沖突的直接對象，其背后隱藏著深刻的結構性原因。

中國的社會穩(wěn)定是與體制密切相連的“剛性穩(wěn)定”，壓力維穩(wěn)是這種“剛性穩(wěn)定”的維持與運行機制[6]。中央要求一切不穩(wěn)定因素都要在基層解決，不少地方黨委政府出于政績與官員個人仕途考慮，發(fā)生群體性事件后不從根源上解決問題，不注重細致調解各方利益、疏導群眾積怨，反而將民眾的各種反抗“依法”定性為“擾亂社會治安”事件，并反復動用警力來威懾壓制群眾，以致事態(tài)不斷惡化發(fā)展為群體性事件。而實際生活中，面對由維權逐漸向暴力沖突轉化的群眾，部分基層公安機關也有苦難言，“錢是當地給的，帽是當地發(fā)的，黨委、政府又得罪不起，明知強力鎮(zhèn)壓會惡化警民關系、影響公安機關形象，仍不得已而為之”[7]。在群體性事件的發(fā)生發(fā)展過程中，警察的角色扮演似乎并不由自己做主，甚至法律規(guī)范也要在政府的主導下有所讓步，警察成為政府的槍桿子、刀把子，經由政府之手被置于人民內部矛盾的交匯點，被推向群體性事件的最前線，一旦暴力沖突發(fā)生即成為與民眾直接對峙的一方，而民眾又將這種對基層政府、社會的各種不滿轉嫁到警察身上，這就是很多利益訴求型群體性事件最終演化為大型警民沖突的主要原因。

受國際金融危機和我國社會轉型期利益格局重新調整的影響，我國群體性事件多集中在經濟領域，利益訴求型群體性事件占80%左右[6]。而現(xiàn)行制度設計缺乏有效的利益訴求表達渠道，群眾所依賴的上訪制度并沒有在多大程度上解決問題，反而增加了群眾對政府的失望。同時，我國群體性事件的事前預警機制尚不完善，對游行、示威等活動雖然采用許可制，但在操作上卻又以擾亂公共秩序、危害公共安全和地區(qū)穩(wěn)定為由，借用警力進行干預甚至強力阻止，以致群眾的怨憤無處發(fā)泄，對政府、警察的不滿不斷積壓，警察成了政府的“鎮(zhèn)壓武器”。再有，警察因其特殊身份及職業(yè)定位，被賦予了諸如公平、正義、誠信等價值期待，一旦個別警察粗暴執(zhí)法、貪污腐敗、以權謀私，就會敗壞警察的整體形象、聲譽與威信，削弱群眾對警察的信心，甚至對警察產生敵對情緒。而警察的這種形象危機又會在媒體與網絡的大肆宣揚下進一步惡化。在一項435人參與的網絡投票中，44.07%的人認為中國警察“腐敗”，28.63%的人認為中國警察“需要的時候沒用，不用的時候煩人”，14.69%的人認為警察“光吃飯不干事”；此外，持“無所謂”與“沒什么看法”態(tài)度的分別占2.26%，認為“無私奉獻”的占8.10%[8]。這一網絡調查在一定程度上反映了當前警察的形象危機。

三、群體性事件處置中和諧警民關系的建構

當前，我國群體性事件處置的關鍵是要建立暢通的利益訴求表達機制，克服強調社會穩(wěn)定的僵化心態(tài)，政府切忌利用警察對社會進行絕對控制。因為，良性的社會沖突在一定程度上具有“社會安全閥效應”，它有助于釋放群眾的怨氣，促使政府在反復的利益博弈中調整策略，進而推動群體性事件處置的制度化，有利于社會的發(fā)展進步。在政府主導下的警務活動中，只有堅持“執(zhí)政為民”理念，所謂的“立警為公”、“警民一家”才能免于成為口號。

1.明確群體性事件的性質，強化法律權威

目前我國發(fā)生的群體性事件絕大多數為維權事件，是群眾為維護切身利益，避免或挽回損失而直接或間接引發(fā)的利益之爭，具有一定的合理性與非政治性。隨著事態(tài)的發(fā)展與對抗情緒的積攢，有的群眾的維權活動具有了暴力傾向，但應切忌采用鎮(zhèn)壓的方式處理，因為這樣只會激起群眾更大的怨憤，為日后沖突的反彈或升級埋下隱患。

維權型群體性事件屬于人民內部矛盾，其存在本身反映了現(xiàn)行社會結構在某種程度上的體制性缺陷，它涉及復雜的利益調和問題，并非警察的權限和強行處置所能解決。在警察與維權群眾的博弈中，人們往往同情后者。然而，在群體性事件處置中，一些黨政領導不管事件性質如何，動輒將警察推到直接面對群眾的最前線，不但不利于問題解決，反而增加了對立情緒，引起警民之間的對峙和沖突，造成矛盾激化與轉移，最終使政府形象受到損害，產生公信力危機并難以在短期內修復?？傊?，警察只是具有法定職責的社會秩序維護人，并非群體性事件的審判者，必須強化法律的權威，使警察只需在法律規(guī)定的范圍內行使職權，而免于陷入職權定位中“為”與“不為”的兩難困境。

2.暢通利益表達渠道，將群體性事件處置制度化

雖然西方各類社會沖突、集體行動的總量不斷增多，但其破壞作用卻越來越小，對政體本身的沖擊也越來越弱，其關鍵就在于社會沖突或集體行動的制度化。西方社會通過群體性事件的制度化，一方面使民眾的利益訴求得以表達，并將沖突矛盾通過協(xié)商對話等溝通協(xié)調機制，轉化為促進社會進步的群體性意見，平衡了政府與民眾間的力量差距，消解了對社會怨恨不滿的積壓。另一方面，也起到了社會預警的作用，使警察對整個事件局面有所控制，以減少暴力沖突的發(fā)生，削弱游行、示威等集體行動的破壞功能，促使沖突通過法治渠道進行有效疏通，實現(xiàn)沖突的社會整合功能。當前我國社會暴露和產生的各種矛盾沖突，正是多元利益價值尋找渠道進行對話、達至平衡的表現(xiàn)，政府應以此為契機提高社會民主協(xié)商的能力[9]。正如趙鼎新所強調的，決定中國群體性事件總體性質和走向的最為重要的因子，就是中國政府在目前這一所謂“集體性事件多發(fā)期”中所展現(xiàn)的對各類群體性事件的制度化能力[10](P300)。

3.對話而非對立，維穩(wěn)更要維權

鑒于大多群體性事件的根源與警察并無太多直接聯(lián)系，警察在群體性事件處置過程中應保持中立、權威的形象，依法辦事，實現(xiàn)警民的良好溝通與合作，這樣既保護自己又保護群眾，尋求維權與維穩(wěn)的平衡。

群體性事件情況錯綜復雜，現(xiàn)場瞬息萬變，隨時都有可能發(fā)生意外，而上級確定的處置方案一般比較宏觀，多為原則性的指導意見。實際生活中，在群體性事件的處置現(xiàn)場應做到靈活應變，隨時把握和平解決問題的主動權。首先，應提高現(xiàn)場對話藝術，面對挑釁性語言攻擊和過激行為要冷靜、克制，把握分寸；盡量采取緩和誠懇的語氣，疏導、緩解群眾的激動情緒和緊張心理，使事件向平息的方向轉化。其次，加強與新聞媒體的溝通合作，第一時間準確發(fā)布信息，確保公眾的知情權，避免封鎖消息使事件愈發(fā)敏感，造成大眾猜疑與憤怒情緒的積攢；應以誠懇的態(tài)度接受公眾監(jiān)督，同時對群眾進行法治宣傳、教育，使其認清違法行為的界限與危害。最后，應認真聽取群眾的利益訴求，滿足群眾的合理需求，從根源上解決問題，在回應輿論的質疑中改善警民關系，提升警察的公信力，真正實現(xiàn)“立警為公，執(zhí)政為民”。

4.樹立服務意識，最小使用武力

強調“為人民服務”是中國警察的宗旨和特色，走群眾路線、尊重人權是群體性事件處置的價值追求。在履行法定職責的同時，警察應最大程度服務社會，將公共權力行使的權威性建立在群眾合作的基礎上，以此為契機重塑其良好形象。群體性事件處置難度較大，稍有不慎，就會鑄成大錯。當前，個別警察缺乏從事群眾工作的方法和素質，執(zhí)法手段簡單、生硬、粗暴；還有一些警察懷有“不求有功，

但求無過”的心態(tài)，在群體性事件中推諉卸責，敷衍了事，這些缺陷必須克服。更為重要的是，警察必須嚴格訓練和管理使用非致命性武器的方法和戰(zhàn)術，絕不能以個人安全為借口濫用武器和暴力，警察處置群體性事件時必須“講究政策、講究策略、講究方法”，堅持“慎用警力、慎用武器警械、慎用強制措施”，把握“可散不可聚、可順不可激、可解不可結”的原則，力圖使群體性事件處置真正做到“不擴大、不升級、不激化”[11]，堅決防止因用警不當、定位不準、處置不妥而激化矛盾，堅決防止發(fā)生流血傷亡事件。

正如恩格斯所言:“文明國家不是用強迫手段來獲得無可爭辯的尊敬?！盵12](P195)面對沖突性過強、過于生硬的現(xiàn)代行政訴訟制度，以及現(xiàn)行法律和司法權威的不足，中國老百姓形成了通過上訪來解決其利益訴求的路徑依賴。在此情境中，倚重傳統(tǒng)手段處置群體性事件具有一定的現(xiàn)實合理性。但從長遠看，必須將群體性事件納入法治視野，將解決群體性事件的措施制度化，樹立警察柔性親民的良好形象，借鑒西方國家較為成熟的警察制度，推動和諧警民關系的建立，這既是警察從根本上擺脫困境達至有效運行的出路，也是決定中國社會良性發(fā)展的關鍵。