李曉磊

污染鑒定：難在何處？

李曉磊

由于我國(guó)法律在環(huán)境責(zé)任、環(huán)境污染損害賠償和土壤污染防治等方面規(guī)定的不完善以及環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)制的缺失，導(dǎo)致了在我國(guó)對(duì)私益環(huán)境損害的賠償遠(yuǎn)不能足額到位，對(duì)公益環(huán)境損害的賠償更是很少涉及。

山東臨沭縣環(huán)保工作人員野外采集剖面土壤樣品，進(jìn)行土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)測(cè)。CNS/供圖

三年前，環(huán)境保護(hù)部就指出，我國(guó)法律在環(huán)境責(zé)任、環(huán)境污染損害賠償和土壤污染防治等方面規(guī)定的不完善以及環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)制的缺失，在一定程度上影響了污染者負(fù)擔(dān)原則的有效落實(shí)。

彼時(shí)，環(huán)境保護(hù)部認(rèn)為，開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作，全面追究污染者的環(huán)境責(zé)任，是切實(shí)落實(shí)污染者負(fù)擔(dān)原則、有效應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)的迫切需要。時(shí)至今日，環(huán)境污染損害鑒定，仍在艱難中前行，而這項(xiàng)工作的難處，到底在哪里？

9月中旬，陜西東南部某市的6位群眾，再次帶著自己的孩子來(lái)北京進(jìn)行血鉛檢測(cè)，被檢測(cè)對(duì)象的血鉛含量均超過(guò)了200微克/升。拿到醫(yī)學(xué)報(bào)告后，這些家長(zhǎng)一臉愁容，因?yàn)轭愃频臋z測(cè)他們已做過(guò)多次，但涉嫌排放污染源的企業(yè)，一直回避此問(wèn)題。

筆者了解到，涉嫌排放污染物的企業(yè)為一家煉鋅廠，廠區(qū)建在居民區(qū)附近。自落戶后，周圍的群眾就明顯感覺(jué)到身體不適，未成年的兒童尤為明顯。

“多動(dòng)、呆滯、注意力不集中、貧血等。”有群眾代表告訴筆者，“我們這之前是青山綠水，人們很少生病，自從煉鋅廠過(guò)來(lái)后，都變得不那么健康?！?/p>

氣憤的群眾曾找過(guò)煉鋅廠進(jìn)行過(guò)協(xié)商，但無(wú)果。他們也將這一情況反映給了當(dāng)?shù)丨h(huán)保局，仍沒(méi)得到任何改善?！皟杉覇挝欢甲屛覀?nèi)フ覚?quán)威部門檢測(cè)，來(lái)證明孩子們不健康是因?yàn)闊掍\廠所致?！比罕娬f(shuō)。

后來(lái)，無(wú)奈的群眾經(jīng)過(guò)數(shù)月努力，終于花高價(jià)請(qǐng)來(lái)一家司法鑒定中心，對(duì)村莊附近的環(huán)境情況進(jìn)行鑒定，結(jié)果是“煉鋅廠未對(duì)周圍環(huán)境有任何影響”。

“我們懷疑企業(yè)花錢買通了這家鑒定機(jī)構(gòu)”，有群眾如實(shí)說(shuō)。但自從鑒定結(jié)果出來(lái)后，這些群眾的維權(quán)之路基本畫上句號(hào)。另外，他們還從一律師口中得知，為他們進(jìn)行鑒定的兩位工作人員，連司法鑒定資質(zhì)都沒(méi)有。

事實(shí)上，該類問(wèn)題，在全國(guó)環(huán)境污染損害鑒定類案件中，并不少見(jiàn)。由此導(dǎo)致的結(jié)果是：我國(guó)環(huán)境公益訴訟舉步維艱。

據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，環(huán)境糾紛進(jìn)入司法程序的不足1%，絕大多數(shù)都是通過(guò)行政部門處理。而環(huán)境糾紛量持續(xù)增多和環(huán)境公益訴訟量很少，這之間形成了巨大反差。

有政策也有難處

近10年來(lái),我國(guó)環(huán)境損害與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益突出，國(guó)內(nèi)重大環(huán)境污染事件頻發(fā)，累積性環(huán)境污染造成的隱患也逐漸凸顯，但因環(huán)境污染受損的公眾很難從司法層面去解決這些問(wèn)題。有專家指出主要原因是我國(guó)在環(huán)境污染鑒定方面缺乏政策性指導(dǎo)。

2010年11月16日，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院成立了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估中心，此舉可以說(shuō)是我國(guó)環(huán)境污染鑒定逐步走向制度化的一個(gè)雛形。

另外，該中心成立的同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院還主辦了一次“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估”主題論壇，圍繞著“環(huán)境損害鑒定與評(píng)估”、“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理”、“環(huán)境污染修復(fù)技術(shù)與管理”、“環(huán)境損害評(píng)估與賠償?shù)姆ㄒ?guī)與政策”幾方面展開研討。彼時(shí)，環(huán)境保護(hù)部、最高人民法院以及司法部等有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出席了會(huì)議。論壇規(guī)格之高，超出了公眾想象。

到了2011年，環(huán)境保護(hù)部又發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》和《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法》，嘗試啟動(dòng)環(huán)境損害評(píng)估工作。

但經(jīng)過(guò)幾年嘗試，我國(guó)構(gòu)建環(huán)境損害評(píng)估制度體系在法律法規(guī)、技術(shù)導(dǎo)則和工作機(jī)制等方面，仍處于探索期。

在此需要指出環(huán)境污染損害以及損害鑒定評(píng)估的基本概念。

據(jù)江蘇省環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)一專家介紹，環(huán)境污染損害是指由環(huán)境污染事故和事件造成的各類損害，包括環(huán)境污染行為直接造成的區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能和自然資源破壞、人為傷亡和財(cái)產(chǎn)損毀及其減少的實(shí)際價(jià)值。

“也包括為防止污染擴(kuò)大、污染修復(fù)或恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境而采取的必要的、合理的措施而發(fā)生的費(fèi)用，在正常情況下可以獲得利益的喪失、污染環(huán)境部分或完全恢復(fù)前生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的期間損害?！睂＜疫€稱。

而損害鑒定評(píng)估，則是協(xié)助環(huán)保部門、當(dāng)事人、污染者甚至司法機(jī)關(guān)進(jìn)行鑒別判斷的專業(yè)活動(dòng)。值得注意的是，按照《環(huán)境污染損害簡(jiǎn)單評(píng)估工作技術(shù)指南》，環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估可以分為4個(gè)階段，即：預(yù)期評(píng)估、評(píng)估計(jì)劃期、評(píng)估期和后期評(píng)估。

事實(shí)上，按照江蘇環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)專家對(duì)環(huán)境污染損害以及損害鑒定的描述，這項(xiàng)工作操作起來(lái)并不簡(jiǎn)單。

中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)也曾坦言：“建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估體系，必須要解決多個(gè)問(wèn)題，例如鑒定機(jī)構(gòu)多頭，缺乏資質(zhì)認(rèn)定；鑒定機(jī)構(gòu)官氣太重，不愿接受委托；鑒定人員缺乏訓(xùn)練，鑒定結(jié)論以偏概全；鑒定評(píng)估滯后，難以反映真實(shí)情況；鑒定費(fèi)用太高，受害者難以承擔(dān)；缺乏鑒定立法，鑒定程序不規(guī)范；弄虛作假嚴(yán)重，無(wú)法追究責(zé)任。”

同樣，清華大學(xué)教授張?zhí)熘潜磉_(dá)了對(duì)該項(xiàng)工作現(xiàn)狀的不滿：“我國(guó)對(duì)環(huán)境本身?yè)p害領(lǐng)域的關(guān)注還不足，整體認(rèn)識(shí)滯后、立法政策缺失?！?/p>

“不愿見(jiàn)光”的司法鑒定機(jī)構(gòu)

盡管環(huán)境污染損害鑒定工作并不容易，但在環(huán)境保護(hù)部公開發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》以及《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法》中明確規(guī)定，2011年至2012年，我國(guó)將重點(diǎn)開展案例研究和試點(diǎn)工作。

彼時(shí)，環(huán)保部還稱，將圍繞環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估啟動(dòng)相關(guān)立法，同時(shí)將鑒定評(píng)估隊(duì)伍逐步納入國(guó)家司法鑒定體系。

環(huán)保部坦陳，由于我國(guó)法律在環(huán)境責(zé)任、環(huán)境污染損害賠償和土壤污染防治等方面規(guī)定的不完善以及環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)制的缺失，導(dǎo)致了在我國(guó)對(duì)私益環(huán)境損害的賠償遠(yuǎn)不能足額到位，對(duì)公益環(huán)境損害的賠償更是很少涉及。

“2013年至2015年為重點(diǎn)突破階段，以制定重點(diǎn)領(lǐng)域管理與技術(shù)規(guī)范以及組建隊(duì)伍為主,強(qiáng)化國(guó)家和試點(diǎn)地區(qū)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估隊(duì)伍的能力建設(shè)。2016年至2020年為全面推進(jìn)階段,完善相關(guān)評(píng)估技術(shù)與管理規(guī)范,推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程,基本形成覆蓋全國(guó)的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作能力”上述《意見(jiàn)》提到。

在此背景下，云南省昆明市環(huán)保局率先于2011年9月成立環(huán)境污染損害司法鑒定中心。據(jù)稱，“成立第一年，就出具了十余件環(huán)境污染損害評(píng)估意見(jiàn)書，為當(dāng)?shù)卮驌舡h(huán)境違法案件提供了有力證據(jù)支持。”

到了2012年4月27日，重慶市司法局也正式批準(zhǔn)重慶市環(huán)境損害司法鑒定中心在核準(zhǔn)范圍內(nèi)從事環(huán)境損害司法鑒定評(píng)估工作，同時(shí)批準(zhǔn)了重慶市環(huán)境科學(xué)院25名高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員在核準(zhǔn)范圍內(nèi)從事司法鑒定業(yè)務(wù)。

進(jìn)入2014年，山西省與河北省也相繼成立了環(huán)境污染司法鑒定中心，并取得司法鑒定牌照，但上述四家機(jī)構(gòu)成立，對(duì)解決環(huán)境執(zhí)法中鑒定難、認(rèn)定難等問(wèn)題是否有所助益，最終能否達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的，仍未可知。

筆者在今年第一季度，針對(duì)這四家機(jī)構(gòu)實(shí)際工作進(jìn)展，欲進(jìn)行詳細(xì)了解，但全部未予回應(yīng)。

而成立環(huán)境污染損害鑒定中心，相比于之前處理環(huán)境污染案件，有何進(jìn)步？河北省一環(huán)保官員稱：“以前查處企業(yè)環(huán)境違法，需要公安部門和環(huán)保部門聯(lián)合執(zhí)法，環(huán)保部門負(fù)責(zé)污染監(jiān)測(cè)，公安部門負(fù)責(zé)抓人?！?/p>

“目前，河北省縣級(jí)環(huán)保監(jiān)測(cè)部門的監(jiān)測(cè)結(jié)果在得到省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心（站）認(rèn)可后，也可作為入刑證據(jù)。但省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門只能根據(jù)各地環(huán)保部門上報(bào)來(lái)的材料，從程序上認(rèn)定有效，但沒(méi)法絕對(duì)保證數(shù)據(jù)的真實(shí)客觀?！痹摴賳T還稱，“有了環(huán)境污染損害司法鑒定中心，這些專業(yè)監(jiān)測(cè)人員需要親自取樣，親自化驗(yàn)，并最終得出結(jié)果，環(huán)境執(zhí)法更順暢?！?/p>

也有公眾猜測(cè)，這種環(huán)境司法保護(hù)終極目的是不是打擊？另一環(huán)保官員則表示：“是保護(hù)和對(duì)環(huán)境的修復(fù)、改善?！?/p>

呼吁“去行政化”

另外，在我國(guó)多起污染事件背后，還出現(xiàn)了個(gè)別司法鑒定機(jī)構(gòu)的“隨意性”和地方政府的“亂作為”，這直接影響了環(huán)境污染程度的真實(shí)性。

最為典型的是，2006年發(fā)生在內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市喀喇沁旗河南東村的污染事件。這一年8月22日和8月28日，正在進(jìn)行試生產(chǎn)的赤峰市金峰銅業(yè)有限公司連續(xù)發(fā)生兩次大氣污染事故，工廠排放出的二氧化硫使周邊群眾和大片農(nóng)作物受到嚴(yán)重影響。

公開資料顯示，污染事故發(fā)生后“黨桂英與同村的李紅喜、王全3名村民被突如其來(lái)的污染物當(dāng)場(chǎng)熏到，多人感覺(jué)不適。企業(yè)兩次污染事故共歷時(shí)近90分鐘，3000畝果樹及周邊農(nóng)作物受到污染?！?/p>

金峰銅業(yè)有限公司原總經(jīng)理韓智也承認(rèn)，“首次污染為設(shè)備故障所致，第二次屬工人操作失誤，兩次排出的主要污染物均為含有二氧化硫的廢氣”。

彼時(shí)，經(jīng)遼寧省果樹研究所、內(nèi)蒙古林業(yè)科學(xué)研究院等單位鑒定，金峰銅業(yè)排出的污染物使河南東村的部分果樹受損嚴(yán)重，兩年內(nèi)將大幅減產(chǎn)，企業(yè)為此賠付農(nóng)民360萬(wàn)元經(jīng)濟(jì)損失。雙方當(dāng)時(shí)約定：如第二年出現(xiàn)果樹死亡等情況，經(jīng)有關(guān)部門鑒定確認(rèn)實(shí)屬污染造成，可再另行協(xié)商。

果不其然，到了2007年，周邊群眾果樹出現(xiàn)了嚴(yán)重的掛果率低和死亡現(xiàn)象。

隨后，喀喇沁旗政府委托東北農(nóng)業(yè)大學(xué)司法鑒定中心對(duì)該事件進(jìn)行調(diào)查。最終鑒定結(jié)論認(rèn)為：果樹死亡及工廠周邊作物長(zhǎng)勢(shì)不旺等現(xiàn)象為病蟲害引起，未發(fā)現(xiàn)二氧化硫污染癥狀。

有權(quán)威信息指出，此事在內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院進(jìn)行的最終裁定中，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)司法鑒定中心的鑒定報(bào)告成為案件關(guān)鍵證據(jù)。

法院引述鑒定結(jié)論稱：蘋果梨等果樹及地瓜等大田作物均未發(fā)現(xiàn)二氧化硫污染癥狀，蘋果梨樹大枝及整樹死亡直接原因是腐爛病和干腐病所致，并駁回果農(nóng)們的再審申請(qǐng)。

直到今年，此事仍未解決。

而當(dāng)?shù)卣?，也很大程度上幫助了污染企業(yè)，官方以“救災(zāi)款”的形式向群眾發(fā)補(bǔ)貼，并進(jìn)行行政干預(yù)。

“事實(shí)上，在環(huán)境污染案件中，這種行政干預(yù)方式，屢屢發(fā)生，不少群眾被迫放棄訴訟，部分環(huán)境違法行為得不到處罰?！币婚L(zhǎng)期從事環(huán)保工作的專家表示，“這是環(huán)境污染損害鑒定最可怕的地方?！?/p>

北京。由中國(guó)攝影家協(xié)會(huì)和億利資源集團(tuán)聯(lián)合主辦的“守護(hù)北京的藍(lán)天-庫(kù)布其沙漠綠洲中國(guó)夢(mèng)”攝影展日前在北京王府井步行街舉行。150幅攝影圖片從不同角度再現(xiàn)了億利人和庫(kù)布其沙漠牧民26年堅(jiān)守治理綠化沙漠，使往日黃沙漫天的庫(kù)布其死亡之海變成了6000平方公里的沙漠綠洲的真實(shí)歷程。鄧佳/攝

湖北，秭歸縣。長(zhǎng)江三峽水庫(kù)漂浮垃圾聚集，環(huán)衛(wèi)工人頂著烈日在打撈漂浮物。近期長(zhǎng)江上游重慶等地以及三峽區(qū)間出現(xiàn)強(qiáng)降雨，三峽水庫(kù)接連迎來(lái)多輪洪水，各種垃圾由庫(kù)區(qū)溪河、叉河、支流涌入三峽庫(kù)區(qū)長(zhǎng)江主航道，形成漂浮垃圾帶。CNS/供圖

江西，婺源。日前，江西篁嶺曬秋大媽們用了500斤的朝天椒在具有500年歷史的篁嶺古村擺出了國(guó)旗的圖案，迎接國(guó)慶到來(lái)。曹加祥/攝

江蘇，揚(yáng)州。9月22日是“世界無(wú)車日”和“中國(guó)城市無(wú)車日”，江蘇揚(yáng)州大學(xué)旅游烹飪學(xué)院的一些大學(xué)生們開展了“關(guān)愛(ài)城市，綠色出行”為主題的行為藝術(shù)活動(dòng)。大學(xué)生利用廢舊紙盒、報(bào)紙等材料制作了小汽車模型，騎著自行車，走上街頭，通過(guò)行為藝術(shù)的方式來(lái)宣傳“無(wú)車日”，呼吁公眾采取自行車出行，倡導(dǎo)綠色生活方式，并以此營(yíng)造更加健康、幸福和美麗的城市。CNS/供圖

陜西，西安。位于高新區(qū)科技路西口的天朗藍(lán)湖樹小區(qū)本是環(huán)境優(yōu)美，可最近小區(qū)里卻出現(xiàn)了一條垃圾長(zhǎng)龍，將樓宇之間原本幽靜的小路完全覆蓋，臭氣四散。CFP/供圖