高勝達 中國環(huán)境修復(fù)網(wǎng)執(zhí)行主編

張旭輝 中國環(huán)境修復(fù)網(wǎng)

污染場地修復(fù)：將環(huán)境責(zé)任進行到底

高勝達 中國環(huán)境修復(fù)網(wǎng)執(zhí)行主編

張旭輝 中國環(huán)境修復(fù)網(wǎng)

污染場地真正威脅的并不是土地開發(fā)利用，而是更廣義的環(huán)境安全。如果中國能建立一套比較完善的污染責(zé)任機制，讓污染了土壤、地下水的企業(yè)不能輕易脫身，不僅要出資修復(fù)，主要負責(zé)人還可能會承擔(dān)相應(yīng)民事和刑事責(zé)任，那么即使沒有環(huán)保局定期檢查，生產(chǎn)企業(yè)也一定會施行清潔生產(chǎn)，保護土壤和地下水環(huán)境。

土壤樣品

污染場地是最近兩三年才廣為人知的環(huán)保概念，它的普及主要歸功于另一個熱詞——土壤污染。媒體通過對一些土壤修復(fù)項目和從業(yè)企業(yè)的報道，逐漸描繪出初生的土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的形貌，這在很大程度上讓全社會對土壤污染認識更清楚，關(guān)注更密切，對全國土壤污染調(diào)查數(shù)據(jù)的追問更把關(guān)注度推上了高點。

在這種社會氛圍下，國務(wù)院《近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排》、環(huán)保部《關(guān)于加強工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》、《關(guān)于開展污染場地環(huán)境監(jiān)管試點工作的通知》、污染場地5項技術(shù)標準等一系列政策和技術(shù)文件陸續(xù)出臺。

面對社會保護土壤的呼聲，我國政府的反應(yīng)速度很快。不過，由于我國的環(huán)保法規(guī)和政策并未對土壤環(huán)境保護做出比較具體的要求，因此關(guān)于土壤環(huán)境污染、管理和工程層面的經(jīng)驗還比較少，想要全面迅速地管控和治理土壤污染還有許多困難。而其中最根本的問題，恐怕就是概念的準確把握和管理思路的厘清。

修復(fù)污染場地是為了什么

要問為什么，先問是什么。污染場地（Contanminated Site）是外來詞，是指因各類生產(chǎn)活動而受到污染的空間區(qū)域，通常主要包括被污染的土壤和地下水兩大部分，但也可以包含部分地表水和場地內(nèi)的建筑、設(shè)施等。我國污染場地修復(fù)起于房地產(chǎn)行業(yè)的黃金時代，修復(fù)主要是為了保證土地開發(fā)利用的環(huán)境安全，因此地下水環(huán)境一般不在考慮范圍內(nèi)。同時由于修復(fù)后的場地幾乎全都立即開工建設(shè)，場地內(nèi)也不會留下地表水和建筑物。所以，我國目前為止污染場地修復(fù)的絕大部分工作都是土壤修復(fù)。這也是國內(nèi)常把二者等同起來的原因。

如果沒有害處，等同倒也無妨?？蓪嶋H上，污染場地真正威脅的并不是土地開發(fā)利用，而是更廣義的環(huán)境安全。在美國環(huán)保局公布的案例中，許多污染場地中的有害物質(zhì)都能通過地下水遷移到距場地很遠的地方，通過飲用、呼吸、皮膚接觸等方式對人和動物造成傷害，并破壞生態(tài)環(huán)境；一些污染場地內(nèi)被拆除的建筑物和設(shè)施碎片若未經(jīng)處理就運離場地，也可能埋下環(huán)境隱患。因此，污染場地環(huán)境管理顯然不是治理土壤污染的另一種說法，而是生產(chǎn)活動場所環(huán)境污染綜合防控和治理措施的統(tǒng)稱。準確地說，一個污染場地幾乎必定包含受污染的土壤，只修復(fù)土壤往往不能消除污染場地的危害。

由于理解偏差，我國目前出臺的許多相關(guān)政策都側(cè)重于土地開發(fā)的環(huán)境問題管理，對不開發(fā)的土地則缺少關(guān)注，使得以湖南湘鄉(xiāng)、云南陸良、蘭州石化等為代表的“不開發(fā)”場地被置于污染場地政策管理的范圍之外，得不到及時的控制和修復(fù)。好在今年出臺的國家標準《污染場地術(shù)語》已經(jīng)糾正了對污染場地定義的錯誤理解，接下來就需要產(chǎn)業(yè)界不斷在理論和操作層面鞏固和加深正確的概念。

修復(fù)產(chǎn)業(yè)雄起難在哪

對概念和目標的回答只能解決朝哪個方向努力的問題，但這只是正確道路上的第一步，污染場地環(huán)境管理可用的武器實在太少了。

我們?nèi)鄙俜傻奈淦?。我國環(huán)境保護法體系中，一部獨立的土壤環(huán)境法一直是缺失的，關(guān)于土壤的法律規(guī)定都分散在各單項法中，不成體系；地下水環(huán)境在《水污染防治法》中也只有少得可憐的原則性規(guī)定。這樣零散和籠統(tǒng)的法律規(guī)定，根本不足以支撐起污染場地相關(guān)一系列制度的建設(shè)。環(huán)境保護部今年發(fā)布污染場地5項國家標準時，科技司相關(guān)負責(zé)人說道，5項標準是技術(shù)標準，暫不涉及管理內(nèi)容。之所以這樣說，很重要的一個原因就是管理制度的制定還找不到系統(tǒng)、有力的法律依據(jù)，只能暫緩。污染了的場地要不要修復(fù)？誰來組織修復(fù)？誰來出資？誰來監(jiān)管？誰為修復(fù)效果負最終責(zé)任？這此都是制度設(shè)計要回答的，更是環(huán)境法要回答的。

我們?nèi)鄙贅藴实奈淦鳌?項國家標準的發(fā)布一定程度上緩解了污染場地修復(fù)技術(shù)工作無章可循的困局，但我國畢竟還沒有建立比較完整的土壤環(huán)境質(zhì)量標準，具體來說就是農(nóng)用地土壤環(huán)境標準嚴重落后于時代發(fā)展，而城鎮(zhèn)用地土壤環(huán)境標準還沒有出臺。污染的定義是環(huán)境介質(zhì)中污染物超過一個規(guī)定的限值，限值就是標準。沒有標準就意味著無法判斷一個場地“是否被污染了”，自然就談不上是否要修復(fù)。另外，土壤和地下水修復(fù)技術(shù)的篩選和認證都有待加速開展，什么技術(shù)能用、好用，適用范圍如何、經(jīng)濟成本和時間成本能不能承受，等等問題都需要解答。

我們也缺少資金的武器。“氣十條”提出大氣污染治理目標，稱需投入1.7萬億元。根據(jù)治理的難度和國際經(jīng)驗，土壤治理需要的資金還遠多于此。環(huán)保部生態(tài)司司長莊國泰預(yù)計需要幾十萬億。這種數(shù)量級的資金想靠財政完全解決無疑是天方夜譚，只能依靠社會和市場。目前多個省份啟動的污染場地調(diào)查和修復(fù)項目，資金來源一是財政撥款，二是社會融資，靠修復(fù)后的土地開發(fā)收益償還本金和利息。在房地產(chǎn)緊縮、土地財政難以為繼、地方政府負債浮出水面的當(dāng)下，土地收益拯救不了土壤污染，更不必提這種模式固有的“污染者逍遙，開發(fā)者埋單”的環(huán)境不公平問題。

我們還缺少技術(shù)支撐的武器。我國土壤污染修復(fù)科學(xué)研究雖然起步較早，但受限于產(chǎn)業(yè)拉動乏力，許多修復(fù)技術(shù)研發(fā)停留在實驗室階段，實際應(yīng)用中的難題尚未解決，距離規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化還有很遠的距離。同時，由于開展針對性培養(yǎng)的高校和院所還不多，本土成長起來的修復(fù)人才比較匱乏，海歸人才既數(shù)量有限又不能很快適應(yīng)國內(nèi)環(huán)境。因此，我國修復(fù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)支撐能力薄弱，退一步講，即使國家政策力挺，馬上拋出一個修復(fù)的“大餡餅”，產(chǎn)業(yè)界接不接得住也不好說。

責(zé)任機制是啟動修復(fù)工作的牛鼻子

我國環(huán)保管理主要側(cè)重于預(yù)防和過程管理，比如環(huán)評、監(jiān)測和監(jiān)察（排污達標和排污費）制度。罰款雖然屬于事后懲戒，但力度非常有限。環(huán)保部剛剛發(fā)布的消息稱，今年上半年全國共處罰環(huán)境違法案件19289件，處罰金額74325.1萬元，平均下來每案罰金只有3.85萬元，怎么可能震懾違法行為？怎么夠修復(fù)受損的環(huán)境？

大氣和地表水循環(huán)快，自凈能力強，所以其治理主要是“減排”。土壤地下水自凈能力很弱，一次污染能保持幾十年甚至更久，所以修復(fù)才十分必要，可是其修復(fù)費用很高，通常是現(xiàn)行排污費和罰款的千倍甚至萬倍。我國一些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營多年，直到關(guān)停和搬遷時才發(fā)現(xiàn)，企業(yè)貢獻的稅收和利潤還不及修復(fù)其污染所需費用的零頭。由于始終沒有一套制度要求污染企業(yè)為環(huán)境修復(fù)付費，這樣的污染仍在一些地區(qū)不斷上演。環(huán)境修復(fù)是正外部性的，是用經(jīng)濟利益換取社會效益，既然法律沒有規(guī)定污染了必須修復(fù)，修復(fù)市場上自然沒有需求，修復(fù)產(chǎn)業(yè)一切最美好的愿景，都不過是水中撈月。

“污染者付費”是基于人類基本倫理道德推導(dǎo)出的原則，也是世界各國環(huán)境法的通行原則。如果中國能建立一套比較完善的污染責(zé)任機制，讓污染了土壤、地下水的企業(yè)不能輕易脫身，不僅要出資修復(fù)，主要負責(zé)人還可能會承擔(dān)相應(yīng)民事和刑事責(zé)任，那么即使沒有環(huán)保局定期檢查，生產(chǎn)企業(yè)也一定會施行清潔生產(chǎn)，保護土壤和地下水環(huán)境。

至于那些拒不實行清潔生產(chǎn)，嚴重污染土壤和地下水的企業(yè)，責(zé)任機制將通過污染損害鑒定評估、場地調(diào)查、修復(fù)方案設(shè)計等措施，算出企業(yè)需要為污染付出的巨大但合理的代價，讓有改進空間的企業(yè)痛定思痛，改造升級；讓無力改進的企業(yè)因承受不了而永遠退出市場，形成良幣驅(qū)逐劣幣的局面，同時實現(xiàn)環(huán)境管理的高效和國家產(chǎn)業(yè)升級。

國內(nèi)有觀點認為，污染是經(jīng)濟發(fā)展不可避免的副產(chǎn)品，嚴格的污染場地責(zé)任制度會滯緩國民經(jīng)濟發(fā)展。但美國的經(jīng)驗表明，上世紀80年代以來，在《超級基金法》指導(dǎo)下開展的污染場地修復(fù)非但沒有損害美國經(jīng)濟發(fā)展，反而使美國一直處于世界經(jīng)濟的龍頭地位，沒有任何數(shù)據(jù)表明嚴格的污染責(zé)任制度拖延了經(jīng)濟發(fā)展。恰恰相反，污染責(zé)任機制提高了企業(yè)環(huán)保意識，促進了美國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以微軟為代表的一大批現(xiàn)代高科技企業(yè)正是從那時起步的。

黨的十八大和十八屆三中全會之后，生態(tài)文明獲得了前所未有的高地位。生態(tài)文明的中心詞是文明，是在意識層面對發(fā)展、財富、幸福的重新定義，是認識和行為的蛻變。如果污染者固守現(xiàn)狀的甜頭大過痛感，那他們絕不會去蛻變。既然現(xiàn)有的手段還不能讓污染者感到很痛，我們能不能讓污染者為治理污染埋一次“全單”？這看起來很有些難，但或許僅僅因為從沒試過才覺得難。中國需要遏止污染蔓延，需要真正樹立企業(yè)環(huán)保意識，還需要新的、綠色的經(jīng)濟增長點，污染責(zé)任機制都能幫我們做到，勇敢地嘗試一次吧，即使不成功，相信也沒有壞處。

上圖：土壤固化穩(wěn)定化下圖：藥劑噴撒

（文內(nèi)圖片由作者提供）